推進城鎮(zhèn)化規(guī)劃體制變革要先行

中央歷來重視規(guī)劃，在各類文件中都強調(diào)城市發(fā)展要科學(xué)規(guī)劃。然而，當前我國城市發(fā)展建設(shè)中出現(xiàn)的盲目擴張、低效開發(fā)、浪費土地、貪大求洋、千城一面、形象工程、政績工程等問題，并不是因為沒有規(guī)劃導(dǎo)致的，相反這些問題恰恰是在各種規(guī)劃的“指導(dǎo)”下產(chǎn)生，且都有相關(guān)規(guī)劃作“依據(jù)”和“支撐”，這些規(guī)劃對城市發(fā)展建設(shè)中出現(xiàn)的種種亂象起了“推波助瀾”的作用。特別值得引起注意的是，很多出自著名規(guī)劃師和知名規(guī)劃機構(gòu)的規(guī)劃作為城市建設(shè)依據(jù)的“模板”和“藍圖”，也已經(jīng)變質(zhì)為一種新的形象工程。

一、當前規(guī)劃中存在的現(xiàn)象和問題

（一）規(guī)劃編制脫離發(fā)展實際

規(guī)劃編制不考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展階段和趨勢、歷史文化以及資源環(huán)境承載力等基礎(chǔ)和約束條件，在發(fā)展目標制定、參照標準選取、產(chǎn)業(yè)選擇、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面脫離當?shù)匕l(fā)展實際。特別是一些規(guī)劃對人口規(guī)模、用地規(guī)模一味求大，而不考慮當?shù)厝丝诨鶖?shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況，導(dǎo)致規(guī)劃人口規(guī)模無法實現(xiàn)，造成按規(guī)劃配置的基礎(chǔ)設(shè)施等極大浪費。例如西部某省會城市提出規(guī)劃建設(shè)3個新區(qū)（規(guī)劃人口總計700萬，規(guī)劃用地總面積為860平方公里）和5個新城（規(guī)劃人口總計280萬，規(guī)劃用地總面積為407平方公里），新區(qū)新城總規(guī)劃建設(shè)總面積達1267平方公里，而2011年該市建成區(qū)面積僅162平方公里，總?cè)丝?39萬。

（二）規(guī)劃過度追求標新立異

一些規(guī)劃單位在規(guī)劃編制中，投地方政府領(lǐng)導(dǎo)所好，以概念為噱頭，試圖通過吸引眼球的各種視覺效應(yīng)來打動地方政府，助長了當前規(guī)劃過度追求標新立異、貪大求洋、復(fù)古仿古的風(fēng)氣。據(jù)不完全統(tǒng)計，類似“國際大都市”、“森林城市”、“花園城市”、“田園城市”等城市概念達40余種。諸如“東方日內(nèi)瓦”、“東方迪拜”、“重回明朝”等口號層出不窮，盲目崇洋媚外，簡單跟風(fēng)造古城。例如，某市為恢復(fù)古城，政府投入數(shù)百億元，而該市財政收入僅有六七十億元，城市政府為此負債上百億元。

（三）規(guī)劃為形象工程提供依據(jù)

目前城市發(fā)展建設(shè)中普遍存在的形象工程問題，如新城新區(qū)、CBD（中央商務(wù)區(qū)）、生態(tài)城、樓堂館所等，過多追求“高、新、奇”，馬路公園廣場過多追求“寬、大、洋”，規(guī)劃為這些形象工程浪費土地、浪費資金提供了合法依據(jù)。例如山東某市規(guī)劃建成由10條機動車道、2條非機動車道、1條中心綠化隔離帶、2條小綠化隔離帶、2條外側(cè)綠化帶組成的超寬大道，最寬處達102米，占地千余畝。又如，某市城區(qū)人口90多萬，重金聘請國際知名規(guī)劃大師，耗資近30億元規(guī)劃建設(shè)占地405畝的市民文化藝術(shù)中心。

（四）規(guī)劃本身成為形象工程

一些規(guī)劃過多關(guān)注水系景觀、重點工程、重大項目等容易滋生形象工程的內(nèi)容。一些規(guī)劃成果存在過度包裝、華而不實的問題。本應(yīng)突出規(guī)劃展示功能的規(guī)劃館也呈現(xiàn)出超標準、超豪華的態(tài)勢，各地競相攀比，地級市規(guī)劃館耗費上億、縣城規(guī)劃館投資幾千萬已是常態(tài)。這些規(guī)劃館大都是政府投資，維護運營費用高，且成本投入和社會收益極不相稱。例如，某中部經(jīng)濟欠發(fā)達城市投資1.3億元建成1.88萬平米的規(guī)劃館。

二、主要原因分析

（一）規(guī)劃思維方式仍停留在計劃經(jīng)濟時代

發(fā)展規(guī)劃的目標和內(nèi)容與上級規(guī)劃基本雷同。忽視了地方發(fā)展特點、階段和水平，在指標上比照上級指標來確定地方發(fā)展指標，在產(chǎn)業(yè)選擇上盲目跟風(fēng)，一哄而起，造成產(chǎn)能過剩。例如，某省“十二五”規(guī)劃中設(shè)定了10%的GDP增長目標，省內(nèi)13個地市設(shè)定的指標除一個地級市與全省目標相同外，其他全部高于全省目標。又如，國家提出發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，某省11個地市有10個提出要把光伏產(chǎn)業(yè)作為優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

空間規(guī)劃多考慮布局不考慮成本。用計劃經(jīng)濟思維方式來配置空間資源，多考慮政府投資的道路、建筑、公共場所等硬件設(shè)施的建設(shè)和布局；偏重于工程技術(shù)設(shè)計，不考慮發(fā)展階段，不考慮投入產(chǎn)出等經(jīng)濟社會效益問題，追求過度超前，導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展水平不相一致；側(cè)重于物質(zhì)空間建設(shè)，對人的重視不夠。

（二）規(guī)劃編制主體對利益的追求

規(guī)劃編制主體的市場行為越來越嚴重。當前規(guī)劃編制機構(gòu)多為有自身經(jīng)濟利益訴求的企事業(yè)單位，同時還面臨著激烈的市場競爭，使得很多規(guī)劃機構(gòu)為了效益最大化，不僅盲從地方長官意志，甚至推波助瀾。這與目前實行的以規(guī)劃面積和人口規(guī)模為依據(jù)的收費制度不無關(guān)系，規(guī)劃編制機構(gòu)和希望“以地生財”、彰顯政績的地方政府在盲目做大城市規(guī)模上達成了默契。

（三）規(guī)劃資質(zhì)壟斷和學(xué)科封閉

一些規(guī)劃機構(gòu)代表了各自主管部門的利益，相互交叉銜接少。有些部門通過規(guī)劃機構(gòu)的資質(zhì)管理，抬高了準入門檻，形成壟斷。同時造成規(guī)劃學(xué)科單一，形成了一個個封閉的學(xué)科話語圈，容不得外界提出批評和質(zhì)疑，一旦有人提出質(zhì)疑，或者把責(zé)任推給政府，或者指責(zé)別人外行，更遑論公眾參與規(guī)劃了。

（四）規(guī)劃專家評審流于形式

規(guī)劃成果的審查有很多方面，這里只講規(guī)劃評審中的問題。規(guī)劃理應(yīng)由地方和專家共同來評定?，F(xiàn)實中，只要是地方?jīng)]有意見，規(guī)劃評審也就變成“走程序”，規(guī)劃方案大多都能通過評審，專家的意見作用沒有發(fā)揮。規(guī)劃評審會逐漸演變成一種公共關(guān)系平臺。一些評審專家由規(guī)劃編制機構(gòu)邀請，自然存在說好話的現(xiàn)象；大多參與評審的專家既是裁判員又是運動員，自身也從事規(guī)劃工作，要與地方建立良好的合作關(guān)系，不敢也不愿得罪地方；參與評審都有專家費，存在“拿人手短，吃人嘴軟”的問題。另外，規(guī)劃評審會的專家構(gòu)成過于單一，同行之間的評審造成大家一團和氣、誰也不愿得罪誰，同時也不利于從綜合性的角度審查規(guī)劃中存在的問題。

（五）規(guī)劃決策機制和責(zé)任追究機制不健全

地方政府和規(guī)劃編制機構(gòu)之間的關(guān)系沒有理順。目前規(guī)劃決策權(quán)在地方政府，而編制機構(gòu)只有建議權(quán)，容易導(dǎo)致規(guī)劃編制主體在規(guī)劃編制中盲從于領(lǐng)導(dǎo)意愿，使規(guī)劃成為某些領(lǐng)導(dǎo)盲目決策的工具。多年來對規(guī)劃本身的問題沒有引起重視，對規(guī)劃領(lǐng)域產(chǎn)生的諸多亂象沒有從規(guī)劃自身找問題，沒有建立相應(yīng)的責(zé)任追究機制。幾乎沒有規(guī)劃機構(gòu)或個人因其所編制的規(guī)劃造成嚴重浪費或重大經(jīng)濟后果，而承擔過相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任或法律責(zé)任。endprint

三、建立科學(xué)規(guī)劃的政策建議

（一）提高認識，轉(zhuǎn)變觀念，加強對規(guī)劃問題的研究和科學(xué)引導(dǎo)

樹立科學(xué)規(guī)劃理念。要重視調(diào)查研究，摸清地方發(fā)展情況，規(guī)劃既要符合地方發(fā)展實際又要體現(xiàn)地方特色。要尊重城市發(fā)展規(guī)律，尊重經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，多一點常規(guī)發(fā)展，少一點跨越式發(fā)展。要扭轉(zhuǎn)計劃經(jīng)濟思維模式，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的規(guī)劃體制，發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用，提高資源利用效率。要根據(jù)地方的發(fā)展階段、發(fā)展條件等來制定規(guī)劃標準，避免搞“一刀切”。

樹立以人為本的規(guī)劃原則。規(guī)劃一定要重視弱勢群體，保障農(nóng)村居民、外來人口以及中低收入人群的權(quán)益和發(fā)展機會；城市的規(guī)劃建設(shè)是要給人用，方便人用，而不僅是給人看的。

（二）建立責(zé)任追究機制，調(diào)整利益結(jié)構(gòu)和機制

建立規(guī)劃責(zé)任跟蹤追究機制。對編制超越發(fā)展階段，脫離城鎮(zhèn)發(fā)展實際，規(guī)劃目標與發(fā)展實際嚴重不符的規(guī)劃機構(gòu)或個人要取消從業(yè)資質(zhì)資格，依法承擔經(jīng)濟賠償責(zé)任。建立規(guī)劃終身責(zé)任機制，對造成資源嚴重浪費的，要追究法律責(zé)任。

調(diào)整利益結(jié)構(gòu)和機制。建立對規(guī)劃編制主體的利益約束機制。完善對規(guī)劃的科學(xué)評價體系，嘗試按照規(guī)劃編制質(zhì)量和實施效果來確定收費標準，破除盲目按照人口、面積來確定規(guī)劃收費的既有規(guī)則。

（三）建立健全多部門、多學(xué)科的規(guī)劃編制體系

打破規(guī)劃的部門壟斷，逐步取消各類規(guī)劃機構(gòu)資質(zhì)資格許可和認定，強化個人專業(yè)資質(zhì)和法律責(zé)任。完善規(guī)劃體系，建立健全“多規(guī)融合”的體制機制，促進各類規(guī)劃在部門和機構(gòu)上的融合。在縣市及以上層面，鼓勵地方開展“多規(guī)融合”的實踐探索。

打破學(xué)科封閉，開門編規(guī)劃，促進多學(xué)科融合的規(guī)劃學(xué)科體系建設(shè)。統(tǒng)籌運用經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)等多學(xué)科的方法，改變以工程技術(shù)學(xué)科為主的規(guī)劃編制模式。

（四）完善規(guī)劃評審和審批制度

委托專業(yè)評審機構(gòu)組織規(guī)劃評審會。建立獨立的第三方專家?guī)爝M行規(guī)劃評審。評審委員會成員由經(jīng)濟、社會、環(huán)境、文化、規(guī)劃等領(lǐng)域?qū)＜野幢壤M成，采取回避制，當隨機抽取的專家與被評審的規(guī)劃編制單位、地方有關(guān)時，應(yīng)進行更換，更換的專家仍采取隨機抽取的方式確定。

完善規(guī)劃審批制度。加強上級政府的制約作用。發(fā)揮本級人大的決策監(jiān)督作用。完善規(guī)劃的公眾參與程序，要把公眾參與納入到規(guī)劃編制、審批、實施和評價的全過程。

（五）推廣好的規(guī)劃經(jīng)驗和典型案例

在規(guī)劃領(lǐng)域大力推廣一批好的經(jīng)驗和典型案例?？偨Y(jié)交流各地城鎮(zhèn)規(guī)劃實踐經(jīng)驗，組織現(xiàn)場觀摩學(xué)習(xí)，加強宣傳推廣。鼓勵規(guī)劃創(chuàng)新，包括規(guī)劃編制主體在規(guī)劃方法、內(nèi)容等方面的創(chuàng)新和規(guī)劃實施機構(gòu)在規(guī)劃實施管理方面的創(chuàng)新等。

（執(zhí)筆：文輝）endprint