政府招商引資風(fēng)險(xiǎn)防控及項(xiàng)目退出機(jī)制的相關(guān)探索

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摘 要：近年來，政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)采取了眾多行之有效的手段來帶動(dòng)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，招商引資是其中一項(xiàng)重要手段。但是政府在管理和運(yùn)行機(jī)制的不成熟導(dǎo)致許多不良的后果，嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。本文重點(diǎn)分析了政府采取招商引資風(fēng)險(xiǎn)的成因以及可能導(dǎo)致的后果，也結(jié)合了地方政府在招商引資相關(guān)工作中提出的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控和項(xiàng)目退出機(jī)制。

關(guān)鍵詞：招商引資；風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控；退出機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)全球化，招商引資成為了政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的重要手段。招商引資的形式和手段多樣，例如：駐點(diǎn)招商、敲門招商和網(wǎng)上招商等，這些手段在各地方政府得到廣泛應(yīng)用和發(fā)展。各地政府通過項(xiàng)目引進(jìn)，為地方發(fā)展帶來了資金、人才、先進(jìn)的技術(shù)和管理，有力提升地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

招商引資是一個(gè)延續(xù)發(fā)展的工作，而項(xiàng)目引進(jìn)往往需要以一定的地方資源為代價(jià)，因此隨著招商工作的展開和深入，有限的地方資源與持續(xù)的引資需求之間的矛盾會(huì)日趨突出。與此同時(shí)，許多問題因?yàn)榈胤秸?jīng)驗(yàn)不足、缺乏規(guī)范的制度和相關(guān)管理不完善而廣泛存在。例如：企業(yè)順利享受到行政審批以及扶持政策，可是在取得用地項(xiàng)目以后就出現(xiàn)諸如久拖不建、逾期開工、不按期建成投產(chǎn)，或者是建成后長(zhǎng)期不達(dá)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)效益低下，甚至是存在圈地、囤地等惡劣行為，導(dǎo)致一方面地方資源的擱置浪費(fèi)，另一方面優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目得不到資源配置，從而影響招商引資的效果，并對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成不良影響。在當(dāng)今資源短缺，政府必須認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立起科學(xué)、公開的招商引資管理制度、引進(jìn)項(xiàng)目退出機(jī)制、這些對(duì)于上述一系列問題都能起到極大的作用

一、造成招商引資風(fēng)險(xiǎn)的成因及后果簡(jiǎn)析

（一）不良投資行為導(dǎo)致招商引資風(fēng)險(xiǎn)。

招商引資過程的實(shí)質(zhì)是，地方、政府與企業(yè)三方利益相博弈的過程，最終以達(dá)到地方利益與企業(yè)利益雙贏為目的。在這個(gè)過程中，政府的主要職責(zé)是引進(jìn)項(xiàng)目來促當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)健康發(fā)展；而企業(yè)投資則是以盈利為目的，利益最大化為宗旨。從目前的招商引資體系看，政府在招商過程中主要是通過對(duì)調(diào)查投資主體實(shí)力（包括企業(yè)背景、資金實(shí)力、信用評(píng)價(jià)），申核企業(yè)上報(bào)商業(yè)計(jì)劃書（包括企業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃等），以及通過相關(guān)部門對(duì)所涉項(xiàng)目是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)來判斷項(xiàng)目的可行性。目前在這個(gè)過程里尚缺乏的是專業(yè)科學(xué)的評(píng)估體系，某些不法企業(yè)就會(huì)借此做出違背道德和法律法規(guī)的不良行為，例如：企業(yè)提供虛假的可行性研究報(bào)告給政府，虛報(bào)投資額、產(chǎn)值、稅收等政府籍以評(píng)估引進(jìn)項(xiàng)目決策的投資數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致政府決策失誤，地方資源利用率低下或者閑置浪費(fèi)。

（二）內(nèi)外環(huán)境影響導(dǎo)致項(xiàng)目無法達(dá)到預(yù)期效益

首先，企業(yè)內(nèi)部環(huán)境不完善，是導(dǎo)致企業(yè)投資失敗的直接原因。如企業(yè)的法人制度不健全，經(jīng)營(yíng)管理水平不高，在投資前未進(jìn)行精密論證，對(duì)投資地能否形成成熟的產(chǎn)業(yè)鏈不夠了解，從而導(dǎo)致引資企業(yè)投資項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難導(dǎo)致項(xiàng)目投資失誤，或者項(xiàng)目投產(chǎn)后，由于擴(kuò)大規(guī)模及轉(zhuǎn)型期因市場(chǎng)因素決策失誤，最終導(dǎo)致企業(yè)難以經(jīng)營(yíng)。對(duì)企業(yè)來說創(chuàng)新能力的不足也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目缺乏持續(xù)發(fā)展能力。

其次，外部環(huán)境的影響，加大了投資項(xiàng)目的不確定性。一是國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)投資項(xiàng)目的影響。特別是在外貿(mào)依存度高的地區(qū)，一旦國(guó)際經(jīng)濟(jì)波動(dòng)不定，地方企業(yè)必然受到猛烈沖擊；二是國(guó)家宏觀調(diào)控對(duì)投資項(xiàng)目的影響，目前我國(guó)還有不少產(chǎn)業(yè)如房地產(chǎn)、風(fēng)電、電力、礦產(chǎn)等對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控非常敏感；而為保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，國(guó)家會(huì)適時(shí)調(diào)整政策，政策的變動(dòng)將會(huì)導(dǎo)致投資項(xiàng)目的總體收益。

（三）缺乏監(jiān)管導(dǎo)致政績(jī)工程和權(quán)力尋租。

招商引資往往是以地方資源的讓渡為代價(jià)。因此在招與引的過程中，如果缺乏有效的監(jiān)管，往往會(huì)造成為政績(jī)胡亂拍板，為個(gè)人權(quán)力尋租的現(xiàn)象。這也是在招商引資過程中對(duì)地方資源最大的危害。在權(quán)力和利益的交換中，那些侵占資源，不符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目會(huì)部分土地資源和政府資金嚴(yán)重被浪費(fèi)，阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。甚至于導(dǎo)致整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、引起環(huán)境生態(tài)惡化、資源枯竭。

二、 著力建立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范、公開的引進(jìn)項(xiàng)目制度和管理機(jī)制，有效提高招商引資風(fēng)險(xiǎn)的管理能力，有力降低招商引資風(fēng)險(xiǎn)

（一）規(guī)范項(xiàng)目的引進(jìn)程序

現(xiàn)階段，國(guó)家、?。ㄗ灾螀^(qū)）， 乃至市的逐級(jí)下放項(xiàng)目審批，這給地方政府提出了一系列的要求：政府在招商引資過程中，必須遵守國(guó)家法律規(guī)范，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，引進(jìn)符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的投資項(xiàng)目；規(guī)范項(xiàng)目引進(jìn)的程序?；鶎诱趯徟鷷r(shí)堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，做到：限制類的項(xiàng)目引進(jìn)要謹(jǐn)慎、根據(jù)權(quán)限的規(guī)定注意向上級(jí)相關(guān)部門報(bào)批；禁止類的項(xiàng)目做到堅(jiān)決不批，更不允許越級(jí)審批。政府要規(guī)范項(xiàng)目引進(jìn)程序，也就是說在引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)一定要堅(jiān)持履行一套程序就是“項(xiàng)目洽談-項(xiàng)目聯(lián)簽-項(xiàng)目評(píng)估-簽訂投資協(xié)議-項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)”。

（二）形成項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制

著手建立一套有效的項(xiàng)目評(píng)估制度，做好項(xiàng)目引進(jìn)前期的考察、論證以及評(píng)估。首先由政府組織經(jīng)濟(jì)、科技和土地等相關(guān)職能部門的專業(yè)人員以及行業(yè)專家，法律顧問等所組成的項(xiàng)目評(píng)估工作組，負(fù)責(zé)組織并執(zhí)行項(xiàng)目評(píng)估相關(guān)工作。 由工作組根據(jù)相關(guān)規(guī)定制定項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，這些規(guī)定包括是否符合產(chǎn)業(yè)政策、是否利于環(huán)境的保護(hù)工作、是否確保生產(chǎn)的安全性等。其次完善項(xiàng)目評(píng)估程序。在引資前，相關(guān)部門會(huì)對(duì)所引資項(xiàng)目的投資背景、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力等一系列方面進(jìn)行考察，當(dāng)對(duì)相關(guān)方面都已經(jīng)了解后再提出對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估，并通過部門簽字，在評(píng)估資料被上繳后，評(píng)估小組組織召開會(huì)議，以公正、公平的前提下，以第三方的立場(chǎng)對(duì)擬引進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，并作出書面決定并以此作為項(xiàng)目引進(jìn)的根據(jù)。

（三）完善項(xiàng)目跟蹤和責(zé)任追究體系

雙方達(dá)成協(xié)議后，政府應(yīng)要求與投資方簽訂《投資協(xié)議》，約定雙方的責(zé)任和義務(wù)，并作為要求企業(yè)履約的法律依據(jù)。建議設(shè)立投資項(xiàng)目督查機(jī)構(gòu)以及招商引資責(zé)任追溯制度，追蹤項(xiàng)目進(jìn)度，對(duì)招商引資過程中出現(xiàn)的各種不法行為予以追究。

三、 引入項(xiàng)目退出機(jī)制，確保資源利用率

（一） 建立項(xiàng)目后評(píng)估制度

項(xiàng)目后評(píng)估制度要求在項(xiàng)目簽訂投資協(xié)議之后，投資方每年由相關(guān)部門根據(jù)一定管理權(quán)限和業(yè)務(wù)對(duì)口分別對(duì)公司的一系列方面對(duì)照之前簽訂的《投資協(xié)議》規(guī)定的條約進(jìn)行檢查評(píng)估，評(píng)估結(jié)果會(huì)成為投資項(xiàng)目?jī)冬F(xiàn)扶持政策和違約責(zé)任的根據(jù)。

（二）引進(jìn)項(xiàng)目退出機(jī)制

這項(xiàng)機(jī)制會(huì)以項(xiàng)目綜合評(píng)估結(jié)果作為依據(jù)，對(duì)那些違約和不達(dá)標(biāo)的投資企業(yè)執(zhí)行暫停其享受政府的各方面扶持政策。如果某企業(yè)在連續(xù)三年的評(píng)估結(jié)果中都未達(dá)標(biāo)，它就將會(huì)被列入項(xiàng)目退出范圍，這時(shí)候項(xiàng)目退出機(jī)制將會(huì)啟動(dòng)。

（三）對(duì)于被列入項(xiàng)目退出范圍的企業(yè)，必須按照項(xiàng)目退出機(jī)制的規(guī)定強(qiáng)行收回占用的地方資源，也可以進(jìn)行項(xiàng)目置換

在這里項(xiàng)目用地回收有兩種方式可以采用：一是政府回購(gòu)。二是無償收回。關(guān)于項(xiàng)目置換需要的土地，由招商部門引進(jìn)新的投資項(xiàng)目，并落實(shí)相關(guān)工作。這項(xiàng)工作要在招商部門的監(jiān)督協(xié)調(diào)之下，由項(xiàng)目用地和置換項(xiàng)目方選擇有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)其各方面進(jìn)行評(píng)估，在簽訂置換協(xié)議之后辦理相關(guān)手續(xù)。

項(xiàng)目用地的退出機(jī)制的作用是巨大的，比如企業(yè)長(zhǎng)期未投入使用的土地或者利用率低下的，以及競(jìng)爭(zhēng)力低下卻占用大量土地的企業(yè)，通過一系列有效的方式實(shí)現(xiàn)了土地資源的重新利用，實(shí)現(xiàn)利益最大化，有效的利用了資源拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)。這對(duì)于政府提倡的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展意義重大。

四、總結(jié)

綜合上述觀點(diǎn)，在政府大力提倡建立一個(gè)健康可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)的背景下，政府建立一個(gè)既科學(xué)又公開的招商引資的管理機(jī)制可以有效地防控了招商引資的風(fēng)險(xiǎn)，而且項(xiàng)目退出機(jī)制的引進(jìn)有效地管理了引進(jìn)項(xiàng)目資源的利用率。招商引資風(fēng)險(xiǎn)要想被最大限度地減低，另外要想有效解決地方資源的利用率，政府必須兩手抓，這樣才能有效確保地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展在招商引資項(xiàng)目中后勁更足。（作者單位：杭州市蕭山區(qū)招商局）