我國農村義務教育的有效供給

吉勝楠

摘 要：義務教育由于其巨大的外部效應被視為典型的公共產(chǎn)品。但義務教育并沒有在我國農村地區(qū)得到有效供給，原因在于義務教育籌資模式存在不合理之處以及城鄉(xiāng)二元制所導致的財政等各方面投入不公平。針對上述原因提出了相應的解決措施，希望能通過這些舉措促進農村義務教育的有效供給。

關鍵詞：農村義務教育；公共產(chǎn)品；有效供給

中圖分類號：G522.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）05-0073-02

一、義務教育具有公共產(chǎn)品的特征

根據(jù)公共經(jīng)濟學中的公共產(chǎn)品理論，按照社會產(chǎn)品是否具有排他性和競爭性的標準，社會產(chǎn)品可以分為三類：私人物品，公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品。而教育產(chǎn)品的特性是很復雜的，也是很難界定的。義務教育是一種特殊制度安排下的準公共產(chǎn)品。對于具有正外部性，并對社會公平具有重要意義，因而應當成為公民普遍享用的物品，政府通過一定的制度安排，使之在消費上具有非競爭性和非排他性特點，那么這種物品也可以被稱為公共產(chǎn)品。

義務教育由于其巨大的外部效益，幾乎被所有的經(jīng)濟學家和教育界人士視為一種純公共產(chǎn)品。義務教育的外部效應主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，受教育者教育程度的提高，有利于整個社會文明程度的提高，有利于社會秩序的規(guī)范，對社會的穩(wěn)定發(fā)展有重大意義；第二，教育作為一種人力資本的投資，能促進整個社會勞動生產(chǎn)率的提高。

二、農村義務教育有效供給不足的現(xiàn)狀

義務教育如此重要，但我國的農村義務教育卻深陷泥潭，農村義務教育有效供給不足已成為嚴重制約農村社會和經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）農村義務教育供給數(shù)量不足

義務教育供給數(shù)量的主要指標包括小學和初中的適齡兒童入學率、小學升學率。只有百分之百的適齡兒童入學率才能說明義務教育供給在數(shù)量上滿足了教育需求，任何低于百分之百的入學率都是義務教育有效供給不足的表現(xiàn)。在2000—2005年一組數(shù)據(jù)顯示我國義務教育數(shù)量供給的總體情況仍顯不足，不僅小學入學率波動較大，而且還有下降趨勢。

（二）農村義務教育經(jīng)費存在浪費現(xiàn)象，效率不高

在我國教育經(jīng)費投入不足的情況下，出現(xiàn)了一方面投入不足，另一方面教育經(jīng)費浪費的現(xiàn)象。農村義務教育經(jīng)費的浪費主要表現(xiàn)在以下方面：（1）學校布局不合理，學校的布局直接制約著教育資源的分配，影響了其使用的效率。因此，對服務半徑小、生源少、師資不足的部分學校和臨時教學點進行撤并，可以提高教育資源的使用效率。（2）教育經(jīng)費在使用上沒有做到專款專用，在一些地方，教育經(jīng)費竟然成為政府抵債、作為臨時周轉資金的強力武器。

三、農村義務教育有效供給不足的原因

（一）農村義務教育經(jīng)費籌資模式不合理導致經(jīng)費不足

由于農村義務教育具有很強的外部效應，如果單純的由市場配置資源則必然會導致資源配置不足。如果說公共部門的經(jīng)濟職能之一是彌補市場缺陷，參與資源配置的話，那么，毫無疑問，政府應承擔農村義務教育的主要投入責任，向全體國民免費提供義務教育。但我國的教育經(jīng)費籌措體制并不能很好的解決教育經(jīng)費不足的現(xiàn)狀。

1994年中國實行分稅制改革后，中央財政收入上升，地方財政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財力變得薄弱起來，但當時的教育投入體制卻沒有相應的改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難必然導致農村義務教育經(jīng)費短缺。

2003年，稅費改革在中國農村全面推進。同時，我國的農村義務教育體制也進行了配套改革，明確提出了“國務院領導，地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。

但在實際工作中很多縣級政府普遍降低了對教育投入的努力程度，壓縮教育經(jīng)費在財政支出中比例成為一種普遍現(xiàn)象。有些縣對教育投入壓縮程度較大，造成教育經(jīng)費供給的嚴重不足；在一些縣區(qū)，盡管暫時能保障教育經(jīng)費的供給，但由于存在透支未來農村義務教育服務的現(xiàn)象，也存在很大隱患。在追求財政收入、GDP高增長的過程中，提高教育水平處于一個被邊緣化的地位。因此，以縣為主的體制對農村教育經(jīng)費造成了一定的“擠出效應”。

（二）城鄉(xiāng)二元結構造成城鄉(xiāng)義務教育的不公平

我國義務教育供給體制帶有濃厚的城鄉(xiāng)分割色彩，這導致義務教育城鄉(xiāng)發(fā)展極不均衡，農村義務教育供給的數(shù)量、質量明顯低于全國平均水平。

從財政經(jīng)費投入的情況可以看出，農村中、小學生人均預算內教育經(jīng)費分別為城市的l/7、1/3，城鄉(xiāng)義務教育的政府投入存在著嚴重的不公平，而且這種不公平正在日益擴大。這些僅僅是顯性的不公平，在實際生活中，農民作為弱勢群體，話語權的缺失導致了義務教育資源配置政策的城市偏向。這些都加劇了城鄉(xiāng)之間義務教育的不公平。正如美國經(jīng)濟學家約翰遜所認為的那樣，中國地區(qū)間的不平等源于經(jīng)濟機遇的差別，而城鄉(xiāng)之間的不平等則更多的是主觀政策的結果。

（三）教育觀念上落后導致農村義務教育需求降低

農村家長文化水平普遍不高，對教育的重視程度也比較低，這很難讓孩子從小受到良好的教育。而且由于傳統(tǒng)習慣的影響，農民對教育的作用缺乏應有的認識，認為讀書就要讀到大學畢業(yè)才能有用，否則就沒用。因此，一旦出現(xiàn)孩子或因學習成績差，或因家庭經(jīng)濟困難而難以讀大學，就使得很大農村孩子很早就輟學，很大一部分學生連基礎教育也不能進行完。因此，如果沒有政府的全面介入，農村義務教育就難以大面積的普及。

四、農村義務教育供給不足問題的對策

（一）探索農村義務教育經(jīng)費籌集的新模式

通過對國際上一些國家在一些教育籌資模式經(jīng)驗的借鑒，可以發(fā)現(xiàn)在義務教育發(fā)展上有一些共同趨勢。

1.健全的轉移支付。日本的國庫負擔金、國庫補助金等，韓國的地區(qū)津貼等，法國的上學交通補貼制度和教科書免費提供制度等，這些都是中央為了平衡地方經(jīng)濟發(fā)展給義務教育發(fā)展帶來差異的有效手段。①同時，在這些國家中，這些轉移支付制度是寫入法律中被強制實行的，不可以隨意更改，這不同于我國不同政策時期所制定的轉移支付制度。endprint

我國政府轉移支付中存在很多問題。首先，各級政府對義務教育投入的責任劃分沒有一個明確的、標準化的可操作方法，使得轉移支付具有較大的隨意性。其次，一般性轉移支付中用于教育的比例沒有明確規(guī)定。在這種情況下，教育經(jīng)費投入的多少會隨著地方政府官員對教育的重視程度而不同，造成擠出效應，即農村義務教育經(jīng)費被擠出。

因此，從這個角度來講，我國也應該建立農村義務教育合理的籌資模式，對應該獲得轉移支付的具體地區(qū)，獲得的具體數(shù)額，各級政府各自應該承擔的具體比例，以及確保轉移支付執(zhí)行的政策，建立一套完整的測算方法、執(zhí)行標準和執(zhí)行程序，確保我國轉移支付制度更大程度的促進義務教育發(fā)展。

2.通過對我國農村義務教育籌資模式的分析，從20世紀80年代以后到現(xiàn)在，一直是分散型的模式，即基層政府是教育投資的主體。但是，這種模式需要比較嚴格的前提條件：一是各地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展比較均衡；二是地方政府的行為比較規(guī)范；三是各級政府財政分配制度比較科學合理。否則，分散型的資金保障體系就可能會限制義務教育的均衡發(fā)展和普及。我國農村義務教育有效供給的不足充分說明了這一點。因此，我國的農村義務教育投資模式中中央、省級等高層次政府應該承擔更大的責任。而我國近年來財政收入的增長，GDP的增長率一直保持快速增長都為我國中央政府承擔更多的教育投入的責任提供了物質保障。

（二）加強宏觀調控，加大政府財政對農村義務教育的支持力度

城鄉(xiāng)二元結構使得城鄉(xiāng)教育差距拉大，農村義務教育有效供給不足，這就要求通過相對平衡地區(qū)、城鄉(xiāng)之間公共財政撥款來落實農村義務教育的均等化。

庇古提出過兩個命題：國民收入總量越大，社會經(jīng)濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經(jīng)濟福利也就越大。很多貧困縣財力薄弱，很容易造成對公用經(jīng)費的擠占，同時形成新的債務。在這些情況下，必須促進財政改革來保障地方包括義務教育在內的公共服務的提供。財政改革在任何時候都是關鍵的一環(huán)，其中很重要的一點是讓更多的財政資金投向農村公共服務，如本文所討論的義務教育領域。在這個方面要注意以下幾點才能作好這個傾斜：一是財政應逐步淡出對競爭性領域的投資；二是必須形成以義務教育為導向的財政支出結構；三是加快改革和完善現(xiàn)行財政轉移支付制度。

（三）轉變農民的思想觀念，從思想上注重對教育的重視

當今時代是知識大爆炸的時代，教育的發(fā)展是國家持續(xù)發(fā)展的最終動力。發(fā)展教育不光需要國家財政等各方面的支持，同時也需要農村居民發(fā)揮主觀能動性，促進當?shù)亟逃陌l(fā)展，這其中很重要的一點就是從思想上重視教育，只有從思想上重視了才能做出相應的行動。針對我國農村某些地區(qū)對教育不重視的現(xiàn)象，這要求國家加大對義務教育的宣傳力度，同時保證義務教育法的強制實施，從法律上強制性保證農村義務教育的推廣。

結語

我國農村義務教育有效供給的缺乏緣于教育經(jīng)費籌措體制不合理，財政資金等各方面資源在城鄉(xiāng)供應中存在不公，農村地區(qū)受教育觀念淡薄等。需要通過新的投資模式和政策來落實農村義務教育的均等化。同時，國家也應該在農村地區(qū)加大對義務教育的宣傳，健全相關法律并保證實施。通過農村義務教育的有效供給提高我國農村人力資源稟賦，為我國長久發(fā)展提供人力資源的支撐。

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[責任編輯 王 佳]endprint