電力行業(yè)進(jìn)一步市場化改革研究

張 奇

(東北財經(jīng)大學(xué) 網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院，遼寧 大連 116025)

電力行業(yè)按國家發(fā)改委下發(fā)的 ［2002］5號文件執(zhí)行電力市場化以來，十余年過去了，從現(xiàn)在的效果來看，電力市場化改革方針“政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”最多只算完成了廠網(wǎng)分開和主輔分離。現(xiàn)在的發(fā)電企業(yè)顧及自身利益和人員安置困難，不管環(huán)保壓力，偷排污染大氣，放緩關(guān)停腳步;電網(wǎng)擁網(wǎng)自重、千方百計維系壟斷地位、阻礙電改縱深發(fā)展。改革的歷程表明，改革的最大阻力來自于電力系統(tǒng)本身及其相關(guān)利益集團(tuán)，改革淺嘗輒止、沒有觸動核心。援引李克強(qiáng)總理對目前諸多改革的看法，電力改革同樣也進(jìn)入了深水區(qū)、攻堅期，的確是因為它要觸動原有的利益格局，現(xiàn)在觸動利益往往比觸及靈魂還難。中央屢次表達(dá)決心，電力市場化改革 (以下簡稱“電改”)不能避重就輕，再深的水也得蹚。

一、電力行業(yè)市場化產(chǎn)生的歷史沿革

我國電力走完了從最初的計劃經(jīng)濟(jì)時代到2002年以后的起步改革階段這一歷程，如今電力正從滿足量的粗放、低效模式逐步轉(zhuǎn)向到環(huán)保、高效、安全的發(fā)展模式。電力能源的安全、健康發(fā)展提升到了國家戰(zhàn)略高度，因此理清電力市場淵源、進(jìn)一步探索市場化改革是順應(yīng)潮流、合符需求的。

(一)電力行業(yè)市場化改革的起源

1949—2002年，國家先后三輪次對電業(yè)管理權(quán)實行了集中和分權(quán)的實踐，但總體是保持垂直一體化的經(jīng)營方式。在這一期間，電力工業(yè)受政府保護(hù)較多，行政壟斷壁壘較高。

2002年國家發(fā)現(xiàn)收權(quán)和放權(quán)只不過是在消防式應(yīng)對，政企未分、政府包攬過多、完全缺乏提前考量，在改革大潮的推動下，主動實行了電力體制改革，效仿了英國模式。原國家電力公司拆分，成立電監(jiān)會，從而進(jìn)入廠網(wǎng)分開、政監(jiān)分離的階段。到2012年底，全國裝機(jī)容量已達(dá)11.4億千瓦，僅次于美國，躍居世界第二位，增長了近3倍;220千伏以上變電容量達(dá)22.8億千伏安，增長4.3倍。電力發(fā)展、科技創(chuàng)新水平上了一個新臺階

2002年主動開展的電力體制改革讓我們嘗到了甜頭，但改革帶來的問題比改革的成功更加不容忽視，電力規(guī)劃的管理不到位、發(fā)電企業(yè)無序競爭、環(huán)境污染問題日益突出、社會嚴(yán)重分配不公、壟斷導(dǎo)致成本居高不下、服務(wù)意識淡薄、電力市場尚未形成，科學(xué)的電價形成機(jī)制尚未建立，電力立法、政策均未落實等等，這些問題表明，電力的改革還需持續(xù)。

(二)電力市場的構(gòu)成

1.發(fā)電廠

主要由水利發(fā)電、火力發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、潮汐能發(fā)電等發(fā)電單位構(gòu)成，是目前的電力市場競爭主體。

2.輸電網(wǎng)

輸電網(wǎng)是通過高壓、超高壓輸電線將發(fā)電廠與變電所、變電所與變電所連接起來，完成電能傳輸?shù)碾娏W(wǎng)絡(luò)。又稱為電力網(wǎng)中的主網(wǎng)架。輸電網(wǎng)現(xiàn)隸屬電網(wǎng)公司。

3.配電網(wǎng)

配電網(wǎng)是從輸電網(wǎng)或地區(qū)發(fā)電廠接受電能。通過配電設(shè)施就地或逐級分配給用戶的電力網(wǎng)。配電網(wǎng)現(xiàn)隸屬電網(wǎng)公司。

4.售電網(wǎng)

它是電網(wǎng)公司的營銷網(wǎng)絡(luò)，負(fù)責(zé)銷售電能。售電網(wǎng)現(xiàn)隸屬電網(wǎng)公司。

5.用戶

指從電網(wǎng)公司購買電能的單位或住宅用戶。

從上可以看出輸電、配電、售電均屬電網(wǎng)公司，發(fā)電廠和用戶分屬兩頭。

(三)當(dāng)前電力市場的綜合現(xiàn)狀

各發(fā)電集團(tuán)新增裝機(jī)多，銀行貸款多，資產(chǎn)負(fù)債率普遍在85%以上，它們在承受環(huán)保壓力增加、還貸壓力增大的不利情況的同時，還得競相爭取電網(wǎng)調(diào)度多發(fā)電量。新建和在建的水電、風(fēng)電等新能源大部分是在邊遠(yuǎn)偏僻、條件艱苦的環(huán)境下建成的，單位造價節(jié)節(jié)攀升，但電價和調(diào)度對這方面的支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，使得他們的發(fā)電量大幅受限。本應(yīng)該具有絕對市場競爭優(yōu)勢的清潔能源在它們身上體現(xiàn)不出來，造成了風(fēng)電棄風(fēng)、水電棄水的不利局面，市場的法則在發(fā)電集團(tuán)身上得到了體現(xiàn)。而電網(wǎng)公司則從發(fā)電集團(tuán)購電，再提價賣給用戶，外部的煤炭價格漲落，煤炭質(zhì)量好壞、人工成本高低及環(huán)保壓力等幾乎沒有傳遞給電網(wǎng)公司，它成了旱澇保收的高度壟斷單位，市場競爭對于它來說幾乎不存在。

二、電力市場存在的問題

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)對電力高度依賴，大范圍停電是經(jīng)濟(jì)社會“不能承受之重”，但電網(wǎng)建設(shè)依然嚴(yán)重滯后，輸配能力不足，時代呼喚提高電網(wǎng)的安全、可靠性。霧霾天氣關(guān)系人民群眾生命健康，霧霾的出現(xiàn)，使國家和民眾對淘汰高耗污染電企、提升清潔能源比重的愿望與日俱增。發(fā)電企業(yè)和用戶則希望市場進(jìn)一步減少壟斷，提供一個公平競爭的環(huán)境。

(一)電力市場化改革頂層設(shè)計不足

1.電力市場化改革沒有理順和觸動國家電力體制的監(jiān)管權(quán)力體系

現(xiàn)在電力監(jiān)管權(quán)力分散，政出多門。電價權(quán)和電站項目審批權(quán)在發(fā)改委 (部級)，電力監(jiān)管和電力業(yè)務(wù)許可證在電監(jiān)會 (部級)，新能源規(guī)劃和能源節(jié)能的政策、光伏電站特許項目招標(biāo)在能源局 (副部級)，電力調(diào)度權(quán)在國家電網(wǎng) (部級)，規(guī)劃許可在電力設(shè)計院 (國家電網(wǎng)直屬)。細(xì)心的同志會發(fā)現(xiàn)國家電網(wǎng)和電監(jiān)會平級，比能源局還高半級，這樣的情形誰管得住誰還不一定，監(jiān)管力度和效果還發(fā)揮得出來嗎?審批環(huán)節(jié)過多，給權(quán)力尋租留下充足的操作空間，必然導(dǎo)致低效和腐敗。例如有些項目一拖就是兩三年，給項目單位帶來了巨大的損失，跑項目、跑核準(zhǔn)是目前項目主體單位最為頭疼的事情，請客吃飯、行賄受賄有時也是項目爭取及時核準(zhǔn)的不得已手段。國家發(fā)改委原副主任、國家能源局原局長劉鐵男是本行業(yè)貪腐倒下的又一人。

2.電力市場化改革沒有觸及核心，缺乏深改勇氣

電力市場化改革目前是撿軟柿子捏，僅在發(fā)電環(huán)節(jié)打破了壟斷、開展了競爭，原因是廠網(wǎng)分開是改革中最好操作的一個環(huán)節(jié)。面對電網(wǎng)統(tǒng)治的輸電、配電、售電三個環(huán)節(jié)則不敢開刀，仍然被高度壟斷，并且找了一個需要維持電網(wǎng)安全和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的理由一直抗拒電改。在沒有打破壟斷的前提下，所謂的“市場化”改革，最終都會成為壟斷企業(yè)實現(xiàn)自身利益的工具。

(二)電網(wǎng)高度壟斷

我們都知道競爭促進(jìn)進(jìn)步，競爭促進(jìn)發(fā)展，壟斷越深，弊端越多。電網(wǎng)公司掌握著電力系統(tǒng)五個環(huán)節(jié)中間的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為單一的買家和賣家，擁有獨家買、賣電的特權(quán)，使電力市場中兩個最重要的主體，發(fā)電企業(yè) (生產(chǎn)者)和電力用戶 (消費者)毫無話語權(quán)，電力市場機(jī)制基本失靈。電網(wǎng)壟斷弊端主要體現(xiàn)在以下三個方面:

1.電網(wǎng)建設(shè)滯后電廠建設(shè)，影響能源傳輸與安全

目前電網(wǎng)長期壟斷、輸配電網(wǎng)絡(luò)長期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)展落后，電荒和棄電同時并存，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場發(fā)展的要求。目前的各發(fā)電集團(tuán)爭相占領(lǐng)大江、大河等水利資源和及風(fēng)力資源，但由于地方偏遠(yuǎn)，加之電網(wǎng)公司對國家和電廠提出的急需輸電網(wǎng)絡(luò)配套建設(shè)并不熱心，事實造成了不少新建電廠被逼自己出錢建電網(wǎng)，并且還承擔(dān)該網(wǎng)絡(luò)的長期維護(hù)運營，大大增加成本負(fù)擔(dān)。許多建成了的電廠由于電網(wǎng)擁堵造成有電發(fā)不出而長期停機(jī)的尷尬局面，銀行還貸壓力大，資金鏈隨時都可能斷裂。近年的豐水期，隨著官地、錦屏、向家壩、溪洛渡等巨型水電機(jī)組陸續(xù)投產(chǎn)，水電外送通道十分緊張，水電消納異常艱巨，能源傳輸形勢嚴(yán)峻。

2.電網(wǎng)調(diào)度助推權(quán)利尋租，阻礙電力改革

電網(wǎng)擁有了調(diào)度權(quán)，相當(dāng)于集運動員和裁判員角色于一身。隸屬于電網(wǎng)的調(diào)度機(jī)構(gòu)，在履行基本職能的同時，自然不可避免的要為其母體企業(yè)電網(wǎng)公司謀取不當(dāng)?shù)睦?。為鞏固其壟斷地位和謀取額外利益，時常會以電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)運行安全為借口，侵占發(fā)電企業(yè)的合法權(quán)益。此時的發(fā)電企業(yè)敢怒不敢言，不敢上書電監(jiān)會，怕被調(diào)度穿小鞋，因為調(diào)度可從電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和電網(wǎng)安全上隨便找一個理由就讓發(fā)電企業(yè)不發(fā)電或少發(fā)電，而發(fā)電企業(yè)卻無從舉證。電網(wǎng)對電廠的罰沒條款也比較多，并且有些條款也過于霸道。比如電網(wǎng)調(diào)度規(guī)定某電廠某時段上網(wǎng)負(fù)荷為1 000MW，若電廠超發(fā)或欠發(fā)，無論什么原因，除超發(fā)部分被電網(wǎng)沒收外，并且還處罰與超發(fā)部分等量的電量。但這些被罰沒的電量同樣被賣給了用戶，罰沒所得并不是上交給了國家，而是揣進(jìn)了電網(wǎng)的腰包。在前些年，電網(wǎng)還優(yōu)先讓與其有利益關(guān)聯(lián) (如電網(wǎng)在里面占股份)的電廠多發(fā)電、發(fā)高峰電。

電網(wǎng)企業(yè)作為壟斷的既得利益者，不會主動要求進(jìn)行電力改革，相反會極力維系自己的壟斷地位和壟斷利益，拖延甚至阻礙電力改革。在電力市場建設(shè)過程中，電網(wǎng)不積極開放用電市場，調(diào)度也不開放輸電網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)工作異常艱難。對電網(wǎng)企業(yè)利益的事情，調(diào)度就積極主動，否則就消極拖延，很多有益的市場化探索流于形式而落不到實處。國家一直想推行的直供電交易實踐，遭到電網(wǎng)企業(yè)的反對，啟動開展十分困難，其表面原因是電網(wǎng)安全，根本原因就是電網(wǎng)利益。

3.消極接納新能源，制約新能源國內(nèi)市場發(fā)展

電網(wǎng)以網(wǎng)絡(luò)安全為借口，通過在項目審批上設(shè)置障礙，變相抵觸《可再生能源法》，排斥新能源并網(wǎng)。例如電網(wǎng)對接納風(fēng)電入網(wǎng)的積極性不高，一定程度上阻礙了風(fēng)電的發(fā)展。究其原因大致有三點:接納風(fēng)電一是要增加電網(wǎng)前期投入;二是要增加安全生產(chǎn)管理難度;三是風(fēng)電價格昂貴，電網(wǎng)沒什么利潤。消極接收分布式光伏發(fā)電，嚴(yán)重制約了國內(nèi)新能源的市場空間，光伏生產(chǎn)廠也不得不尋找海外市場，民族工業(yè)得不到應(yīng)有的支持。

(三)清潔能源上網(wǎng)受抑嚴(yán)重

近年來全國電力供大于求，其中西北區(qū)域有一定富余，東北區(qū)域電力供應(yīng)能力富余較多。在電網(wǎng)結(jié)構(gòu)限制和地方利益糾葛下，作為清潔能源豐水期水電棄水比較嚴(yán)重。原因不外乎有兩個方面:一是從火電廠經(jīng)濟(jì)效益和地方利益角度考慮，一些地區(qū)并不希望外購很多水電，所以，水電雖然是綠色能源，但是它和地方利益存在矛盾。二是方式上水電廠外賣他省必須先將水電賣給當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)，再由當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)賣給對方電網(wǎng)，幾經(jīng)轉(zhuǎn)手價格上已無優(yōu)勢。購電方通常愿意用當(dāng)?shù)氐幕痣姀S發(fā)電，支持本省工業(yè)，而不外購它省水電，因此水電廠會因水電賣不掉而被迫“棄水”。從全國角度考慮，人們希望節(jié)能減排、多用綠色能源。但是在利益面前，各省大局意識就變得非常淡薄，讓本可以用于發(fā)電的水白白流走。

(四)電企安置關(guān)停富余人員缺乏思路

小火電關(guān)停對富裕人員采取的措施通常有兩種:一是買斷工齡，自謀職業(yè);二是搞一刀切，劃定年限，到達(dá)45歲年齡的，提前內(nèi)退。原來的小火電人員多、包袱重，不少又是子承父業(yè)的頂班低學(xué)歷員工。這些人到了社會上，要么三下五除二的花光工齡補償款，要么在毫無經(jīng)營之道的情況下投資失敗，最終成為無學(xué)歷、無收入、無積蓄的三無人員，再就業(yè)十分困難，不少人成為社會的不穩(wěn)定因素。即便是提前內(nèi)退的，微薄的收入不足以養(yǎng)活一家老小，還得另謀出路，他們的日子比買斷工齡的人好不了多少。因此，每次關(guān)停小火電，在電廠聚集、在政府面前說理的事情時有發(fā)生?，F(xiàn)在黨和政府把社會穩(wěn)定看得很高，原則上不允許把人員簡單地推向社會，帶來社會壓力，因此人員的安置也會影響地方政府和企業(yè)關(guān)停的決心，影響電改向前推進(jìn)。

三、電力行業(yè)進(jìn)一步市場化改革的對策

改革目的是解放生產(chǎn)力，推動科技進(jìn)步，提高人民生活水平，電力市場的改革也不例外。當(dāng)前電力市場改革的手段是:改革體制、打破壟斷，引入競爭機(jī)制，建立高效的市場機(jī)制，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。電力市場改革目的是:確保電力能源的安全可靠性、環(huán)保持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)適用性。為此我們必須圍繞電力生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)開展提質(zhì)增效的改革。

(一)完善電改深水區(qū)的頂層設(shè)計

1.確立電改組織機(jī)構(gòu)

現(xiàn)在必須改變電力監(jiān)管權(quán)力分散、政出多門的現(xiàn)狀。電改必須首先從上到下理順電力監(jiān)管權(quán)力體系，匹配權(quán)力和職能的關(guān)系。壯大電監(jiān)會，確認(rèn)電監(jiān)會是電力監(jiān)管的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，而不是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在電監(jiān)會成立規(guī)劃許可、電價權(quán)和電站項目審批權(quán)、電力業(yè)務(wù)許可等的一站式服務(wù)部門，對以后的工作的有序開展會帶來極大的便利。

2.建規(guī)立制、有章可循

行為做事，規(guī)則先導(dǎo)。根據(jù)確立的組織機(jī)構(gòu)，加快出臺比較健全的《中國能源法》這部能源領(lǐng)域的最高法律，將對我國重要能源領(lǐng)域的建設(shè)、管理和運營的有效規(guī)范和監(jiān)管提供依據(jù)。

3.確立改革的深度和目標(biāo)

全面深化的電力體制改革靠一兩個環(huán)節(jié)的改變解決不了實際問題，我們必須在打破各環(huán)節(jié)壟斷的決心上不動搖，在打破的方式和時間可多做思考。當(dāng)前電改的目標(biāo)可鎖定在“廠網(wǎng)分開、輸配分開、調(diào)度行政化、多家辦電、競價上網(wǎng)”上。

這樣的設(shè)計收走了某些職能部門的權(quán)利、打破某些企業(yè)的壟斷格局，固然會受到相關(guān)部門的百般阻撓，但是唯有這樣才能使電改突破困局，避免在外圍修修補補，不起作用。

(二)提升清潔能源上網(wǎng)空間

國家從2014年7月1日起執(zhí)行的史上最為苛刻的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，將對高耗、高污染電企是個致命的打擊，在這個氛圍下不少集團(tuán)的此類電廠不能達(dá)標(biāo)，將被迫關(guān)閉。在并不缺電、并不需要高耗能機(jī)組支撐電網(wǎng)的情況下是關(guān)停高耗能機(jī)組的大好時機(jī)，我們應(yīng)當(dāng)毫不猶豫的關(guān)停全國數(shù)以億萬千瓦總量的高耗能機(jī)組，既給清潔能源騰出空間，又能把節(jié)能減排落到實處。另外在用電觀念上我們也必須做些改變，與其讓水電的水白白的流走，還不如鼓勵工礦企業(yè)在豐水期開足馬力，多出產(chǎn)品，多用電能，同時在電價上也適當(dāng)做些讓步，讓水電廠受益、讓用電單位受益、讓國家GDP總量受益、讓財稅受益。這樣窩電、棄風(fēng)、棄水的現(xiàn)象才有望得到緩解。

(三)提倡行業(yè)富余人員轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)安置

談到關(guān)停就必須考慮到富余人員安置，否則社會不穩(wěn)定，維穩(wěn)成本和難度就會增加。“穩(wěn)定壓倒一切”是多年的實踐凝練而成，決不能去觸碰這個紅線。在關(guān)停上我們不妨給出三種出路:一是對有能力和社會關(guān)系的人鼓勵買斷工齡，自謀出路。這類人一般在社會上有立足之地，可以生存下去，不給社會穩(wěn)定帶來隱患。二是給臨近退休的人辦理內(nèi)退手續(xù)，讓他們沒有后顧之憂。三是大力提倡轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，另行安置。

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