解密新土改框架方案

降蘊(yùn)彰

據(jù)報(bào)道，由國土資源部起草的《深化土地管理制度改革總體思路框架》的方案，在經(jīng)過多層面討論后，預(yù)計(jì)將于全國“兩會”后小范圍征求意見，進(jìn)一步修改和完善，爭取年內(nèi)通過中央有關(guān)方面的審定并啟動實(shí)施。

該方案提出了新一輪土改的目標(biāo)和總體思路，確定了改革的重點(diǎn)任務(wù)，具體到農(nóng)地制度改革，則主要集中在農(nóng)地征占補(bǔ)償、農(nóng)村宅基地管理、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等三方面。

總體上，農(nóng)地改革堅(jiān)守的原則和底線是，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、堅(jiān)持保護(hù)耕地的數(shù)量和質(zhì)量、堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地。推進(jìn)步驟是，中央定調(diào)、地方試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再對相關(guān)土地管理的一系列法律法規(guī)進(jìn)行制定、修改和完善，在此基礎(chǔ)上，才能實(shí)施全國范圍內(nèi)的農(nóng)地制度大改革。

在下一步推進(jìn)的農(nóng)地改革中，除了對小產(chǎn)權(quán)房問題、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題，農(nóng)地征占過程中的利益分割問題將是改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。有專家提出，在中西部搞試點(diǎn)，應(yīng)該將50%給村集體和農(nóng)民，目前也有這樣的案例，但這樣的補(bǔ)償方案，目前還沒有得到國土部方面的認(rèn)可。

地方試點(diǎn)先行

國土部最近一次就上述方案進(jìn)行討論是在今年2月18日，地點(diǎn)是在廣州，現(xiàn)場主持的是一位國土部副部長，參加討論的有廣東、安徽、江蘇、浙江、山東、湖南、湖北等省、市、區(qū)（縣）的國土部門負(fù)責(zé)人，據(jù)說“現(xiàn)場的氣氛很熱烈”，提的意見和建議也很多。

因?yàn)樾乱惠喭粮氖堑胤皆圏c(diǎn)先行，所以在提意見和建議的同時，來參加討論會的各地國土部門負(fù)責(zé)人也在積極爭取進(jìn)行土地改革的試點(diǎn)。廣東是國內(nèi)在土地改革方面走得較快的省份，在討論會結(jié)束后，國土部副部長對參會的廣東省國土資源廳負(fù)責(zé)人表示，希望“廣東要做深化土地管理制度改革的先行者和排頭兵”。后者當(dāng)即表態(tài)，希望國土部把深化土地管理制度改革的試點(diǎn)放在廣東，為全國提供經(jīng)驗(yàn)。

由于土地改革涉及面很廣，這次國土部選擇試點(diǎn)，除了很多人關(guān)注的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用制度改革等之外，還有更大范圍內(nèi)的土地增減掛鉤深化改革試點(diǎn)、工礦廢棄地復(fù)墾利用改革試點(diǎn)等。

目前國土部對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)已經(jīng)基本確定，廣東的佛山市（不含順德區(qū)）、東莞市，山東的濰坊市、青島市、棗莊市，四川的成都市金堂縣，重慶大足區(qū)等20多家市縣進(jìn)入該類試點(diǎn)行列。

廣東、山東、四川等省市都在積極爭取其它土地改革試點(diǎn)。在國土部確定的土地改革總體思路框架下，廣東省已經(jīng)提出，在農(nóng)地改革方面，下一步將穩(wěn)妥推動經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、租賃和入股；推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)；落實(shí)多元化農(nóng)地征用補(bǔ)償安置機(jī)制等多項(xiàng)改革。

但對于很多人關(guān)注的小產(chǎn)權(quán)問題，國土部還是抓得很緊，基本上各省都有工作安排，年內(nèi)還是處于“剎風(fēng)治亂”的階段，至于以后對累積的諸多問題如何處理，國土部、住建部等方面還在商討研究。

由于農(nóng)村宅基地在整個2.7億畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地占比較大，現(xiàn)在市場對于下一步對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題也極為關(guān)注，國土部對宅基地管理制度的改革以及選擇試點(diǎn)都極為謹(jǐn)慎，主要考慮是防止城市資本一窩蜂地到農(nóng)村買房，防止城市房地產(chǎn)泡沫向農(nóng)村蔓延。

國土部完成的《深化土地管理制度改革總體思路框架》將上報(bào)國務(wù)院，還須獲得全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，才能最終實(shí)施。而對于每一類土地改革試點(diǎn)，國土部都要單項(xiàng)提出來，最后需通過中央有關(guān)方面的批準(zhǔn)才能推進(jìn)。至于相關(guān)土地法律法規(guī)的制定和修改，更會延至明年乃至更長的時期。

提高征地補(bǔ)償

上述接近國土部的專家表示，在新一輪土地改革中，農(nóng)地征占中的利益分配問題將是集體土地改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，究其原因，一方面是地方政府對土地財(cái)政還有嚴(yán)重的依賴，另一方面是政府還在主導(dǎo)土地資源配置。

現(xiàn)行的《土地管理法》對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，是按被征收土地的原用途，補(bǔ)償上限不超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。在《決定》頒布之前，外界曾傳聞土地補(bǔ)償費(fèi)將提高10倍，國土部多位官員曾都為此出面辟謠。目前國土部等方面正在商討對農(nóng)民提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題，但預(yù)計(jì)短期內(nèi)難以達(dá)成一致。

參與官方土地改革政策制定的專家中，有人提出先行在東部、中西部搞試點(diǎn)，分別按照不同的提高標(biāo)準(zhǔn)來對村集體、個人的補(bǔ)償比例。在這方面，去年底深圳已經(jīng)做出探索，集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，村集體、個人獲得了30%的增值收益；對于中西部，有專家提出來30%給縣，20%給鎮(zhèn)，其余都給村集體和個人。

但北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授周其仁、國土資源部法律司原司長鄭振源等專家認(rèn)為，土地改革應(yīng)該逐步形成一個“價格機(jī)制配置土地”的市場。這樣改革的結(jié)果，就會使政府為公益用途實(shí)施征地的補(bǔ)償，有條件“以市價為準(zhǔn)”，而不是以法定的、政府定的、抑或?qū)＜一蜉浾摱ǖ娜魏纹渌a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)。

（作者為經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者）