新城區(qū)復(fù)雜環(huán)境下地籍子區(qū)的劃分方法探討*——以昆明市呈貢區(qū)為例

趙振峰，張曉曉，洪佩芬，黃玉明，王宇鴻

(1．云南省地礦測(cè)繪院，云南昆明 650218;2．云南國(guó)土資源職業(yè)學(xué)院，云南 昆明 650217;3．云南省航測(cè)遙感信息院，云南昆明 650034)

0 引言

為滿足城鄉(xiāng)地籍一體化管理的需求，促進(jìn)土地統(tǒng)一登記工作，在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作中，每宗地均應(yīng)按照《宗地代碼編制規(guī)則》的要求進(jìn)行編碼，為每一宗地在全國(guó)給定一個(gè)唯一的編碼，該編碼既能定位(行政區(qū)位)，又能定權(quán)(權(quán)屬性質(zhì))［1］。

為了較好地實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首要任務(wù)，應(yīng)在工作初期，在對(duì)項(xiàng)目區(qū)具體的行政劃分與地理分布充分了解的基礎(chǔ)上，劃分地籍區(qū)和地籍子區(qū)。目前，大多數(shù)省市存在新城區(qū)，而這些新城區(qū)的發(fā)展在近幾年日新月異。地理方面，隨著開(kāi)發(fā)力度的逐步加大和規(guī)劃的逐步實(shí)施，原鄉(xiāng)、村之間明顯的分界線幾乎已不復(fù)存在，取而代之的是全新的路網(wǎng)及地理單元;行政上，由于發(fā)展與管理的需要，行政界線勢(shì)必會(huì)發(fā)生變化;再加上目前多數(shù)新城區(qū)為了城市發(fā)展的需要，原轄區(qū)內(nèi)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)由不同的開(kāi)發(fā)區(qū)暫時(shí)托管，使得具體情況更為復(fù)雜。由此可見(jiàn)，完全以第二次全國(guó)土地調(diào)查(簡(jiǎn)稱二調(diào))中原有鄉(xiāng)、村及小組界線劃分地籍區(qū)地籍子區(qū)已不能滿足管理的需要。本文總結(jié)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，以云南省昆明市新城區(qū)呈貢為例，探討此類新城區(qū)復(fù)雜環(huán)境下地籍區(qū)、地籍子區(qū)的劃分方法。

1 項(xiàng)目區(qū)概況

昆明市呈貢區(qū)(以下簡(jiǎn)稱呈貢區(qū))位于云南省省會(huì)昆明市東南部，地處東經(jīng)102°45' ～103°00'，北緯24°42' ～25°00'之間，北與官渡區(qū)接壤，東與宜良縣交界，南與澄江、晉寧縣毗鄰，西隔滇池與西山區(qū)相望，為昆明市人民政府駐地，現(xiàn)已逐步發(fā)展成為昆明市新的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，戰(zhàn)略地位顯著。全區(qū)總面積約510．21 km2，東西最大橫距約25 km，南北最大縱距約33 km。

呈貢區(qū)下轄10 個(gè)街道辦事處，其中，主城區(qū)下轄6 個(gè)街道辦事處29 個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)，由于昆明市整體發(fā)展規(guī)劃的需要，另有4 個(gè)街道辦事處36 個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)已于2008 年至2010 年間分別由昆明市4 個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)(分別是昆明經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、昆明滇池旅游度假區(qū)、昆明高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、陽(yáng)宗海風(fēng)景名勝區(qū))托管，目前已有不同程度的開(kāi)發(fā)。

2 地籍區(qū)、地籍子區(qū)的劃分

2．1 傳統(tǒng)地籍區(qū)、地籍子區(qū)的劃分

一般意義上，地籍區(qū)、地籍子區(qū)的劃分主要是參考原二調(diào)的鄉(xiāng)村界線，在許多地方甚至完全按照原二調(diào)界線進(jìn)行劃分，僅在特殊區(qū)域另行細(xì)分。工作初期，由于對(duì)項(xiàng)目區(qū)的具體情況及政府決策不夠了解，造成劃分上的簡(jiǎn)單、盲從。呈貢區(qū)的初期劃分結(jié)果，如圖1 所示。

圖1 地籍區(qū)地籍子區(qū)初次劃分圖Fig．1 First partition of cadastral area and subarea

由圖1 可以看出，初次劃分時(shí)，僅在原二調(diào)界線的基礎(chǔ)上，考慮了主城片區(qū)的幾條主要新干道和新的行政界線。但這種劃分對(duì)于現(xiàn)在的管理已明顯不適用，因?yàn)槠鋾?huì)致使后期對(duì)地籍區(qū)、地籍子區(qū)的重新劃分與部分宗地圖、協(xié)議書附圖的重新修編，不利于后續(xù)工作的開(kāi)展。

2．2 新地籍區(qū)、地籍子區(qū)的確定

一般新城區(qū)的建設(shè)會(huì)將許多原有的鄉(xiāng)村格局完全打破，形成全新的城市路網(wǎng)及功能片區(qū)，相應(yīng)地會(huì)劃分出新的行政管轄范圍，加上托管區(qū)的存在及新城規(guī)劃的不斷調(diào)整、不斷實(shí)現(xiàn)，原二調(diào)成果將成為歷史。為了能使確權(quán)成果更好地應(yīng)用在將來(lái)的城市管理中，使測(cè)繪信息成果在一定意義上更具生命力，在劃分地籍區(qū)、地籍子區(qū)時(shí)，就應(yīng)統(tǒng)籌考慮這些因素。

2．2．1 地籍區(qū)的劃分方案

在吸取了初次劃分不合理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，呈貢區(qū)地籍區(qū)的劃分充分考慮了目前區(qū)內(nèi)主要的交通干道、河流、各行政轄區(qū)的劃分、行政管理上的習(xí)慣、對(duì)89 詳查界線的認(rèn)可度、城市發(fā)展的需要和將來(lái)數(shù)字化數(shù)據(jù)管理的方便等諸多因素，將呈貢區(qū)陸上部分劃分為10 個(gè)地籍區(qū)。另外，由于滇池和陽(yáng)宗海的部分水域劃歸呈貢區(qū)管轄，為了與昆明市其它縣市區(qū)的該部分水域做好區(qū)別與銜接，考慮到其特殊性，對(duì)此兩塊水域另外追加了兩個(gè)地籍區(qū)。這樣，呈貢區(qū)最終共劃分了12 個(gè)地籍區(qū)。劃分后的地籍區(qū)在考慮呈貢區(qū)10 個(gè)街道辦的基礎(chǔ)上，以主要現(xiàn)狀道路的某一側(cè)為界，不切割道路，打破原有行政區(qū)劃，充分考慮了城市的現(xiàn)有及規(guī)劃路網(wǎng)和各區(qū)塊的功能。

對(duì)于托管區(qū)域，劃分時(shí)曾考慮完全按照托管區(qū)界限將其單獨(dú)區(qū)分，但兼顧到城市未來(lái)的發(fā)展規(guī)劃及托管區(qū)周邊現(xiàn)已建成的路網(wǎng)，最終決定打破這一常規(guī)思路，著眼于未來(lái)城市的發(fā)展建設(shè)，使劃分結(jié)果在將來(lái)的追加過(guò)程中能夠更加方便，也能使其擁有更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的生命周期。

呈貢行政轄區(qū)共10 個(gè)街道辦事處(含4 個(gè)托管街道)，劃分地籍區(qū)的情況如下:

1)完全以行政界線劃分的街道數(shù)為0 個(gè);

2)以行政界線結(jié)合線性地物劃分的街道數(shù)為7 個(gè);

3)完全以線性地物劃分的街道數(shù)為3 個(gè);

4)因特殊情況劃分的地籍區(qū)為2 個(gè)，分別是呈貢區(qū)轄區(qū)內(nèi)的滇池水域和陽(yáng)宗海水域。

2．2．2 地籍子區(qū)的劃分方案

在地籍區(qū)內(nèi)，需要考慮未來(lái)城市的規(guī)劃以及宗地?cái)?shù)量、種類和密度等的增加，以現(xiàn)狀地物、規(guī)劃路網(wǎng)、市區(qū)各地塊的用途、爭(zhēng)議地的特殊處理、面積統(tǒng)計(jì)量算的需要等為基礎(chǔ)，綜合社區(qū)居民委員會(huì)界線，來(lái)劃分地籍子區(qū)，為地籍代碼擴(kuò)容。

地籍子區(qū)劃分前，需要聽(tīng)取當(dāng)?shù)匦姓鞴懿块T及地方國(guó)土局、各開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土分局分管地籍的主要領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)土所所長(zhǎng)和主要工作人員關(guān)于地籍區(qū)、地籍子區(qū)的劃分意見(jiàn)，這些將為充分了解項(xiàng)目區(qū)的主要情況提供詳實(shí)的一手資料。

在為呈貢區(qū)劃分地籍子區(qū)時(shí)，充分聽(tīng)取了各方意見(jiàn)，考慮到呈貢區(qū)及各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)未來(lái)二三十年的發(fā)展和規(guī)劃，根據(jù)明顯的現(xiàn)狀地物、道路、河流、未來(lái)城市發(fā)展規(guī)劃的需要等，初步確定了各個(gè)地籍區(qū)所包含的地籍子區(qū)。新地籍子區(qū)劃定時(shí)，在規(guī)劃為住宅區(qū)和工業(yè)園區(qū)的地塊，地籍子區(qū)的劃定予以特殊對(duì)待，面積可小不可大。

呈貢行政轄區(qū)共10 個(gè)街道辦事處(含4 個(gè)托管街道)65 個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)，在12 個(gè)地籍區(qū)的基礎(chǔ)上，劃分了206 個(gè)地籍子區(qū)。劃分地籍子區(qū)的情況如下:

1)完全以行政界線劃分的地籍子區(qū)的居委會(huì)個(gè)數(shù)為1 個(gè);

2)以行政界線結(jié)合線性地物劃分的地籍子區(qū)的居委會(huì)個(gè)數(shù)為56 個(gè);

3)完全以線性地物劃分的地籍子區(qū)的居委會(huì)個(gè)數(shù)為8 個(gè)。

2．3 地籍區(qū)、地籍子區(qū)代碼的編制

在相對(duì)發(fā)達(dá)的地方，往往有已定的地籍區(qū)甚至地籍子區(qū)代碼，這些代碼一般是由相應(yīng)的政府文件明文規(guī)定，在與此次國(guó)家規(guī)定的統(tǒng)一代碼格式不沖突的情況下，能沿用的要盡量沿用，能不更改的盡量不更改。而在未規(guī)定代碼的地區(qū)，要綜合考慮其行政上的重要程度和地理上的分布，按照規(guī)范要求，統(tǒng)籌分配代碼。

此次呈貢區(qū)地籍區(qū)、地籍子區(qū)代碼的編制過(guò)程中，地籍區(qū)編碼由3 位組成，其中第1 位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)類型的標(biāo)識(shí)碼，后兩位為順序碼［2］。4 個(gè)托管區(qū)街道辦的地籍區(qū)編碼，是按照昆明市統(tǒng)一的托管區(qū)域地籍區(qū)代碼進(jìn)行編制，另外，呈貢轄區(qū)內(nèi)的陽(yáng)宗海水域繼續(xù)沿用二調(diào)時(shí)的代碼編寫，而滇池水域由于二調(diào)時(shí)的代碼已被市里的文件規(guī)定用于其它街道辦，故在主城地籍區(qū)的代碼后順序追加。經(jīng)新的方式劃分的地籍區(qū)，雖然各街道辦被主要路網(wǎng)切割，但仍能保證各個(gè)街道辦絕大部分地塊的地籍區(qū)編碼滿足市里文件的要求;其余6 個(gè)地籍區(qū)編碼并無(wú)行政上的約束，但由于托管區(qū)代碼的限制以及目前行政區(qū)劃的變動(dòng)，無(wú)法再沿用二調(diào)時(shí)的鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)代碼，故根據(jù)相關(guān)文件的要求，從區(qū)政府所在地開(kāi)始，綜合考慮行政、地理、人文等因素，從001 開(kāi)始順序編號(hào)。

地籍子區(qū)代碼也是由3 位數(shù)組成，呈貢區(qū)地籍子區(qū)的劃分過(guò)程中，由于主要是根據(jù)現(xiàn)有城市路網(wǎng)和功能模塊來(lái)劃分，很難用前兩位編碼區(qū)分表示出各個(gè)居委會(huì)，故在每個(gè)地籍區(qū)內(nèi)從001 開(kāi)始順序編號(hào)。對(duì)于滇池和陽(yáng)宗海兩個(gè)特殊地籍區(qū)，地籍子區(qū)代碼均賦予000，以便為今后的擴(kuò)容及更改留足空間。

最終劃分的地籍區(qū)、地籍子區(qū)示意圖，如圖2 所示。

圖2 地籍區(qū)地籍子區(qū)新劃分圖Fig．2 New partition of cadastral area and subarea

3 特殊情況的處理

每個(gè)處于復(fù)雜環(huán)境下的新城區(qū)，都有其自身的特點(diǎn)。本文以呈貢區(qū)為例，介紹幾種特殊問(wèn)題的處理方法:

1)呈貢區(qū)管轄的部分滇池和陽(yáng)宗海水域雖面積較大，但因目前屬性較為單一，且為了與昆明市其它縣市區(qū)的該部分水域做好區(qū)別與銜接，對(duì)這兩塊水域另外追加了兩個(gè)地籍區(qū)，對(duì)于其編碼，陽(yáng)宗海水域部分可繼續(xù)沿用二調(diào)時(shí)的代碼編寫，而滇池水域部分由于二調(diào)時(shí)的代碼已被規(guī)定用于其它街道辦，故在主城地籍區(qū)的代碼后順序追加，子區(qū)的編碼均編為000，實(shí)際利用情況若有復(fù)雜變動(dòng)，可擴(kuò)容、追加。

2)對(duì)跨地籍區(qū)、地籍子區(qū)的國(guó)有公路、河流、水庫(kù)等地物，為了便于行政轄區(qū)內(nèi)面積統(tǒng)計(jì)的方便，此次采取的處理方法是:不為其另外追加地籍區(qū)、地籍子區(qū)，被地籍區(qū)、地籍子區(qū)界線切割后，按被劃入的地籍子區(qū)進(jìn)行編碼。

3)圖件的編制采用界線圖套合影像圖的方式，比例尺為1∶40 000。由于呈貢區(qū)快鳥正射影像顏色較深，故將其透明化處理，以使地籍區(qū)、地籍子區(qū)界線及圖幅號(hào)、地籍區(qū)、地籍子區(qū)標(biāo)注能夠較好地凸顯出來(lái)，并根據(jù)打印效果調(diào)整線型、符號(hào)和顏色。

4 結(jié)束語(yǔ)

高速發(fā)展中的新城區(qū)，一般處于行政區(qū)劃改革、地理格局調(diào)整的大背景下，現(xiàn)狀復(fù)雜多變，也給兩權(quán)確權(quán)工作帶來(lái)了一定的難度。本文結(jié)合實(shí)際項(xiàng)目工作經(jīng)驗(yàn)，以城市發(fā)展已漸現(xiàn)雛形的昆明市呈貢區(qū)為例，探討了農(nóng)村集體土地確權(quán)工作中地籍區(qū)、地籍子區(qū)劃分的方法。事實(shí)證明，該方法綜合考慮了多方面的因素，可使劃分結(jié)果能更好地應(yīng)用在將來(lái)的城市地籍管理中。

［1］ 和自興．云南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證實(shí)施細(xì)則［M］． 昆明:云南大學(xué)出版社，2012．

［2］ 云南省第二次全國(guó)土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室．云南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫(kù)建庫(kù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(試行)［Z］． 昆明:云南省第二次全國(guó)土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，2012．