中國跨行政區(qū)民族治理問題研究初探

王蕾

（華東師范大學(xué)人類學(xué)研究所,上海 普陀 200241）

中國跨行政區(qū)民族治理問題研究初探

王蕾

（華東師范大學(xué)人類學(xué)研究所,上海 普陀 200241）

跨行政區(qū)民族是指某些聚居民族被行政體制客觀地劃分為不同政區(qū)、轄區(qū)和歸屬地而造成一族跨兩地或多地的現(xiàn)象，在歷史時(shí)期，這種民族治理模式在維護(hù)王權(quán)統(tǒng)治和區(qū)域穩(wěn)定上具有十分重要的作用，不過隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打破行政區(qū)隔和建立區(qū)域一體化的協(xié)同機(jī)制已是時(shí)代所需。

民族區(qū)域自治；行政區(qū)劃；跨界民族；協(xié)同發(fā)展

在中國，陌生人見面一般會(huì)問你是哪兒人？回答往往是我是某省、縣、鄉(xiāng)、某某村的人，而不是說我是某某民族地方的人?？梢娨粋€(gè)個(gè)體最基本的身份符號(hào)不是民族，而是行政歸屬，因?yàn)樾姓w屬跟許多客觀利益掛鉤，比如你的戶籍、出身，平均經(jīng)濟(jì)水平，你上小學(xué)、中學(xué)的教育層次，你能獲取的最大行政資源。在中國，除了高考加分這類有民族照顧政策的問題下，才會(huì)想到你的民族身份，且只會(huì)區(qū)分是漢族還是少數(shù)民族。那么在日常生活中，民族究竟去了哪兒？民族這個(gè)涵蓋十分豐富的歷史、社會(huì)、文化概念究竟被什么力量分解了，我們是否能從跨行政區(qū)民族的研究上解釋和闡釋民族去了哪兒，應(yīng)該去哪兒？

“跨行政區(qū)民族”這個(gè)一個(gè)很大的設(shè)想，即通過跨境民族問題引入到國家安全和地區(qū)治理的問題上來[1]；從民族文化認(rèn)同到民族旅游開發(fā)再到民族社區(qū)的交互共生，凡是涉及到跨區(qū)域民族地區(qū)扶貧、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的細(xì)節(jié)，都需要細(xì)致的田野調(diào)查和個(gè)案研究。其實(shí)對(duì)于中國民族地區(qū)的治理和發(fā)展歷來是民族學(xué)或民族問題研究的方向，也可以看做是一個(gè)十分重要的應(yīng)用研究理路。

1 什么是跨行政區(qū)民族

跨行政區(qū)民族指的是因?yàn)闅v史原因和國家治理的需要，被行政體制客觀地劃分為不同的轄區(qū)、分屬不同行政區(qū)域的某一少數(shù)民族（或族群）；特別是指那些處在政區(qū)交界、接壤上的“跨界民族”，他們?cè)陂L期的歷史生活中交融已久，擁有共同的生態(tài)環(huán)境、自然地理?xiàng)l件、語言習(xí)慣和民俗生活，且保留交通、商貿(mào)、婚姻和人際關(guān)系上的民間往來；但由于國家行政制度的區(qū)隔，在各自身份、戶籍和外在歸屬上又具有明顯對(duì)立情緒，“同風(fēng)同俗不同謀”是其主要特征。跨行政區(qū)分為不同的層次，比如廣西和云南的壯族屬于跨省民族，湖南湘西與湖北鄂西土家、云南楚雄與四川涼山彝族屬于跨?。ㄖ荩┟褡澹颇消惤{西與迪慶納西屬于省內(nèi)跨州（市）民族，而廣西的恭城與富川瑤族自治縣屬于跨縣民族。

跨境民族是在現(xiàn)代民族國家的歷史進(jìn)程中逐漸形成的，諸如我國西北邊疆與西南邊疆，而規(guī)劃邊界的主要力量來自于軍事和政治約定，比如南北朝鮮就是由于戰(zhàn)爭和意識(shí)形態(tài)的差異形成了今天的對(duì)峙的局面。因此從國家這一層面來說，首先，跨境民族問題針對(duì)的是國與國的民族問題，而跨行政區(qū)民族問題針對(duì)的是國家內(nèi)部的治理問題，前者是外交問題，后者是內(nèi)政問題，二者并無太多相提并論的地方，跨行政區(qū)民族問題遠(yuǎn)沒有跨境民族問題這樣嚴(yán)重，因?yàn)檫@里面沒有軍事和國家政治的博弈，甚至也沒有恐怖分子和族群沖突的問題。和跨行政區(qū)民族有關(guān)的話題可能只是一些不是問題的問題，比如社會(huì)變遷與民族身份認(rèn)同，老少邊窮地區(qū)扶貧，民族地區(qū)城市化與生態(tài)維護(hù)，民族旅游與產(chǎn)業(yè)協(xié)作等等。為什么說這些問題不是問題呢？因?yàn)閺膫鹘y(tǒng)中央王朝和現(xiàn)代國家政治自上而下的管理策略來看，將民族地區(qū)劃屬不同轄區(qū)，主要目的就在于防止少數(shù)民族“抱團(tuán)發(fā)展”威脅中央權(quán)力的實(shí)施和國家控制的需要，另外，改土歸流以后的民族地區(qū)，在軍事和政治治理上逐漸被外來的屯軍和流官制度打破，許多民族交融區(qū)變成一個(gè)個(gè)碎片化的模塊，在歷史時(shí)期，可能還存在土匪和地方勢力，就是在建國后高度集中的國家信仰面前，一些民族地區(qū)仍然很難有外界力量進(jìn)入，國家采取的治理策略也是扶植當(dāng)?shù)孛褡寰?，轉(zhuǎn)換成國家權(quán)力的代理人進(jìn)行全方位的治理，可以說，民族區(qū)域“自治”與“分治”相統(tǒng)一，是在一定的歷史和現(xiàn)實(shí)條件下出臺(tái)的具有中國特色的民族管理模式。

當(dāng)然，今天談及跨行政區(qū)民族很大程度上是在回應(yīng)民族史或歷史人類學(xué)這類微觀研究的問題，因?yàn)樾姓^(qū)象征著國家權(quán)力，而民族地方象征著民間社會(huì)，二者是如何博弈、協(xié)商甚至共謀，都是十分重要的學(xué)術(shù)話題和話語資源。而這些問題的細(xì)化也得益于民族學(xué)、人類學(xué)在中國的深入討論。這些討論究竟有沒有意義？在何種層面上能有益于中國的進(jìn)步？可能不同的學(xué)術(shù)流派和學(xué)術(shù)共同體會(huì)給出自己的答案，但總的來說，這類研究會(huì)在中國自識(shí)和中國共識(shí)的上有所貢獻(xiàn)，因?yàn)椴粩嗉?xì)化和解剖式的調(diào)查會(huì)呈現(xiàn)更多的素材給那些“大問題”，能有更多豐富的血肉給“中國自古以來就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家”這樣大而化之的表述，而太多細(xì)節(jié)性的學(xué)術(shù)討論也會(huì)有助于知識(shí)生產(chǎn)在不同的學(xué)科間甚至千差萬別的社會(huì)信息和媒體環(huán)境中得到起碼尊重，這種尊重和嚴(yán)肅的態(tài)度可能是從中國自識(shí)走向中國共識(shí)的必要條件。

2 跨行政區(qū)民族的造成

中國民族行政區(qū)劃是一個(gè)縱向的管理體系，從學(xué)術(shù)界關(guān)于行政區(qū)劃與民族區(qū)域政策研究來看，主要集中在民族自治地方的研究，也就是說把民族行政區(qū)劃這個(gè)可操控的政策工具當(dāng)初研究的重點(diǎn)，其好處不言而喻，因?yàn)槭枪ぞ?，所以?duì)其進(jìn)行技術(shù)調(diào)整是相對(duì)容易的，無論是針對(duì)民族地區(qū)穩(wěn)定還是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從行政區(qū)劃的調(diào)整入手往往是比較湊效的。[2]但是，如果把行政區(qū)劃與民族地方納入民族理論的研究范疇，其重心不應(yīng)該是作為制度工具的行政區(qū)劃，而是以民族為主體的生態(tài)社區(qū)和文化空間，應(yīng)該橫向地看民族地區(qū)不同行政區(qū)域之間的關(guān)系。中國跨行政區(qū)民族除了藏、回、滿、蒙、維吾爾這類分布極為廣泛的主體民族外，還有如壯、彝、苗、瑤、土家、納西等南方少數(shù)民族，就研究的必要性而言，前者往往是民族問題研究的主要對(duì)象，而后者往往在研究上只側(cè)重其歷史、文化和社會(huì)變遷，所以“跨行政區(qū)民族”作為一個(gè)微觀社區(qū)的研究概念并不針對(duì)前者，因?yàn)榍罢咄懈喔玫慕嵌惹腥?，比如藏族與佛文化區(qū)，回族及其人口（社區(qū)）流動(dòng)，滿族與清史研究，內(nèi)蒙、新疆跨境民族問題域游牧文化研究等等，因此，在南方少數(shù)民族研究，特別是西南區(qū)域研究的層面上，從跨行政區(qū)這個(gè)角度去觀察一個(gè)民族社區(qū)，是可能且可行的。這些民族多是山地民族，生活區(qū)域固定。民族雜居地帶一般出現(xiàn)在大江大河流域，河谷地帶或高山草場往往是各族群生存爭奪的地方，但是隨著現(xiàn)代行政體系管理的深入，戶籍制度的限制，南方民族地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)基本定型，沒有較大范圍的移民或族群流動(dòng)。改革開放以后的人口流動(dòng)也只是出現(xiàn)在個(gè)體或家庭層面，這些民族區(qū)域基本上的固定的，而附著其外在的行政區(qū)劃也是較為固定的。除了自治縣（市）和自治鄉(xiāng)層面的變動(dòng)，在省際之間或自治州、地市級(jí)的民族地區(qū)，行政體制是固定下來的。民族行政區(qū)的固定帶來的好處是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣旗、市州盟能更好地依托各自的上級(jí)行政，來規(guī)劃自己的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這也是將民族地方劃歸不同行政區(qū)管轄的主要目的，因此，從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的角度看，跨行政區(qū)民族擁有各自的行政歸屬其實(shí)是一個(gè)十分明智的治理智慧，行政區(qū)的區(qū)隔雖然體現(xiàn)在政策和資源配置層面，但并不阻礙民族地方的民間往來和交流互動(dòng)，在認(rèn)同方面也不造成障礙。所以同風(fēng)同俗不同謀更多地體現(xiàn)不是民族內(nèi)部自身，而是行政區(qū)域之間。比如在文化符號(hào)和象征資本的爭奪上，在招商引資、地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場爭奪上，民族內(nèi)部的不同行政地方其實(shí)是既競爭又合作的。

做一個(gè)大膽的設(shè)想，如果現(xiàn)代中國根本不考慮多民族的問題，單純用國家權(quán)力勾畫下的行政區(qū)劃來管理地方，會(huì)出現(xiàn)什么問題？其實(shí)最大的問題并不在資源、利益這些切身的事務(wù)上面，不進(jìn)行民族識(shí)別可能并不妨礙國家治理系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，但是民族識(shí)別卻是一個(gè)可以加分的策略，因?yàn)椤懊褡濉边@個(gè)概念可以解釋很多國家話語體系中不能解釋的問題，比如中國自古以來幅員遼闊，是統(tǒng)一的多民族國家；比如人類社會(huì)發(fā)展的五個(gè)階段可以落實(shí)了，少數(shù)民族至少能說明世界上有只處在封建社會(huì)之前的原始社會(huì)或奴隸社會(huì)；再如少數(shù)民族往往受到奴隸主和封建地主壓迫，人民政府解放這些地區(qū)，其實(shí)是讓各民族人民當(dāng)家作主；還有如教育、衛(wèi)生和現(xiàn)代化在少數(shù)民族地區(qū)的推廣，尊重宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣，這些依托民族而出臺(tái)的國家政策，也是標(biāo)志其執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。所以從建國后，出現(xiàn)了諸如翻身農(nóng)奴把歌唱、劉三姐這類膾炙人口的文藝作品，都是從民族話語中延伸出來的能為執(zhí)政黨扮演進(jìn)步與發(fā)展形象最好的宣傳。無論馬恩認(rèn)為最終民族、國家都將消失與否，至少在現(xiàn)代中國建構(gòu)的過程中，民族與國家是密不可分的，民族之于國家是必要的，國家對(duì)于民族而言，是無可替代的。（這里的民族是“民族識(shí)別”意義上的民族，不是指民族國家中的“民族”Nation）

3 跨行政區(qū)民族治理的當(dāng)下語境

回到問題中來，如果說跨行政區(qū)民族的研究不僅是為了解決中國學(xué)術(shù)上的“歷史遺留問題”的話，那更多可能是回應(yīng)上文中那些所謂不是問題的問題了。究竟有沒有必要對(duì)這類問題進(jìn)行民族學(xué)的討論？如果說有一個(gè)語境可以將“跨行政區(qū)”看成是民族地區(qū)研究的關(guān)鍵點(diǎn)的話，這個(gè)語境是什么？

接著上文中建國后中國民族區(qū)域自治的發(fā)展來講。從新中國的民族地方治理來看，政治層面是極其成功的，因?yàn)槊褡寰劬与s居的現(xiàn)實(shí)都尚未成為阻礙國家政策強(qiáng)有力的實(shí)施，甚至民族團(tuán)結(jié)一度成為國家認(rèn)同和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力（口號(hào)），除了意識(shí)形態(tài)建構(gòu)和輿論控制的原因外，可能最重要的還是得益于中國行政體制的有效性，這種有效性是基于中國作為現(xiàn)代民族國家強(qiáng)烈的目的性而存在的。從孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命到蔣介石時(shí)期軍閥政權(quán)，雖然在政治屬性上屬于資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的實(shí)驗(yàn)，但就現(xiàn)代中國最核心的國家目的和政治動(dòng)機(jī)來講，都是要改變積貧積弱的王朝統(tǒng)治，建立具有強(qiáng)大競爭力的國家機(jī)器，以支撐人口規(guī)模巨大的共同體，這個(gè)人們共同體在族群概念下就是中華民族，所以從中國現(xiàn)代性的開端談起，民族既是它的手段，更是其終極目的。如果再進(jìn)一步，把現(xiàn)代中國看成是一個(gè)現(xiàn)代公司，那么所有的政治動(dòng)員、軍事斗爭、社會(huì)發(fā)展、話語策略乃至行政體制，都是在完成公司的核心目標(biāo)，即通過提高競爭力實(shí)現(xiàn)利潤的最大化，唯一差別的是現(xiàn)代公司的經(jīng)營者是對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，而現(xiàn)代民族國家的管理者要對(duì)每一位國民和公民負(fù)責(zé)，也許對(duì)于一個(gè)資本主義及其發(fā)達(dá)的國家而言，財(cái)團(tuán)、寡頭、大亨就是國家的董事會(huì)，選舉產(chǎn)生的國家領(lǐng)袖或公務(wù)人員都是為他們服務(wù)的，且國家能維持經(jīng)濟(jì)利益的最大化，就能保證軍事、行政和社會(huì)公眾的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和日常民主。但試想，在一個(gè)生產(chǎn)傳統(tǒng)粗放，資本、技術(shù)、人力等生產(chǎn)要素低下前提下，要迅速提升這家公司的競爭力，必須有強(qiáng)大的權(quán)力運(yùn)作體系和有效的執(zhí)行系統(tǒng)，中國自古以來就不乏這樣的治理能力，因此在毛時(shí)代，權(quán)力作為前臺(tái)，充當(dāng)社會(huì)生活的一切成為可能，但是權(quán)力前臺(tái)極大地?cái)_亂了民眾的日常生活，因此在“有效性”這個(gè)問題上，毛時(shí)代其實(shí)只實(shí)現(xiàn)了它的一半，而鄧時(shí)代巧妙地將權(quán)力前臺(tái)隱藏起來，用改革開放，即GDP這個(gè)前臺(tái)來重新編織這個(gè)人們共同體的意義世界，但是不要忘了強(qiáng)有力的國家權(quán)力運(yùn)作結(jié)構(gòu)還在，它作為后臺(tái)的執(zhí)行系統(tǒng)能迅速組織資源、資本、技術(shù)和人力，并重新勾畫社會(huì)生活。所以拋棄“有效性”的問題談孫、蔣、毛、鄧時(shí)代的民族構(gòu)想，乃至由此從國家與社會(huì)的角度談民族區(qū)域的研究，都是不可能的。

那么，“有效性”作為語境在民族地區(qū)是如何展開的？前文提到，設(shè)立民族地方的目的并不是要保持這些民族地方的傳統(tǒng)一成不變，不是為了保護(hù)文化的多樣性，恰好相反，設(shè)立與漢族傳統(tǒng)具有差異性的民族地方，其目的反而是實(shí)現(xiàn)國家治理的標(biāo)準(zhǔn)化，少數(shù)民族雖有自由信仰宗教、使用文字或風(fēng)俗習(xí)慣，但在土地制度與自然資源的歸屬、民族內(nèi)部階級(jí)屬性的劃分、國家政策的上傳下達(dá)、民眾教育和知識(shí)認(rèn)知上都和國家保持高度一致。標(biāo)準(zhǔn)化在毛時(shí)代是絕對(duì)真理，但是改革開放以后，國家有效性的策略有所轉(zhuǎn)換，即鄧小平著名的“貓論”和先富理論，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的快慢，區(qū)域差異開始顯現(xiàn)，民族地區(qū)在建國初期所建立起來的民族平等感慢慢失去，以至于后來逐漸用老少邊窮來形容這些地方，到今天為止，許多民族地區(qū)仍未脫貧，原因有許多種，不能完全怪國家沒有支持，也不能完全怪地方政府不作為。[3]但是就區(qū)域發(fā)展的角度看，民族地方要趕超發(fā)達(dá)省份實(shí)屬不易，因此強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化管理已經(jīng)不合時(shí)宜了，今天全國各個(gè)省份乃至省內(nèi)的各行政區(qū)之間都是相互競爭的局面，但是民族地區(qū)又有所不同，因?yàn)槿狈Ρ匾馁Y源、資本和人才支持，所以大部分依靠國家扶貧政策和，地方永遠(yuǎn)缺乏能動(dòng)性，等靠要是改革開放以來民族地區(qū)常見的毛病，相比建國后早期的建設(shè)熱情，這些地區(qū)的人除了依靠外出務(wù)工以外，再無太多的生存致富途徑了。所以現(xiàn)在的跨行政區(qū)民族問題的調(diào)查往往會(huì)看到各區(qū)域之間分而治之，各謀出路，但只能是共同貧窮，因?yàn)榇蟛糠值男姓α勘换ㄔ诹藫屨?、走關(guān)系、等扶貧款的事務(wù)上。利用共有的自然地理生態(tài)條件和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，改善民族地區(qū)間交通狀況，調(diào)整區(qū)域間資源配置，擴(kuò)大區(qū)域間資金、人才和物流渠道，將分散劣勢變成集成優(yōu)勢，這些都是今后跨行政區(qū)民族地方協(xié)同發(fā)展的主要方向。[4]

4 余論

將民族的主體性從跨行政區(qū)的區(qū)隔中提煉出來，從民族地方歷史、生態(tài)、資源、文化等角度對(duì)分而治之的現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，有助于區(qū)域間的信息共享、物資流動(dòng)和優(yōu)勢互補(bǔ)，且能充分激發(fā)民族追求自我發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)的內(nèi)驅(qū)力，且在全球化發(fā)展和差異化競爭的環(huán)境下，特別是山區(qū)民族必須具有地方性的經(jīng)濟(jì)支柱和產(chǎn)業(yè)支撐，同時(shí)在新型城鎮(zhèn)化的要求中，如何保護(hù)好這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)，都是發(fā)展語境中有待跨行政區(qū)民族去統(tǒng)籌、平衡和協(xié)商的。總之，在新的時(shí)代背景下，民族地區(qū)的發(fā)展，“民族”不應(yīng)該缺位，民眾自身不應(yīng)該缺位，從跨行政區(qū)的研究中尋找老少邊窮地區(qū)的致富之路，目的不是打破行政區(qū)劃，建立無差別的民族地方，而是要強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，為區(qū)域民族的繁榮發(fā)展提供互利合作、協(xié)同雙贏等橫向拓展的機(jī)遇。

筆者曾就跨行政區(qū)民族地方發(fā)展問題，先后在湘鄂渝武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作示范區(qū)，貴州黔東南苗族自治州、云南麗江市和迪慶州等地做過田野調(diào)查，跨行政區(qū)只是了解民族文化變遷的一個(gè)分析性概念，尚無法成為一個(gè)族群理論的解釋性概念，因此該提法是出于筆者研究的需要，權(quán)當(dāng)一個(gè)切入的視角，概念本身無進(jìn)一步深化的必要，而比較重要的是這些民族聚居區(qū)域的細(xì)致調(diào)查和個(gè)案研究，特此說明。

[1]安儉.論當(dāng)代跨國民族問題的幾個(gè)特征[J].西北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007,（6）.

[2]田燁.新中國民族地區(qū)行政區(qū)劃研究[D].中央民族大學(xué)博士論文，2009.

[3]王建民.扶貧開發(fā)與少數(shù)民族文化——以少數(shù)民族主體性討論為核心[J].民族研究，2012,（10）.

[4]張友.民族地區(qū)行政區(qū)劃改革研究[M].北京：民族出版社，2010,（10）.

The Research on Minority Governance to Cross Administrative Region in China

WANG Lei
(Institution of Anthropology of East China Normal University, Shanghai 200241)

The Minority cross administrative regions means that some areas inhabited by the same Minority are divided into different administrative regions, areas under jurisdiction by the political and administrative system. It is a kind of phenomenon of“one Minority, multi-regions”, In the historical period, this kind of Minority governance mode played an important role in maintaining the stability of rules and regions. The reform and opening up and the development of market economy urge the break of the administrative region partition and the establishment of cooperative mechanism of regional integration.

Regional Autonomy of Ethnic Minorities;Administrative Division;Cross-Border Minority;Cooperative Development.

D633

A

1672-2094(2014)03-0036-04

責(zé)任編輯：鄧榮華

2014-04-18

王 蕾（1989-）,女，湖北荊州人，華東師范大學(xué)人類學(xué)研究所碩士研究生。研究方向：族群人類學(xué)。