美國基礎(chǔ)教育財政公平保障體系述評

從上世紀70年代開始，美國基礎(chǔ)教育財政支付的核心理念出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)向，開始從追求水平平等轉(zhuǎn)為追求垂直平等、從關(guān)注投入公平性轉(zhuǎn)為關(guān)注產(chǎn)出充分性，而改革手段也從過去的報告呼吁轉(zhuǎn)為各類教育財政立法與訴訟，不斷推動基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。美國基礎(chǔ)教育財政的公平能得到有效的反映和不斷發(fā)展依賴于其多層次、系統(tǒng)化的保障體系，主要體現(xiàn)在教育財政分配中的價值理念保障、測度技術(shù)保障以及法律制度保障。

美國 基礎(chǔ)教育 財政 公平

出于對自由價值的崇尚和教育效率的追求，分權(quán)型的教育體制更符合美國納稅人的需求。美國基礎(chǔ)教育經(jīng)費主要來源是各學(xué)區(qū)的房地產(chǎn)稅，這使得生均教育經(jīng)費因各學(xué)區(qū)房地產(chǎn)價值的差異而不均[1]。由美國各學(xué)區(qū)間貧富差距帶來的教育資源配置不均，最終導(dǎo)致了教育質(zhì)量發(fā)展出現(xiàn)失衡。為此，如何保障教育財政的公平配置一直是美國基礎(chǔ)教育政策制定的關(guān)鍵。從上世紀70年代開始，美國基礎(chǔ)教育財政支付的核心理念出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)向，開始從關(guān)注學(xué)區(qū)平等轉(zhuǎn)為關(guān)注學(xué)校平等、從追求水平平等轉(zhuǎn)為追求垂直平等、從滿足財政公平性轉(zhuǎn)為滿足財政充分性，而聯(lián)邦與州政府的改革手段也從過去的報告呼吁轉(zhuǎn)為各類教育財政不公的法律訴訟，不斷推動教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。美國基礎(chǔ)教育財政的公平能得到有效的反映和不斷發(fā)展依賴于其多層次、系統(tǒng)化的保障體系，主要體現(xiàn)在教育財政分配中的價值理念保障、測度技術(shù)保障以及法律制度保障。

一、價值理念保障

市場機制雖然可以很好地體現(xiàn)社會資源配置的有效性，但無法實現(xiàn)配置的公平性。作為美國聯(lián)邦政府基礎(chǔ)教育財政分配的核心價值基礎(chǔ)，公平理念主要有兩種認識，即以哈耶克觀點為首的堅持程序正義的機會公平論和以羅爾斯觀點為代表的社會正義的結(jié)果公平論。哈耶克強調(diào)自由至上主義，認為政府只要確保市場過程本身的合法性是公正的，那么就是公平且正義的[2]。換言之，基于程序正義，政府在社會資源配置中應(yīng)遵循中性原則，反對政府管制以及經(jīng)濟生活的政治化。而羅爾斯強調(diào)結(jié)果平等的社會正義，認為人人都應(yīng)享有同等的權(quán)利和獲得同樣的成就，社會應(yīng)對不利地位者補償。政府為此應(yīng)選擇性地對部分部門進行補貼或征稅，以實現(xiàn)社會最大的善為基礎(chǔ)進行管制調(diào)節(jié)。因此，聯(lián)邦政府在財政分配政策制定過程中既要兼顧社會正義縮小社會階層間的不平等，又要注重資源的使用效率確保社會的持續(xù)發(fā)展?；谶@兩種公平觀，美國教育財政政策從上世紀90年代開始從關(guān)注投入的公平性轉(zhuǎn)為重視產(chǎn)出的充分性，體現(xiàn)在其財政分配原則的樹立與分配模式的轉(zhuǎn)變。

1.樹立財政分配原則

美國基礎(chǔ)教育財政配置長期以來遵循公平性原則，其具體可以劃分為水平公平、垂直公平以及財政中性三類具體的實施準則。首先是水平公平（horizontal equity）準則或稱橫向公平準則，即相同特性學(xué)生應(yīng)獲得同等教育對待，教育資源配置應(yīng)數(shù)量均等。如基礎(chǔ)教育經(jīng)費的分配通過定額撥款的形式，確保轄區(qū)內(nèi)所有適齡兒童獲得同樣額度的教育撥款。其次是垂直公平（vertical equity）準則或稱縱向公平準則，即根據(jù)不同特性學(xué)生的需要予以不同的教育對待。該準則強調(diào)對弱勢群體如經(jīng)濟困難學(xué)生、身心障礙學(xué)生、少數(shù)民族學(xué)生以及英語障礙學(xué)生等更多的資源分配。該類分配通常通過政府的專向撥款項目以及一般性教育撥款中的額外分配加權(quán)來保證特殊需要學(xué)生獲得額外資源。美國各州通常會采用在基準補助模式或保障稅基項目中融合學(xué)生加權(quán)數(shù)法體現(xiàn)垂直公平原則。最后是財政中性（fiscal neutrality）準則，即每位學(xué)生公共教育經(jīng)費開支的差異應(yīng)與學(xué)區(qū)的財富程度不相關(guān)[3]。財政中性準則是通過各州政府對學(xué)區(qū)政府不均等的財政撥款進行調(diào)節(jié)，通過政府政策調(diào)控來消除學(xué)區(qū)間教育經(jīng)費的差異，確保基礎(chǔ)教育經(jīng)費的配置均衡。

然而，在過去機會公平邏輯主導(dǎo)下，基于投入的公平性原則始終無法解決因各學(xué)區(qū)房地產(chǎn)價值直接決定學(xué)區(qū)教育經(jīng)費多寡而導(dǎo)致的學(xué)區(qū)間教育經(jīng)費不平等問題。1989年，肯塔基州高院裁定該州基礎(chǔ)教育財政體系缺乏憲法規(guī)定的充分性保障之后，美國近30個州發(fā)生了教育財政的訴訟案，人們開始審視撥款公式能否有效分配資源，并符合憲法要求的平等、充分且效率原則[4]。教育財政充分性是以承認個體和區(qū)域差異性以及享有權(quán)利平等性為前提，政府以社會正義為目的著重教育過程中的投入、過程、產(chǎn)出等因素公平的財政體制。具體而言，充分性（adequacy）原則主要可以劃分為“事前充分”與“事后充分”兩種配置準則?！笆虑俺浞帧睖蕜t認為財政充分就是要求政府應(yīng)為每位學(xué)生提供足夠教育資源，確保他們都能獲得適當(dāng)教育。因此，教育財政分配應(yīng)以充分為首要原則設(shè)計制度規(guī)則和標準，并以此規(guī)定財政分配的模式與方法[5]?！笆潞蟪浞帧睖蕜t是為每位學(xué)生提供同等的學(xué)習(xí)機會以及充足的教育資源，如教育資金、師資、策略、課程、教學(xué)等，并能針對不同學(xué)生、學(xué)?；?qū)W區(qū)的特殊需求予以足夠的調(diào)整和資助，確保所有學(xué)生最終獲得高標準學(xué)業(yè)成就[6]。

因此，充分性原則指導(dǎo)下的充分性財政分配政策可以理解為充分性教育產(chǎn)出水平與教育財政充分性水平兩個部分。充分性教育產(chǎn)出水平是從保障學(xué)生獲得社會競爭能力、各州擁有國際競爭實力的人力資源角度出發(fā)，關(guān)于學(xué)生讀、寫、算等基本能力與相關(guān)知識和技能的教育產(chǎn)出標準[7]。教育財政充分性水平是基于充分性教育產(chǎn)出水平從整體上核算平均教育成本，并根據(jù)學(xué)生個體差異進行調(diào)整后得到微觀層面的充分性教育成本。

2.轉(zhuǎn)變財政分配模式

教育財政從“公平”到“充分”的轉(zhuǎn)向，反映了決策者對教育公平本質(zhì)問題理解的深化，即減少教育投入中“有”與“沒有”之間差距的同時，開始強調(diào)提升學(xué)生學(xué)業(yè)成就。財政分配價值理念的轉(zhuǎn)向帶來的是分配模式的轉(zhuǎn)變，即從強調(diào)教育成本的公平投入模式（inputs model）轉(zhuǎn)為強調(diào)教育成效的充分產(chǎn)出模式（outcomes model）（見下表）[8]。

二、測度技術(shù)保障

為保障充分性教育財政分配的可行性，許多學(xué)者、專家對于“充分”成本測算進行了激烈的爭論和設(shè)計。教育財政的充分性應(yīng)根據(jù)教育目標和最低行為標準等方面進行界定，因此在充分成本測算的技術(shù)流程上通常有三步，即首先應(yīng)確立適當(dāng)?shù)?、宏觀的教育目標，并將該目標具體分解為可操作的行為目標。如“適應(yīng)社會的交流能力”可以分解為語言課成績、演講水平、獲獎情況、閱讀成績等行為因子。然后是根據(jù)行為目標和期望為學(xué)生、學(xué)校以及學(xué)區(qū)設(shè)立期望的最低行為標準，并核算出達成這些預(yù)期標準所需要的基本教育經(jīng)費[9]。具體經(jīng)費在不同學(xué)區(qū)的測算過程中有所不同。endprint

1.成本函數(shù)模式

該方法假設(shè)學(xué)校處于有效運轉(zhuǎn)，學(xué)校投入與學(xué)生產(chǎn)出之間存在教育成本函數(shù)的非線性關(guān)系。該模式將學(xué)校的產(chǎn)出以及學(xué)校教育資源建立為一個教育生產(chǎn)函數(shù)，即學(xué)校產(chǎn)出（如學(xué)生學(xué)業(yè)成就）與學(xué)校的直接投入向量（如師生比、教師工資等）、學(xué)生特征向量（如殘疾兒童比例、學(xué)生人數(shù)等）、學(xué)生家庭特征向量（如家庭收入、小區(qū)平均收入等）以及學(xué)區(qū)經(jīng)濟水平向量（學(xué)區(qū)居民平均收入、稅基、稅率等）建立函數(shù)關(guān)系，并獲得對應(yīng)不同學(xué)業(yè)成就的所必需生均教育支出。該模式能夠?qū)W(xué)生需求與資源成本的差異做出準確測算，從而有效預(yù)測出一個固定規(guī)模的學(xué)區(qū)既定產(chǎn)出所需的教育成本以及提供有效的相對成本指數(shù)。由于教育產(chǎn)出的多元性以及影響因素的復(fù)雜性，該模式的統(tǒng)計公式往往復(fù)雜和深奧，雖然有較高的準確度、信效度，但是不利于政策制定者和廣大教育工作者接受和采用。

2.示范學(xué)區(qū)模式

該模式首先根據(jù)學(xué)生學(xué)業(yè)成就水平高低，在州內(nèi)選出一組被認定為符合充分、高標準教育的學(xué)區(qū)，然后測算該學(xué)區(qū)的基本教育支出（如教師工資、學(xué)校管理費用等，不包含特殊教育、交通補助等特殊專項經(jīng)費），最后根據(jù)這些示范學(xué)區(qū)的基本教育支出進行加權(quán)平均獲得該州的有效充分支出。經(jīng)過加權(quán)測算的充分支出水平可以通過不同學(xué)區(qū)的生活成本以及收入因素進行調(diào)節(jié)。其中，在選取示范性學(xué)區(qū)時，應(yīng)選擇大小和規(guī)模相對平均的、人口統(tǒng)計相對同質(zhì)的、處于州平均支出水平以下的學(xué)區(qū)。示范學(xué)區(qū)法是通過樣本統(tǒng)計模型計算充分教育經(jīng)費的模式，是以學(xué)生的測算學(xué)業(yè)成就以及相關(guān)測評數(shù)據(jù)為測算依據(jù)的。因此，當(dāng)各學(xué)區(qū)學(xué)生人口分布不均、特征差異較大時，充分性教育經(jīng)費的測算結(jié)果會有很大偏差。

3.專家評估模式

該模式是一種從下至上的研究模式，首先假定專家都能進行客觀、權(quán)威的評估，然后由教育領(lǐng)域中的專家和行政人員組成評估小組。小組成員依據(jù)學(xué)校的班級規(guī)模、人員配置以及其他相關(guān)評估要素定義“示范學(xué)區(qū)”，為不同年級、性別以及特殊需求學(xué)生設(shè)計有效的教育策略，并以此評估確定每位學(xué)生獲得較高學(xué)業(yè)成就所需要的教育資源，并根據(jù)相應(yīng)的價格指標體系將這些資源要素進行價格核算，最終獲得該學(xué)區(qū)的基本教育經(jīng)費投入。該模式通過明確學(xué)生高產(chǎn)出所需的各類投入要素，并根據(jù)不同地區(qū)物價、學(xué)生需求以及學(xué)校規(guī)模等進行調(diào)節(jié)測算，易于決策者理解并推廣。但是由于教育策略、影響要素以及學(xué)生學(xué)業(yè)成就的評估關(guān)系都處于一種模糊和人為認識的水平上，專家的評議往往帶有主觀判斷差異，而缺乏客觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)的科學(xué)支撐。

三、法律制度保障

聯(lián)邦政府通過法律途徑不斷推動基礎(chǔ)教育體制的改革步伐，以法律訴訟的形式促使各級政府在制度上解決教育不平等問題。上世紀60年代開始，美國教育財政的充分性和公平性成為基礎(chǔ)教育法制的主題，政府自上而下頒布的教育法案與各地自下而上涌現(xiàn)的教育財政訴訟共同推動著基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。

1.法制保障的內(nèi)容

美國基礎(chǔ)教育財政分配的法制保障主要可以分為聯(lián)邦政府和州政府兩個層次。在教育財政的各類訴訟案件中，法院裁定的主要依據(jù)是美國聯(lián)邦憲法的公平保護條款、各州憲法的公平條款以及州憲法教育條款。首先，聯(lián)邦憲法作為世界上持續(xù)時間最長的憲法，其條款有很大的伸縮性和很寬的覆蓋面。聯(lián)邦憲法許多條款都與基礎(chǔ)教育財政緊密相關(guān)，是美國基礎(chǔ)教育財政法律體系的框架部分。例如憲法的第一條以及憲法修正案的第一條、第四條、第九條、第十條及第十四條都涉及到了基礎(chǔ)教育財政，其認為基礎(chǔ)教育事業(yè)與國家國防和社會穩(wěn)定密切關(guān)聯(lián)，且涉及到公民的言論、出版以及宗教權(quán)利，聯(lián)邦政府有責(zé)任和權(quán)力進行干預(yù)。聯(lián)邦政府通過立法形式頒布了大量與基礎(chǔ)教育財政分配相關(guān)的法案，并通過立法保障聯(lián)邦、州與地方政府共同承擔(dān)教育經(jīng)費的投入。

其次，州教育法規(guī)作為聯(lián)邦憲法的直接補充，是州履行教育責(zé)任的基礎(chǔ)。由于美國公立教育的主要財政責(zé)任在州和地方政府，所以各州憲法中都明確作出了教育財政分配的條款。如紐約州的憲法中規(guī)定：“立法機關(guān)應(yīng)規(guī)定建立并資助讓本州兒童接受公立免費教育的學(xué)校系統(tǒng)?！盵10]州政府會通過立法確立該州的建校標準、校長和教師的任職資格、學(xué)校課程大綱以及鑒定要求等。其中，各州法律會對本州基礎(chǔ)教育經(jīng)費的來源進行保護，明確地方學(xué)校收稅的資格和稅額。州政府根據(jù)州立法的精神，進行各類教育經(jīng)費和資助的籌集及配置。

2.法制審查的方式

根據(jù)聯(lián)邦與州憲法公平保護條款來對教育財政制度進行審查時，法院通常是審查學(xué)區(qū)生均經(jīng)費的不均衡是否會對不同種族、性別的學(xué)生造成“嫌疑分類”，對貧困學(xué)生構(gòu)成歧視，或?qū)W生的平等受教育權(quán)利是否因為教育資源的不充分而受到侵害，從這些角度來考量教育財政制度是否違背了憲法保護條款。一般來說，法院具體通過三種方式對教育財政制度進行標準審查。第一種是嚴格的檢驗測試（Strict scrutiny test）。在這種審查方式中，教育財政制度的合憲性必須滿足較為苛刻的條件，裁定結(jié)果往往有利于原告。審查中，州立法機構(gòu)與州政府作為被告，需要有充分的理由證明其對不同學(xué)區(qū)學(xué)生造成的“區(qū)別”是合法與合理的，并未構(gòu)成“嫌疑分類”。這些理由必須是能滿足州或者聯(lián)邦整體利益或重要目標需要的考慮，同時并不存在更好或減少歧視程度的方法來滿足州或聯(lián)邦的重大目標或利益。第二種是合理的檢驗測試（Rational basis test）。在這類測試審查中，法院會采用較為寬松的標準，州政府只要能證明其政策中涉及的分類對待有合理的正當(dāng)原因，該教育財政制度則合法。這類審查是聯(lián)邦最高法院與大部分州法院采取的審查方式。為了能鼓勵并支持地方政府及時、有效地管理和支持公立教育，不同學(xué)區(qū)存在生均教育經(jīng)費差異在所難免。只要教育財政政策是符合州的整體利益的，往往被法院裁定為政策合憲。第三種是適中的檢驗測試（Sliding scale test）。這類審查方式是介于嚴格的與合理的兩種審查方式間的中度嚴格審查方式，其既不輕易認定教育經(jīng)費差異構(gòu)成“嫌疑分類”，但又需要保護不利地位者的受教育權(quán)利。不同審查方式使司法部門和社會各界人士可以通過法律訴訟有效推動教育財政制度改革，不斷解決教育公平與充分方面的不平等問題。endprint

四、啟示

“均衡發(fā)展，經(jīng)費先行”，教育經(jīng)費的長效投入與合理配置是基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的根本保障。美國聯(lián)邦政府通過理念、技術(shù)和法律等方面為基礎(chǔ)教育財政投入與配置提供保障，為我國義務(wù)教育均衡發(fā)展提供了有益啟示。其中，改革法案的頒布以及制度的設(shè)計都離不開政府對教育公平內(nèi)涵的深刻理解與把握。

1.公平性教育投入是我國基礎(chǔ)教育財政政策的合理選擇

我國在上世紀80年代中期曾在廣大農(nóng)村地區(qū)實施類似于美國20世紀初高度離散的教育財政管理體制，即“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力為主”普及基礎(chǔ)教育制度，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的經(jīng)濟發(fā)展不均衡以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的薄弱，造成教育支出差異巨大且農(nóng)民教育負擔(dān)過重。2001年農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政制度調(diào)整為“以縣為主”，中央和省級政府開始強化和負擔(dān)起基礎(chǔ)教育經(jīng)費責(zé)任。這樣的政策調(diào)整與美國上世紀60年代開始的基礎(chǔ)教育生均支出均等以及納稅人公平等財政政策極其相似，反映了不同教育公平發(fā)展階段的不同財政政策演變。在基礎(chǔ)教育財政公平訴求階段，我國各級政府的主要分配目標是縮小區(qū)域間、學(xué)校間、群體間的教育資源配置差距，實現(xiàn)“予以相同的人的相同對待”。當(dāng)教育財政公平訴求由水平公平深入到垂直公平階段時，各級政府的分配目標轉(zhuǎn)變?yōu)榇_保處于不利地位學(xué)生享有公平教育權(quán)利，實現(xiàn)“予以不同的人的不同對待”[11]。各級政府應(yīng)根據(jù)教育財政配置的“公平原則”對落后地區(qū)、薄弱學(xué)校以及因其他原因處于不利地位的學(xué)生進行積極性、差異性財政補償，實現(xiàn)基礎(chǔ)教育財政配置的垂直公平。盡管我國中央和各省不斷加大轉(zhuǎn)移支付的總額度，但是地方基礎(chǔ)教育實際支出仍受到地方政府財力的影響。為避免出現(xiàn)地方財力越充足，基礎(chǔ)教育支出越多的失衡情況，應(yīng)建立以“財政中立”為撥款原則，實現(xiàn)地方基礎(chǔ)教育財政能力均等的轉(zhuǎn)移支付制度。

2.充分性教育產(chǎn)出是我國基礎(chǔ)教育財政政策的研究方向

美國目前已經(jīng)進入了基礎(chǔ)教育財政的充分階段，即從以“受教育機會”為導(dǎo)向關(guān)注基礎(chǔ)教育生均支出均等與納稅人公平階段，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴敖逃删汀睘閷?dǎo)向的基礎(chǔ)教育財政“充分性”，關(guān)注人人享有充分的教育財政保障和獲得能達到最低教育成就標準的充足資源。當(dāng)我國適齡兒童都能享有免費且平等的基礎(chǔ)教育入學(xué)機會后，人們對基礎(chǔ)教育財政的要求必然會逐漸轉(zhuǎn)向以“教育成就”的充分性教育財政。對于即將面臨的基礎(chǔ)教育充分性財政政策，決策者必須要解決好基礎(chǔ)教育階段學(xué)生學(xué)業(yè)成就標準的設(shè)立問題，以及達到這些國家或地方規(guī)定的教育標準需要哪些教育資源或“生產(chǎn)要素”，如何確定這些成本[12]。這明確了我國基礎(chǔ)教育財政未來的研究方向，即從主要關(guān)注教育經(jīng)費的投入與分配的公平問題轉(zhuǎn)為關(guān)注教育的投入與教育產(chǎn)出關(guān)系的效率問題。同時，由于教育財政充分性要求滿足不同學(xué)生不同發(fā)展方向的需要，資源配置權(quán)將由學(xué)校、教師等一線工作者掌握，以便準確界定學(xué)生教育需求，設(shè)計有效教育策略，提升經(jīng)費投入效益，政府應(yīng)采取非針對性、非特殊性的一般性轉(zhuǎn)移支付模式進行撥款[13]。

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參考文獻

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[作者：王瑜（1982-），男，河北定州人，廣西民族大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教師，教育學(xué)博士。]

【責(zé)任編輯 張茂林】endprint