市場化背景下我國城市公用事業(yè)財政補貼機制重構(gòu)

柳學(xué)信

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 工商管理學(xué)院，北京 100070)

一、概 述

供水、燃氣、供熱、城市公共交通等公用事業(yè)關(guān)系國計民生，大部分都具有社會公益性和自然壟斷性，傳統(tǒng)上都由國家壟斷經(jīng)營。從20世紀(jì)80年代，很多國家逐漸開始以市場化和放松規(guī)制為主題的公用事業(yè)市場化改革。此后，我國也開始啟動公用事業(yè)市場化改革。公用事業(yè)市場化改革一般都要求企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，通過價格信號引導(dǎo)，利用市場機制獲得可持續(xù)發(fā)展能力。由于過去我國公用事業(yè)產(chǎn)品普遍定價過低，因此市場化導(dǎo)向的改革將伴隨著價格的提高。而這必將給部分利益相關(guān)者 (特別是貧困消費者)帶來不利影響。世界銀行認(rèn)為，每個消費者有獲得電力、電信和供水等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利，這是人的基本權(quán)利［1］。對于我國部分農(nóng)村地區(qū)以及社會低收入消費者來說，目前尚未享受到上述基本服務(wù) (如大部分農(nóng)村地區(qū)和部分城市郊區(qū)的自來水和管道燃氣供應(yīng))，已經(jīng)成為社會不和諧的潛在風(fēng)險［2］。而市場化導(dǎo)向改革將帶來的價格上漲，也必將加劇我國消費者在獲得公用事業(yè)產(chǎn)品方面的差距，影響社會和諧發(fā)展［3］。

目前我國在公用事業(yè)價格補貼方面尚未形成科學(xué)合理的補貼機制，而是采取“一事一議”的方式，具有很大的隨意性，不僅缺乏科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，實際操作中也面臨很多困難。而且，還存在補貼對象模糊不清，虧損企業(yè)成本績效不透明和補貼效果缺乏考核等諸多問題［4］。

二、我國城市公用事業(yè)財政補貼目的的重新界定

我國城市公用事業(yè)市場化改革的主要目的是使企業(yè)逐漸成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，通過提高企業(yè)的效率和競爭力來促進城市公用事業(yè)的發(fā)展［5］。由于目前城市公用事業(yè)價格改革的滯后，價格仍然處于一個較低的水平，企業(yè)承擔(dān)了過多的社會公益性成本，因此企業(yè)無法通過價格來收回成本，更無法獲得盈利。為了解決這種狀況，必須繼續(xù)深化城市公用事業(yè)改革。改革的方向一是逐漸提高城市公用事業(yè)的價格水平，使得價格逐漸能夠彌補成本，促進城市公用事業(yè)經(jīng)濟效率提高和促進社會公眾對城市公用事業(yè)的節(jié)約;二是通過財政補貼彌補價格改革對社會公眾的不利影響，特別是對貧困消費者的影響。因此，城市公用事業(yè)財政補貼的目的主要有以下五個方面:

(一)彌補企業(yè)的社會公益性成本

圖1 社會公益性產(chǎn)品虧損補貼

城市公用事業(yè)現(xiàn)階段仍是通過低價方式，讓企業(yè)承擔(dān)社會公益性成本。因此城市公用事業(yè)財政補貼的目的就是彌補企業(yè)的社會公益性成本。這種公益性成本是企業(yè)提供城市公用事業(yè)的直接運營成本，如圖1所示。在圖1中，AC為平均成本，MC是邊際成本。企業(yè)為了收回固定成本和可變成本，必須按照平均成本定價 (AD)。但由于AD水平的價格太高，不利于社會公益性產(chǎn)品的社會配置。為了提高社會福利水平，政府要求企業(yè)按照邊際成本定價(BC)。此時，會給企業(yè)帶來面積為ABCD的虧損，使企業(yè)的經(jīng)營不能持續(xù)。因此，可以通過邊際成本定價來達到帳累托最優(yōu)，同時，通過財政補貼補償企業(yè)的公益性虧損ABCD。當(dāng)然，財政補貼也要避免為企業(yè)的效率低下買單，要通過成本核算和監(jiān)督、產(chǎn)出激勵以及質(zhì)量監(jiān)控等方式，促進企業(yè)效率提高。

(二)促進社會公平

城市公用事業(yè)價格改革會對消費者 (包括現(xiàn)有消費者和潛在消費者)，特別是貧困消費者產(chǎn)生不利影響［6］。由于作為生活必需品的城市公用事業(yè)價格上升，消費者的支出會增加，負(fù)擔(dān)加重。如果城市公用事業(yè)支出占消費者家庭可支配收入的比例太高，會降低消費者在食品、住房和醫(yī)療等方面的開支，降低其生活質(zhì)量，造成比較嚴(yán)重的社會公平問題［7］。近年來我國城市公用事業(yè)價格上漲的幅度遠快于居民收入增長幅度，已經(jīng)造成居民消費支出的負(fù)擔(dān)加大。

世界衛(wèi)生組織認(rèn)為居民家庭在供水和衛(wèi)生設(shè)施方面的支出不應(yīng)該超過其收入的5% (供水3.5%)，供電等能源為4%—6%左右。貧困家庭在基礎(chǔ)設(shè)施方面支出不應(yīng)超過15%［8］。國家統(tǒng)計局的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來我國一些地方的貧困家庭在城市公用事業(yè)方面的開支已經(jīng)接近或超過這個標(biāo)準(zhǔn)。

在目前我國的經(jīng)濟條件下，首先是發(fā)展問題，要解決短缺約束，因此往往是企業(yè)起主導(dǎo)作用。這種改革狀況實際上使得企業(yè)的利益在改革中優(yōu)先于廣大消費者的利益。盡管以企業(yè)發(fā)展優(yōu)先的做法對整體社會福利沒有影響，但是卻造成社會分配的不公平問題，容易激起廣大消費者的不滿。深化城市公用事業(yè)改革，公平和效率應(yīng)是同一個目標(biāo)的兩個側(cè)面。因此，要通過有效監(jiān)管和財政補貼來防止公用事業(yè)改革對不同利益相關(guān)者的消極影響，促進社會公平。

(三)糾正市場缺陷，體現(xiàn)政府公共服務(wù)職能

由于城市公用事業(yè)廣泛存在的自然壟斷性和社會公益性，在價格受到管制的時候，市場不會主動提供社會必需的產(chǎn)品和服務(wù)，或者是提供的數(shù)量遠低于社會最優(yōu)的產(chǎn)出水平。由于這種市場缺陷(Market Failure)的存在，需要政府進行干預(yù)。政府的干預(yù)有兩種方式:一是對生產(chǎn)者進行補貼，二是對消費者進行補貼。這兩種干預(yù)和補貼分別如圖2和圖3所示。

圖2中需求為D，企業(yè)供給為S1，產(chǎn)出為Q1，價格較高，為P1。通過政府補貼 (每單位產(chǎn)出補貼數(shù)額為P1－P2)，推動企業(yè)的供給曲線向右推移到S2，因此企業(yè)擴大了生產(chǎn)，降低了價格。新的市場均衡產(chǎn)出為Q2，價格為P2。圖3中，在對消費者進行補貼情況下，通過政府補貼，推動需求D1向右移動到D2。在新的均衡下，均衡價格由P2上升到P1，但是由于得到了政府補貼 (每一單位消費補貼數(shù)額為P1－P2)，消費者的需求量由Q1擴大到Q2。

圖2 政府補貼擴大產(chǎn)出

圖3 政府補貼擴大消費

對城市公用事業(yè)進行干預(yù)和采取補貼措施體現(xiàn)了政府的公共服務(wù)職能。政府通過財政補貼所提供的公共服務(wù)，有助于彌補市場失靈所帶來的社會貧困問題。因為貧窮消費者如果無法負(fù)擔(dān)生活所必需的城市公用事業(yè)和服務(wù)的話，將會降低其生活質(zhì)量，陷入貧困的惡性循環(huán)。

(四)深化城市公用事業(yè)市場化改革的需要

城市公用事業(yè)市場化改革是一場深刻的社會經(jīng)濟變革。過去，對于效率的追求使得人們忽略了城市公用事業(yè)市場化改革的社會影響。由于未充分顧及消費者和民眾的利益，往往出現(xiàn)市場化改革后，生產(chǎn)率及效益提高，企業(yè)所有者和投資人獲得很高的回報，但是普通民眾和消費者受損。研究發(fā)現(xiàn)，對一般大眾來說，城市公用事業(yè)市場化常常是社會不公平迅速加劇的根本原因之一［9］。因此為了保障改革的順利進行，在城市公用事業(yè)市場化改革過程中必須采取補貼等相關(guān)措施彌補改革對社會的不利影響，在改革方案中反映社會公眾的利益訴求，促進我國和諧社會的建設(shè)和發(fā)展。

(五)促進城市公用事業(yè)發(fā)展，提高覆蓋率

我國城市公用事業(yè)盡管近年來發(fā)展很快，取得了較大的成績。但是，目前城市公用事業(yè)水平仍然不能滿足我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的要求，表現(xiàn)為供水等公用事業(yè)覆蓋率較低、投資缺乏、部分城市和農(nóng)村居民仍然無法獲得基本的公用事業(yè)和服務(wù)等。因此，通過科學(xué)合理的財政補貼機制，可以促進城市公用事業(yè)的發(fā)展，提高城市公用事業(yè)的覆蓋率，解決城市公用事業(yè)對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的制約作用，促進我國經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展。

三、城市公用事業(yè)補貼方法

受制于改革進程，以及社會政治、經(jīng)濟的發(fā)展水平，城市公用事業(yè)財政補貼方法如表1所示。

(一)供給 (企業(yè))補貼方法

1.補貼對象的確定

城市公用事業(yè)價格補貼對象應(yīng)以是否執(zhí)行低價政策及其與此相關(guān)的公益職能為約束條件，從而劃清企業(yè)的公益性、政策性虧損和經(jīng)營性虧損。在城市公用事業(yè)具有多個環(huán)節(jié)的情況下，比如能源和電力，一般也要分析補貼到底給予哪個環(huán)節(jié)的企業(yè)。是給予能源生產(chǎn)企業(yè)還是配送和零售企業(yè)?還是使用的能源直接為社會服務(wù)的企業(yè)?一般而言，補貼是要彌補企業(yè)社會公益職能而發(fā)生的虧損，因此要給予最直接相關(guān)的企業(yè)。也就是說，要給予最接近社會公益消費者的企業(yè)。至于其他環(huán)節(jié)企業(yè)，應(yīng)該通過價格的調(diào)整來彌補成本，獲得可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，如果其他環(huán)節(jié)企業(yè)因為國家政策的規(guī)定而無法按照市場機制調(diào)整，也應(yīng)該獲得相應(yīng)的補貼［10］。

2.補貼數(shù)額的確定

補貼額=(合理價格－現(xiàn)行價格)×城市公用事業(yè)數(shù)量

這個公式中的關(guān)鍵為合理價格的制定，合理價格的確定應(yīng)該體現(xiàn)成本費用加微利和法定稅金的原則，而成本費用的核定又是合理價格制定的基礎(chǔ)。對于成本費用要依據(jù)成本申報、成本審核、成本公示和聽證會等程序來確定。

3.補貼資金的來源

城市公用事業(yè)一般具有社會公益性的特征，因而，補貼資金主要來源于政府財政資金，包括中央和地方財政資金。此外，還可以建立相應(yīng)的發(fā)展基金，以保證補貼資金及時足額到位。

表1 城市公用事業(yè)財政補貼方法

4.補貼的監(jiān)督和評價

首先，建立專業(yè)人員監(jiān)督制度。采取定期和不定期相結(jié)合的方式，或派監(jiān)督專員進入企業(yè)，監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營狀況以及補貼資金的使用情況。其次，建立現(xiàn)行價格和企業(yè)成本費用監(jiān)測制度。及時搜集匯總市場價格、居民收入和企業(yè)勞動生產(chǎn)率動態(tài)信息，測算對企業(yè)成本費用變動的影響，為調(diào)整合理價格、現(xiàn)行價格以及補貼標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)。最后，完善社會監(jiān)督機制。全面推行城市公用事業(yè)提供企業(yè)定價成本和收益指標(biāo)的社會定期發(fā)布制度，向社會公布城市公用事業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立城市公用事業(yè)質(zhì)量考核指標(biāo)，吸納公眾參與對其質(zhì)量的考核。

5.補貼的動態(tài)調(diào)整機制

現(xiàn)行價格一旦確定，在一定時期內(nèi)保持不變。但是，市場變化會導(dǎo)致資源性企業(yè)運營成本的變化，引起價格的上升或下降，價格補貼金額也會隨之發(fā)生變化。因此，有必要建立價格補貼調(diào)整機制。價格補貼調(diào)整機制主要考慮兩個指標(biāo):一是資源性企業(yè)成本變化指標(biāo);二是資源性企業(yè)勞動生產(chǎn)率變化指標(biāo)。前者可以用原材料燃料動力購進價格指數(shù)MPI替代，后者以全社會勞動生產(chǎn)率為參考合理確定，用X代表。價格補貼額調(diào)整公式:

其中:B1表示下年度價格補貼額;B0表示上年度價格補貼額;當(dāng)MPI－X為零時，下年度補貼額保持不變;當(dāng)MPI－X為正數(shù)時，下年度補貼額增加;當(dāng)MPI－X為負(fù)數(shù)時，下年度補貼額減少。

(二)需求 (消費者)補貼方法

城市公用事業(yè)需求補貼主要是以消費者為目標(biāo)對象，促進消費者對城市公用事業(yè)可得性，確保一定的消費水平。補貼方法主要分為價格補貼和非價格補貼。價格補貼主要是通過定價機制實現(xiàn)對消費者的消費可得性和數(shù)量補貼，而非價格補貼主要是通過發(fā)放現(xiàn)金、免費供應(yīng)等非價格措施實現(xiàn)需求補貼目的。按照財政補貼設(shè)計是否僅限于特定消費者受益，消費補貼又可分為靶向補貼 (Targeting Subsidies)和非靶向補貼 (Nontargeting Subsidies)。靶向補貼設(shè)計為惠及特定的消費者集團，如貧困用戶，而非靶向補貼不針對特定消費者集團，所有消費者都可受益［10］，如表2所示。

表2 消費補貼分類

1.價格補貼

城市公用事業(yè)價格補貼方法有多種，也能夠提供直接的激勵，易于實現(xiàn)需求補貼的目的。具體可以分為以下方法:

(1)固定費用 (Fixed Pay)。不管消費量多少，收取一個固定費用，如圖4所示。通過固定費用實現(xiàn)需求補貼，方法簡單明了，易于操作。固定收費在居民使用城市公用事業(yè)和服務(wù)方面表現(xiàn)為包費制 (或者一費制)，不管居民戶消費量多少均收取同樣數(shù)額的費用，這種價格政策的另外一些形式也包括按照居民戶的居住面積或者家庭人口數(shù)來收取固定費用。結(jié)合消費者的資格審查，這種方法也可以實現(xiàn)對特定人群的靶向補貼，例如對于貧困人群等。但不足之處是一般無法控制潛在補貼對象的消費數(shù)量，容易造成浪費。在現(xiàn)實中，如果受益對象很多，而且消費數(shù)量又難以有效控制的話，除非政府的財力特別雄厚，否則無法承擔(dān)巨大的成本。

(2)單一費率 (Flat or Uniform Rate)。不管消費量多少，單價都一樣，如圖5所示。這種定價方式是相對于遞增定價或遞減定價而言的。如果單價低于成本，也同樣可以實現(xiàn)對消費者的補貼。目前我國部分城市公用事業(yè)和服務(wù)實際上采取的是這種補貼方法。

圖4 固定費用

圖5 統(tǒng)一價格

(3)非單一費率。消費量不同，單價不同。主要是區(qū)間定價，即消費量如果處于某一區(qū)間，單價相同，其中又包括如下三種類型:

第一，批量累進制費率體系 (Increasing Block Tariff，IBT)。單位價格隨著消費區(qū)間的增加而上升，如圖6所示，當(dāng)消費量Q＜Q1，則價格為P1。當(dāng)消費量Q1＜Q＜Q2時，對于其中Q≤ Q1部分，價格為P1;對于其中Q1≤Q部分，則價格為P2。當(dāng)消費量Q2＜Q，對于其中Q≤ Q1部分，價格為P1;對于其中Q1＜Q≤Q2部分，價格為P2;超過Q2部分價格為P3。這種定價方式考慮到不同用戶消費數(shù)量的差異從而采用不同的價格，消費量越多，單價越高。這種方法運用經(jīng)濟杠桿促進城市公用事業(yè)的節(jié)約利用，給用戶提供自我選擇 (Self－Selection)的機會，實現(xiàn)相應(yīng)的政策激勵［10］。批量累進制費率對于低收入用戶的補貼作用比較明顯，因為一般而言，低收入用戶消費量較小，因此單價較低，支出成本較低。

第二，批量累退制費率體系 (Decreasing Block Tariff，DBT)。單位價格隨著消費區(qū)間的增加而下降，如圖7所示，當(dāng)消費量Q＜Q1，則價格為P1。當(dāng)消費量Q1＜Q＜Q2時，對于其中Q≤Q1部分，價格為P1;對于其中Q1≤Q部分，則價格為P2。當(dāng)消費量Q2＜Q，對于其中Q≤ Q1部分，價格為P1;對于其中Q1＜Q≤Q2部分，價格為P2;超過Q2部分價格為P3。與批量累進制費率相反，這種定價方式也是考慮到不同用戶消費數(shù)量的差異從而采用不同的價格，消費量越多，單價越低。這種方法為用戶多消費提供了激勵，補貼了消費量較多的用戶。因此在與我們的消費補貼的目的是不相符的，現(xiàn)實中很少采用。

圖6 批量累進制費率

圖7 批量累退制費率

第三，數(shù)量依存定價 (Volume－Differentiated Tariffs，VDT)。單位價格隨著消費量多少而不同，一般是量大價低 (或者量大價高)，如圖8和圖9所示，當(dāng)消費量Q＜Q1，則所有消費量的單價為P1。當(dāng)消費量Q＜Q2時，則所有消費量的單價為P2。當(dāng)消費量Q＞Q2，則所有消費量的單價為P3。對于量大價低的數(shù)量依存定價來說，這種方法與批量累退制費率相似，消費量越多，單價越低，而且在相應(yīng)的消費批量內(nèi)單價相同。同樣，這種方法也為用戶多消費提供了過度消費的激勵，補貼了消費量較多的用戶。對于量大價高的數(shù)量依存定價來說，這種方法與批量累進制費率相似，消費量越多，單價越高，而且在消費批量內(nèi)單價相同。這種定價方式對于低收入用戶的補貼作用比較明顯，因為一般而言，低收入用戶消費量較小，因此單價較低，支出成本較低。

圖8 數(shù)量依存定價——量大價低

圖9 數(shù)量依存定價——量大價高

(4)兩部定價 (Two－Part Tariff)。價格由一個固定價格 (類似于接入費的固定費用)加上與消費量相關(guān)的單價組成。固定價格和單位價格不同組合，可以形成不同的兩部定價。如圖10所示，其中TT1是由一個較低的接入費和較高的單價構(gòu)成的組合，而TT2是由一個較高的接入費和較低的單價構(gòu)成的組合。

圖10 兩部定價

兩部收費根據(jù)入門費和單價的不同組合，為消費者提供不同的選擇，鼓勵消費者根據(jù)自己的消費狀況選擇最適合的組合。對消費量較低的用戶來說，選擇類似于TT1的組合可能是比較合意，因為盡管單價較高，但入門費很低，所以每月消費費用比較低。但是對于每月消費量很大的用戶來說，TT2是更合意的選擇，因為盡管入門費用較高，但是較低的單價，加上較大的消費量一起“攤薄”了這部分固定費用，因而總體費用較低。兩部收費也為消費者提供了自選擇的機會，可以間接地實現(xiàn)對于低收入用戶的消費補貼。

(5)接入費 (Connection Charge)。是指對新的城市公用事業(yè)用戶提供網(wǎng)絡(luò)連接 (從而可以傳輸產(chǎn)品和服務(wù))時所收取的一次性或者年度的費用。接入費的收取在供水、燃氣等市政公用事業(yè)定價中比較普遍。很多國家在公共供水價格結(jié)構(gòu)中都包含接入費［11］。此外，當(dāng)與公共事業(yè)有關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施進行擴建時，也會征收一定的一次性增容費。在利用接入費補貼貧困消費者時，可以采取低價或者免費接入的方式。接入補貼是一次性的補貼，而其他的價格補貼往往需要連續(xù)的現(xiàn)金流，因此產(chǎn)生相應(yīng)政府經(jīng)常性開支和資源性企業(yè)的損失。

2.非價格補貼

非價格補貼方法主要包括現(xiàn)金補貼、免費供應(yīng)等。其中，現(xiàn)金補貼是對于特定消費群體發(fā)放一定數(shù)量的現(xiàn)金，使得其可以獲得滿足生活需要的城市公用事業(yè);而免費供應(yīng)則對特定用戶免費提供生活必需的城市公用事業(yè)，如供水。這類補貼的難點在于如何確定合格的受益對象。一般是根據(jù)家庭可支配收入來確定需要補貼的用戶，如低于社會最低工資標(biāo)準(zhǔn)的家庭，或享受低保的家庭。

3.需求補貼應(yīng)注意的問題

在使用需求補貼時，必須注意帶來的不利影響。價格補貼，特別是低價補貼可能會帶來難以預(yù)料的負(fù)面影響。一方面，由于我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，城市公用事業(yè)曾長期被無償調(diào)撥使用，不合理的城市公用事業(yè)定價方法導(dǎo)致了城市公用事業(yè)市場價格的嚴(yán)重扭曲。目前我國大多數(shù)城市公用事業(yè)長期實行遠低于成本水平的價格政策，加劇了自然資源的過度開發(fā)和浪費，并且造成技術(shù)革新行為出現(xiàn)方向性偏差，所形成的格局就是長期以來以不斷擴張的資源供給滿足用戶需求的不斷增加，大量的社會資源投入到低成本開辟新資源供給的研究和實踐當(dāng)中;另一方面，由于低價甚至零價政策缺乏對需求方在節(jié)約消費以及提高利用效率方面的鼓勵，使得大量的社會資源無法投入到節(jié)約資源和提高資源利用效率的市場以及開展各種更高效利用現(xiàn)有資源的行為當(dāng)中。與此同時，資源開發(fā)利用過程中大量并且廣泛產(chǎn)生的外部性也無法得以正確地內(nèi)部化，特別是不可持續(xù)開發(fā)利用資源帶來的經(jīng)濟外部性，以及資源開發(fā)利用整個過程中所造成的環(huán)境外部性。

在我國宏觀的市場經(jīng)濟體制價格改革以及自然資源的價格改革背景之下，城市公用事業(yè)價格改革的基本目標(biāo)，就是要建立起充分體現(xiàn)國家資源稀缺狀況，以節(jié)約利用、合理配置資源、提高使用效率、并促進資源可持續(xù)利用為核心的定價機制;為此城市公用事業(yè)價格改革將會逐步使得價格反映出資源的全部成本，包括資源保護、開發(fā)利用、廢棄物處理和其他與環(huán)境相關(guān)的成本，促進資源的生產(chǎn)經(jīng)營單位真正實現(xiàn)企業(yè)化運行，推動全社會節(jié)約利用和高效利用。然而對于城市公用事業(yè)的用戶而言，價格就是最終支付的關(guān)聯(lián)于消費量的全部價格，消費者期望的是保證服務(wù)、安全以及符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)條件下的可以負(fù)擔(dān)并且較為穩(wěn)定的低價格。而對城市公用事業(yè)供給方而言，價格的目標(biāo)則是在回收全部成本的同時，盡可能獲取持續(xù)、穩(wěn)定、長期、合理的投資收益。最終城市公用事業(yè)價格的形成過程實際上就是上述三方利益目標(biāo)在一種博弈中尋求均衡的過程。

四、對目前我國城市公用事業(yè)財政補貼改革的建議

(一)短期內(nèi)采取供給補貼保障企業(yè)的正常運營，從長期看要通過需求補貼解決社會公平問題

在目前的改革階段，城市公用事業(yè)面臨的主要問題還是解決短缺問題，因此改革要以促進企業(yè)的發(fā)展壯大為中心，財政補貼的選擇也要圍繞解決短缺問題來進行。由于企業(yè)還尚未成為真正的市場經(jīng)營主體，還需要承擔(dān)較多社會公益性成本，這部分成本顯然需要政府來最終負(fù)責(zé)。由于城市公用事業(yè)價格改革的滯后，企業(yè)也無法通過城市公用事業(yè)的價格彌補成本并獲得持續(xù)發(fā)展的能力，也需要政府對企業(yè)的正常運營維護加以支持和提供保障。因此，在這樣的改革背景下，財政補貼思路要側(cè)重于保障企業(yè)的正常運營，在財政補貼方法上要選擇企業(yè)補貼 (供給補貼)，即通過財政資金補貼企業(yè)的社會公益性成本，或是采取其他直接或間接的方式降低企業(yè)的投資和運營成本，逐漸解決困擾城市公用事業(yè)發(fā)展的短缺問題。

隨著城市公用事業(yè)市場化改革的不斷深化，短缺問題會得到解決，價格改革也會逐漸到位。此時，價格不僅足以彌補企業(yè)的成本，并使企業(yè)能通過價格獲得持續(xù)發(fā)展的能力，而且價格也應(yīng)該成為促使企業(yè)根據(jù)競爭和需求狀況來降低成本和提高盈利能力的市場機制信號。在這種情況下，企業(yè)已經(jīng)能夠按照市場機制和規(guī)律的要求，逐漸成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體。因此，此時的財政補貼政策應(yīng)該以消費者為中心，側(cè)重解決社會公平問題，特別是解決貧困消費者的消費問題，以促進社會的和諧發(fā)展。在財政補貼方法的選擇上要以消費補貼 (需求補貼)為主，采取各種直接或間接方法，解決現(xiàn)有貧困消費者的消費負(fù)擔(dān)，以及那些尚未獲得城市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的潛在消費者的可得性問題。

(二)控制財政補貼的逆向激勵與負(fù)面影響

城市公用事業(yè)財政補貼是政府出于彌補市場失靈和促進社會公平的目的，是對市場機制的一種干預(yù)，因此是一種次優(yōu)選擇。但是，在政府改變了市場機制的同時，也會施加額外的激勵措施。問題在于信息不對稱的存在，使得政策設(shè)計者常常并不了解真實情況，也無法控制具有理性經(jīng)濟人特征的企業(yè)和消費者的激勵選擇。因此補貼機制也可能會誘使企業(yè)和消費者做出不同于市場機制下的利益最大化選擇，而理性個體追求利益最大化的行為可能并不是設(shè)計補貼機制所希望出現(xiàn)的結(jié)果。補貼的利益相關(guān)者的激勵與公共政策目標(biāo)并不一致。例如，考慮政府和城市公用事業(yè)企業(yè)之間的博弈，雖然政府希望企業(yè)能夠服務(wù)于社會和貧困人群，但企業(yè)出于盈利的目的，可能沒有擴展網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)貧困地區(qū)和增加產(chǎn)出的經(jīng)濟刺激，補貼能夠提供給企業(yè)這樣的激勵嗎?企業(yè)會不會因此降低了相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量?在通過財政補貼彌補企業(yè)的社會公益性虧損情況下，由于不了解企業(yè)成本等相關(guān)信息，企業(yè)會有激勵虛報能夠得到補貼的那部分成本信息;在設(shè)計為貧困消費者獲得的城市公用事業(yè)補貼，也可能會成為非貧困消費者努力去獲得的目標(biāo)。因此要防止財政補貼的逆向激勵，防止出現(xiàn)“好心沒辦成好事”。因此在設(shè)計補貼政策的時候，必須考慮到逆向激勵的存在。特別當(dāng)補貼是由私營企業(yè)實施的時候，必須加強管制和監(jiān)督，這對于減輕潛在的逆向激勵，提供符合一定質(zhì)量水平的產(chǎn)品非常關(guān)鍵。

同時，由于補貼降低了消費者獲得城市公用事業(yè)的成本，如果機制設(shè)計不當(dāng)，也會造成消費者的過度消費，不利于資源的節(jié)約和有效利用。補貼還會造成財政壓力增加、扭曲企業(yè)激勵等負(fù)面影響，這些在設(shè)計補貼時必須注意。

(三)財政補貼機制應(yīng)該規(guī)范、透明，具有可預(yù)見性

財政補貼機制應(yīng)該規(guī)范化，應(yīng)該通過專門的法規(guī)界定財政補貼的目的、補貼資金的來源以及補貼程序管理等方面的內(nèi)容，盡量避免補貼管理和操作中的隨意性。

從管理的角度看，在其他方面不變的情況下，財政補貼管理工作和控制程序應(yīng)該盡量簡化以最小化管理、監(jiān)督和執(zhí)行成本。同時，也應(yīng)該降低受益者申請所花費的時間，降低理解和填寫申請表格以及參與補貼計劃的時間成本。

財政補貼的透明是指補貼計劃受益對象的資格標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行和管理補貼過程的透明程度。補貼的透明應(yīng)該通過以下幾個問題來定性:補貼資金在各地區(qū)分配的規(guī)則是怎樣的?地方政府如何識別受益者并且進行挑選?有明確的補貼合格標(biāo)準(zhǔn)嗎?補貼分配的責(zé)任是明確定義的嗎?補貼是由獨立機構(gòu)管理的嗎?補貼程序和結(jié)果是不是為公眾所知?等。只要回答了上述問題，基本可以為補貼的透明確立一個基本的框架，將補貼的過程和結(jié)果置于陽光之下，有利于杜絕補貼過程中的腐敗和扭曲。

另外，財政補貼計劃的確定和執(zhí)行機制也應(yīng)給所有利益相關(guān)者提供穩(wěn)定的預(yù)期和可預(yù)見性。這包括要盡早將補貼的目的和原則公之于眾，補貼的程序和管理機構(gòu)等信息應(yīng)該方便獲得、補貼申請應(yīng)該便于操作、補貼結(jié)果應(yīng)該便于查詢等。一旦確立了受益對象的資格標(biāo)準(zhǔn)和程序，潛在的參與人將能自動預(yù)測自己獲得補貼的可能性和補貼數(shù)額，從而杜絕補貼過程中的不確定性和腐敗現(xiàn)象。

(四)深化城市公用事業(yè)價格體制改革

城市公用事業(yè)要堅持市場化的改革方向，最大限度地運用市場機制。同時，對不能或不能完全由市場決定其價格的某些壟斷性、基礎(chǔ)性的資源產(chǎn)品，政府的價格管制要形成反映各方利益相關(guān)者的利益、能夠及時靈活調(diào)整、透明度高的機制，以盡可能地反映資源的稀缺程度，減少或防止資源價格的扭曲。價格機制是市場經(jīng)濟正常運行最重要的作用機制。只有合適的價格才能正確反映供給和需求，才能正確調(diào)動資源流向最需要的地方，從而保證資源最大限度的合理使用。

從改革的方向看，我國城市公用事業(yè)最終應(yīng)形成以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的價格形成機制，政府應(yīng)擯棄行政性干預(yù)和管理價格的方式，主要通過制定相關(guān)的稅費政策和監(jiān)管手段等進行適度調(diào)控，促使價格能夠真實反映出資源的稀缺程度和市場供求狀況。盡管城市公用事業(yè)自身具有某些特定的屬性，但從長遠來看，并不能改變市場機制作為其價格變動基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)機制的特征。新型資源產(chǎn)品價格機制的形成，有利于市場價格有效地刺激企業(yè)經(jīng)營者加強管理、改進技術(shù)和提高資源的利用率，促進資源節(jié)約和綜合利用，減少資源浪費和環(huán)境污染。

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