關于地方政府稅源背離原因及對策淺析

作者簡介：

陳昶君（1987年6月—），男，江蘇徐州人，現(xiàn)就職于北京市地方稅務局，人民大學經(jīng)濟學專業(yè)研究生（在職在讀），主要研究方向：金融與財稅。

摘 要：經(jīng)濟一體化的飛速發(fā)展帶來了經(jīng)濟繁榮的一面，但由于區(qū)域自然條件、意識形態(tài)或文化的差異，導致生產(chǎn)資料流動不均衡，進而形成區(qū)域發(fā)展的不均衡的現(xiàn)象產(chǎn)生，區(qū)域經(jīng)濟能否又好又快地發(fā)展，很大程度上依賴于地方財政稅收的規(guī)模，以及財政資金的使用效益。如何合理并有效地解決區(qū)域間的橫向稅收分配問題，成為我們當前需要研究和探討的問題。在深入貫徹黨的十八大三中全會精神，進一步深化體制改革的進程中，我們應當考慮通過建立健全稅收法制，財權與事權相匹配，完善稅收協(xié)調機制，合理制定產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策，加大轉移支付力度等積極措施，緩解區(qū)域間稅收與稅源的背離程度，促進區(qū)域經(jīng)濟社會公平、健康、和諧發(fā)展。

關鍵詞：稅收；稅源；區(qū)域經(jīng)濟 ；背離

一、區(qū)域稅收與稅源背離問題產(chǎn)生的原因

上個世紀80年代，隨著經(jīng)濟全球化進程加快，資源爭奪戰(zhàn)愈演愈烈，國際稅收競爭程度加劇，稅收競爭也逐漸成為國內各級政府發(fā)展經(jīng)濟的重要途徑。1994 年以來，我國實施財稅體制改革，對中央及地方政府事權及財權做了更為明確的劃分，地方政府將投入更多精力致力于地方區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，在中央轉移支付力度不是很充足、經(jīng)濟利益相對獨立的背景下，區(qū)域經(jīng)濟的建設要根據(jù)稅收收入量力而為，地方政府領導績效考核標準通常與地方GDP總量或財政稅收收入掛鉤，這就促使地方政府稅收競爭白熱化。隨著跨區(qū)域經(jīng)營經(jīng)濟形式發(fā)展的快速性和區(qū)域間橫向稅收分配制度的滯后性，加劇了“有稅源區(qū)域得不到稅收，無稅源區(qū)域卻得稅收”的問題。這不僅扭曲了經(jīng)濟活動的激勵機制，降低經(jīng)濟效率，還會加劇區(qū)域政府為爭奪稅源展開的無序競爭，導致影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，基本公共服務均等化難以實現(xiàn)。從區(qū)域間稅收與稅源背離的具體原因來看，主要有以下幾種類型：

（一）總部經(jīng)濟

總部經(jīng)濟是源于總部企業(yè)一定區(qū)域和程度聚集形成的一種集中經(jīng)濟形態(tài)[1]。作為經(jīng)濟全球化背景下區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展深化的一種模式，總部經(jīng)濟對于所在區(qū)域產(chǎn)生明顯的稅收貢獻、產(chǎn)業(yè)乘數(shù)、社會資本和消費帶動等效應，對促進城市產(chǎn)業(yè)升級、提升綜合競爭力、加快經(jīng)濟發(fā)展國際化進程祈禱重要推動作用。于此同時，企業(yè)為實現(xiàn)自身利益最大化，盡可能降低成本，籌劃稅收，增大資本積累，這就形成了“一線城市設總部，二線城市建工廠”的企業(yè)價值與區(qū)域資源最優(yōu)化結合的經(jīng)營模式，同時也造成了資源消耗地域稅收向產(chǎn)品消費市場所在地轉移，即稅收與稅源發(fā)生背離。

（二）戰(zhàn)略性產(chǎn)品政府定價機制

1992年以來，我國確定建立社會主義市場經(jīng)濟體制建設重大目標，除少數(shù)戰(zhàn)略性初級產(chǎn)品外，其他商品基本依靠市場供求關系定價，如糧食、原油，稀土礦產(chǎn)等，主要是因為資源戰(zhàn)略性商品價格的波動，會給國家穩(wěn)定帶來極大沖擊。為了給經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的外圍環(huán)境，對戰(zhàn)略性初級產(chǎn)品采取政府定價模式。戰(zhàn)略性初級產(chǎn)品不經(jīng)過加工或經(jīng)粗加工，按照政府定價（低于其市場價值）進入市場流通，進入中間加工環(huán)節(jié)，二級市場經(jīng)過精煉或深度加工后，其價格會增長交為突出，換言之，就是后期銷售賺取的利潤較初始流通環(huán)節(jié)所得利潤要高出幾倍甚至十幾倍[2]。戰(zhàn)略性初級產(chǎn)品輸出地政府需為產(chǎn)品輸出提供公共產(chǎn)品與服務，同時承擔產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的環(huán)境成本，理應獲得更多的稅收利益，但這部分利益被產(chǎn)品輸入地政府獲得。結合我國具體國情，我國戰(zhàn)略性初級產(chǎn)品的輸出區(qū)域大多為中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，根據(jù)上文結論屬于稅收轉出區(qū)域，易產(chǎn)生“馬太效應”（富裕的地區(qū)越來越富裕，貧窮的地區(qū)越來越貧窮）進一步加大區(qū)域發(fā)展的差距，造成區(qū)域間發(fā)展的不平衡。

（三）產(chǎn)業(yè)結構影響

區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構也會對稅收與稅源背離產(chǎn)生影響。某一地區(qū)的一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重不同，將導致區(qū)域稅收與稅源背離程度的不同。如區(qū)域內流轉稅稅負相對較重的第二產(chǎn)業(yè)比重較大，則稅收與稅源背離的背離程度較為明顯[3]。國內一般按照來源地原則對流轉商品進行征稅，如增值稅，在每一道流轉環(huán)節(jié)，均需對產(chǎn)品增加價值部分進行征稅，而最終消費環(huán)節(jié)則不需繳納稅費；又如消費稅，對生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行征收，而在最終消費環(huán)節(jié)不征稅，這就導致了為最終消費環(huán)節(jié)提供公共產(chǎn)品與服務的區(qū)域政府有稅源無稅收，形成稅收與稅源背離。

（四）稅收政策區(qū)域差異

區(qū)域稅收政策不統(tǒng)一，造成稅收由高稅負區(qū)域向低稅負區(qū)域轉移。如最近新推行的自由貿(mào)易區(qū)，國家讓利于企業(yè)，必定以區(qū)域性低稅率或減免政策吸引全球精英企業(yè)落戶區(qū)域內，同時結合總部經(jīng)濟運作模式，運用利潤轉移，稅收籌劃等方式，盡可能達到少繳納稅款，實現(xiàn)企業(yè)利潤最大化的目標[4]，這個目標是造成企業(yè)經(jīng)營與生產(chǎn)區(qū)域稅收與稅源背離的本質原因。

（五）企業(yè)跨區(qū)經(jīng)營

經(jīng)濟全球化發(fā)展的今天，一方面企業(yè)存在作為“理性人”趨利心理的假設，企業(yè)的經(jīng)營范圍不僅僅局限于注冊地，目前企業(yè)發(fā)展趨勢是哪里有利潤，哪里就有分支機構；另一方面，結合我國具體國情，經(jīng)濟區(qū)域遼闊，重大民生項目或戰(zhàn)略性新興項目可能要橫跨多個省級行政區(qū)域，這就形成了大型中央企業(yè)跨區(qū)經(jīng)營的現(xiàn)狀，如三峽水電建設工程、西氣東輸能源管道建設工程、南水北調工程、大秦鐵路建設及運營等[5]。這樣就必須面臨跨區(qū)經(jīng)營的問題。同時，收入分享機制和政績績效制度進一步加深了稅收和稅源背離。政府的經(jīng)濟建設成就政績與國內生產(chǎn)總值（ GDP） 和稅收收入等指標密切相關，各地區(qū)政府盡可能地保有稅收收入，吸引經(jīng)濟資源或稅收資源進入本地政府管轄區(qū)域，或者鼓勵企業(yè)在本地注冊。這些地方政府的經(jīng)濟熱情驅動是造成稅收轉移和稅收稅源背離問題的原動力。

二、緩解地方政府稅源背離程度的政策建議

稅收和稅源背離不利于區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展，筆者經(jīng)過總結歸納，提出幾點可以緩解稅收與稅源背離程度的政策建議如下：

（一）適度下放立法權，因地制宜完善財稅制度

我國中央政府擁有立法權，地方政府的在不違反中央政府已執(zhí)行法律的前提下，制定法規(guī)及制度的權利能力較弱。又因我國地理區(qū)域較廣闊、經(jīng)濟狀況及風俗習慣多局地域特征，導致中央政府統(tǒng)一制定稅收制度不利于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，我國可以在不違背憲法的情況下，根據(jù)具體國情采取“基本集中、適度放權”的稅收分權模式[6]。得到財政稅收立法權的地方政府制定更適合地方執(zhí)行的稅收政策法規(guī)，可以有效增加稅收收入，提供更好的公共產(chǎn)品。

（二）完善橫向稅收分配體系

現(xiàn)行的分稅制管理體系下，區(qū)域政府之間存在各式各樣稅收競爭。這使得當前區(qū)域政府之間橫向稅收分配嚴重失衡，如果缺乏合理的橫向稅收分配制度勢必造成區(qū)域間稅源背離程度越來越大。目前我國相關的稅收分配制度，僅有企業(yè)所得稅的跨區(qū)分配管理辦法。因此，盡快建立和完善主體稅種收入的跨區(qū)域橫向稅收分配制度，顯得尤為重要[7]。尤其對于按照機構所在地原則確定納稅地點的應稅活動，其產(chǎn)生營業(yè)稅稅收收入應當在不同的利益相關政府之間進行合理劃分，要制定跨區(qū)域應稅勞務營業(yè)稅的分配辦法，制定利益相關政府之間的分配協(xié)調機制。

（三）建立有效的區(qū)域間稅收協(xié)調機制

借鑒西方發(fā)達國家財稅管理的先進經(jīng)驗，我國在處理三峽建設竣工后，湖北省與重慶市稅收收益問題上，采取一事一議的方式，通過國家財政稅收管理部門，協(xié)調兩地財政稅收部門，制定針對此事的具體方案，妥善解決三峽工程收益分配問題[8]，在協(xié)調解決區(qū)域間稅收轉移及競爭過程中邁出重要一步，但還是不能滿足我國目前日益白熱化的稅收競爭，當務之急中央政府應執(zhí)行一套完整的區(qū)域間稅收協(xié)調機制。在分配區(qū)域間應稅所得時，應發(fā)揮我國中央集權的稅收管理體制的優(yōu)勢，通過在中央層面建立跨區(qū)域稅收協(xié)調機構、組織對跨區(qū)經(jīng)營企業(yè)聯(lián)合審計、加強各地稅務機關信息共享等積極有效措施，發(fā)揮中央財政稅務管理部門在稅收協(xié)調中的作用。

（四）減少稅收政策差異，制定產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠

我國東部沿海地區(qū)長期以來享受著諸多的稅收優(yōu)惠政策，雖然說西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，中央政府針對西部地區(qū)也出臺了一系列的稅收優(yōu)惠政策，從一定程度上減小了東西部之間的差距，但是上述稅收優(yōu)惠政策產(chǎn)生的積極效應不足以彌補西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展基礎過于落后的劣勢，這使得東西部經(jīng)濟發(fā)展差距逐步擴大，因此筆者建議國家逐漸減少區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，緩和地區(qū)間的稅收不平衡局面，取而代之的是以產(chǎn)業(yè)調整為主導的稅收優(yōu)惠政策[9]。建議按照產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟發(fā)展相關度，制定一系列的稅收優(yōu)惠政策來吸引企業(yè)，增加稅收。這樣可以有效避免區(qū)域宏觀稅負的差距導致的稅收與稅源背離問題，也是現(xiàn)階段縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的最有效方法之一。

（五）完善中央財政轉移支付制度，加大轉移支付力度

財政轉移支付作為宏觀財政政策調節(jié)收入水平最有效方式之一，可用于緩解區(qū)域間因稅收與稅源背離程度，將稅收流入地的部分收入按比例通過中央財政轉移支付到稅收流出地，盡可能平衡長期存在稅收與稅源的背離的現(xiàn)象，這種做法的瓶頸在于現(xiàn)有技術不能完全客觀的計算出稅收流入與流出的一一對應關系，區(qū)域間稅收轉移往往是多對多的流入流出，建議中央政府完善稅收與稅源背離程度分析體系，綜合評價稅收流入和流出情況，進而決定中央政府對某些稅收流出區(qū)域轉移支付的力度，盡可能平衡經(jīng)濟發(fā)展差異較大區(qū)域的財力狀況，促進全國范圍內經(jīng)濟健康、協(xié)調發(fā)展。（作者單位：北京市地方稅務局）

參考文獻

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[9] 楊志安.郭矜.王輝.我國地區(qū)間稅收與稅源背離的調節(jié)對策[J].涉外稅務.2012（12）