移動政府建設面臨的問題及對策

付 莉

(東北財經(jīng)大學網(wǎng)絡教育學院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

隨著國內(nèi)信息化建設速度的不斷加快以及國家對電子政府工作重視程度的日漸加深，電子政府建設呈現(xiàn)出強勁的發(fā)展勢頭，各政府職能部門網(wǎng)絡基礎建設已經(jīng)初具規(guī)模，不同部門的局域網(wǎng)已經(jīng)基本搭建完成，辦公效率和服務群眾的水平大有提高。但與此同時，電子政府還在不斷建設完善之中。對于電子政務系統(tǒng)本身而言，存在著服務意識不強、信息利用受制約、信息更新不及時、互動性不強和宣傳、教育不夠等諸多問題;對于電子政府所處的客觀環(huán)境而言，存在著信息基礎設施建設不完善、公民個體信息知識和信息意識缺乏等一系列的問題。就是在這種背景下，移動政府在新世紀被我國政府隆重提出，并越來越受重視。移動政府就是把電子政府的部分功能從固定網(wǎng)絡轉移到移動網(wǎng)絡來實現(xiàn)，可以把移動政府看成電子政府的一個子集。對于我國而言，它同樣是一個非常重要和正在發(fā)展中的政府提供公共服務的平臺和工具?？傊苿诱ㄔO無論從理論層面對于我國移動科技發(fā)展和政府建設的理論指導方面，還是從現(xiàn)實層面對于我國通訊產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、社會公平與和諧建設、政府管理改革的價值方面都具有重要意義。

二、我國移動政府建設的現(xiàn)狀及問題分析

(一)我國移動政府建設的現(xiàn)狀

我國政府自20世紀80年代開始實施辦公自動化建設，到1999年國務院正式發(fā)起“政府上網(wǎng)工程”，標志著我國電子政府建設的正式開展。2006年1月，成為我國電子政府建設過程又一個新的起點?！笆濉毙姓w制改革的啟動，成為電子政府發(fā)展的重要推動力量，電子政府的行政環(huán)境隨之得到進一步改善。

隨著我國電子政府建設的不斷深入發(fā)展，對于我國移動政府建設已經(jīng)越來越迫切，我國的移動政府建設成為電子政府建設的必然發(fā)展方向和未來建設潮流，因此移動政府建設在我國各地逐漸興起并迅速發(fā)展。受制于現(xiàn)實和歷史的客觀原因，我國各地區(qū)或城市的移動政府建設并不平衡，這表示在地區(qū)建設失衡和建設領域相對集中等方面。隨著我國的移動政府技術和系統(tǒng)的進一步研發(fā)和應用，移動政府將越來越滲透到社會和公眾的方方面面中去，而這些移動政府的建設和發(fā)展將對我國未來的移動政府建設的發(fā)展打下堅實的基礎，并為我國移動政府的全面建設和發(fā)展提供寶貴的實踐經(jīng)驗和科學借鑒。

(二)移動政府建設存在的問題

1.政府層面存在的問題

第一，移動政府建設基礎設施投入不足

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口約占總人口的2/3，廣大西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)是政府提供公共服務和我國移動政府建設主戰(zhàn)場。而正是在這些地區(qū)，移動終端和移動通訊設備嚴重不足成為了制約。據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部的資料表明，在我國西部農(nóng)村地區(qū)移動電話的普及率僅為3.7%，在青海，目前還有21%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和65%的行政村不通移動信號。而政府對于這些地區(qū)的基礎設施投入嚴重不足，青海省每年用于建設移動基塔等移動設施的投入不足1 000萬元人民幣。另外就政府機構本身而言，現(xiàn)代化的移動發(fā)送終端和移動設備等硬件設施是移動政府建設的基礎，移動系統(tǒng)自動化是移動政府建設的前提，而在我國還有很大一部分的政府機構特別是基層政府機關的這些基礎設施投入不足，移動政府建設嚴重滯后。另一方面在我國一些發(fā)達地區(qū)和國家部委，一些政府人員簡單地認為移動政府建設就是投入國家資金，而缺少人員投入、管理投入，導致一些移動政府建設重復，資金浪費較多，缺乏“成本控制”和監(jiān)督，容易造成浪費。

第二，政府法制不健全，存在安全隱患

移動政府建設的良好發(fā)展離不開良好的法律法規(guī)環(huán)境。在移動政府建設發(fā)展處于前沿的西歐發(fā)達國家的政府為了促進和保障移動政府的健康發(fā)展，都制定一些相關法律和政策。但是，我國對于移動政府的相關法律還處以空白，據(jù)筆者調查，截至到2013年12月，我國還沒有一部專門和移動政府建設相關的法律文件，也沒有出臺過一份國家性的移動政府建設的政策或是規(guī)劃，我國政府即使是對于延生出移動政府的電子政府建設的相關法律法規(guī)也都比較少，目前所知就是2010年出臺的《信息安全條例》一部法規(guī)出臺。而對于移動政府建設而言，只有地方行政機關對其形成了一些發(fā)展或是規(guī)劃的行政政策。移動政府建設缺乏基本的法律和制度保障，如缺少政府信息公開法、政府信息資源管理法等。法律法規(guī)的欠缺勢必阻礙移動政府建設的進程。

我國移動政府建設存在著安全隱患。移動政府主要是通過移動設備 (手機、PDA等)來開展工作，但是移動政府在應用和推廣過程中，因為資源重復、成本、效率等方面的原因，導致整個政府信息系統(tǒng)的資源共享存在許多障礙，最終造成了公民在使用移動政府時移動政府的公信力下降;還有就是關于手機短信的“丑聞”不絕于耳，短信犯罪、短信詐騙、短信垃圾，導致一些移動用戶公民對于移動政府提供信息產(chǎn)生反感;最后就是在移動政府傳播移動信息過程中，一些不法分子利用移動網(wǎng)絡傳播一些反動或是偽造信息，給社會造成動蕩，更甚者利用移動網(wǎng)絡傳播木馬、病毒，給移動用戶造成經(jīng)濟損失或是其他方面的損失。

第三，發(fā)展規(guī)劃和標準缺失，缺乏統(tǒng)一管理機構

我國的移動政府作為一項新生事物，政府對于其發(fā)展缺乏統(tǒng)一宏觀規(guī)劃，沒有形成一個統(tǒng)一的發(fā)展綱要和目標。同時，我國長期以來形成的條塊分割的管理體制與移動政府的移動性、便捷性、開放性、交互性覆蓋面廣等發(fā)展特征產(chǎn)生嚴重沖突，各級地方政府和部門在發(fā)展移動政府時各自為政，使用的移動平臺各不相同，但是服務內(nèi)容基本大同小異，造成重復建設嚴重。還有就是缺乏統(tǒng)一發(fā)展規(guī)范和標準，會使得各個政府和部門間的信息割裂和孤立，整個政府公共資源無法共享，影響了跨部門、跨區(qū)域的政府共性業(yè)務的處理和政府服務的有效供給。我國移動政府缺乏統(tǒng)一管理機構，在一些政府機構中是信息辦公室在管理，有的政府部門是后勤管理部門負責，這就造成管理混亂無序，沒有一個統(tǒng)一的管理部門。造成政府內(nèi)部誤解了移動政府的核心職能在于服務公眾而非管理內(nèi)部，我國移動政府建設這種各政府部門內(nèi)部決定管理框架的管理機制，造成重復建設情況嚴重，大量資源沒有發(fā)揮應有作用，嚴重影響移動政府發(fā)展。

2.公民層面存在的問題

第一，公民的參與意識缺失

“顧客導向”是現(xiàn)代公共行政管理的全新理念，我國提出構建服務型政府要求政府管理和提供公共服務時要以提高公眾的參與度和滿意度為目標。而我國移動政府建設在發(fā)展過程中對于公眾的參與度和普及程度而言，存在著一些問題。

首先，公眾對于移動政府建設的觀念淡漠。移動政府要樹立“以公眾為中心”的理念，其宗旨是使政府更好地為民眾提供公共服務。而在我國，由于歷史和現(xiàn)實的原因，大多數(shù)公民受自身知識水平的限制，或是受制于長期以來形成的公民意識缺失，造成他們政治參與意識淡漠、積極性不高，同時對于政府先天抱有一種畏懼感，在心里時刻和政府抱著一種距離感，這種公民參與意識的淡薄造成我國移動政府建設基本上是由政府自上而下推動的，資金主要來源是政府財政收入，而民眾只是被動地接受移動政府提供的服務，不能形成一種政府和民眾的良好互動，導致移動政府建設存在著缺陷。其次，移動政府是最近兩年才興起和發(fā)展的，而我國目前的總人口接近14億，但是我國的移動用戶目前是8.4億，這其中還包括一些重復擁有移動電話的人群，這就造成了移動終端和移動網(wǎng)絡的普及程度的發(fā)展不足，在客觀上制約了廣大公民參與移動政府建設，不能很好享受移動政府帶來的好處和便利服務。最后，移動信息技術和移動設備操作技能的缺乏。移動政府是建立在移動通訊技術和移動通訊產(chǎn)業(yè)的基礎上的，而我國到目前為止雖然有著數(shù)量龐大的移動用戶，但是在這其中有很大一部分的人群沒有掌握移動信息技術，不能熟練操作和運用移動設備，特別是一些中年人和老年人，他們對于移動電話只會簡單地接聽電話，因此，移動信息技術和移動設備操作技能的缺乏也成為了制約我國公民參與移動政府建設和享受移動政府服務的又一大障礙。

第二，移動用戶個性化選擇較少

這些主要體現(xiàn)在兩個方面，首先是政府提供移動政府服務的內(nèi)容有限，而且彼此的功能基本相似，相當一部分的政府部門建設的移動政府僅僅是把一些政府法律、法規(guī)和政策從紙面公告、文件上搬到移動網(wǎng)絡上，公開的信息少、質量差，而且公布的信息不連貫的現(xiàn)象并不少見，嚴重缺乏和移動用戶的交流溝通手段。公眾只能從移動政府上了解到一些簡單的政務信息，政府與移動用戶公民之間缺乏互動性、回應性。其次是移動設備的人性化設計問題。對于一些特殊公民而言，手機屏幕的限制、短信長度的限制以及無線通信穩(wěn)定性的限制，都會影響到公民享受移動政府服務的質量。

3.社會層面存在的問題

第一，移動政務概念尚未普及

雖然信息化在我國的普及和發(fā)展十分迅速，電子政府建設在我國提出和發(fā)展也有很多年了，并且已經(jīng)逐漸滲入到我國政府管理的方方面面。但是對于移動政府，我國社會對于這一概念的認識大多還處于空白階段，對于移動政府具體是個什么樣的事物，其內(nèi)涵和服務內(nèi)容主要是什么，如何使用等都沒有清晰的認識。政府方面對于移動政府也還沒有官方的定義和推廣。而社會民眾對于移動政府大多還抱著將信將疑的態(tài)度，都只是將移動政府當成是電子政府建設的一個小的手段之一，對其服務信息的可信度、權威性等都持著懷疑態(tài)度。

第二，移動通訊產(chǎn)業(yè)支持不足

目前我國的移動通訊設備生產(chǎn)商主要集中在幾家大的公司，而這幾家大公司里大部分是外國企業(yè)，如諾基亞、三星、索尼等公司，這些公司主要是以營利為目的，所以其對于移動政府建設所需要的移動設備需求不是很熱衷，甚至在有的時候采取漠視的態(tài)度。對于移動通訊網(wǎng)絡運營方面，主要集中在我國的三大移動通訊網(wǎng)絡經(jīng)營商移動、電信、聯(lián)通三家公司所壟斷，由于當前電信領域的國企完善管理體制尚未到位，手機、移動網(wǎng)絡和電信的三通在我國的很多地區(qū)還遲遲實現(xiàn)不了，數(shù)據(jù)傳輸速度慢，移動通訊市場宣傳不夠，缺乏強有力的合作伙伴等，影響了我國移動通訊網(wǎng)絡基礎設施的建設步伐。另外就是在移動政府平臺的建設中，政府部門主要是一次性投入資金，但對后續(xù)的維護、服務費用卻缺少持續(xù)投入;而從移動運營商的層面講，他們不太愿意承擔這方面的責任，造成移動政府建設的服務質量低。最后就是當前我國的移動資費過高，部分公民承受不起如此高的移動費用，導致移動政府建設不能滲入到普通大眾中去。

三、完善我國移動政府建設的途徑

(一)政府方面的完善途徑

1.加強移動政府基礎設施建設

在2008年8月，國家信息化工作領導小組的第七次會議強調:“中央各部門和各級政府都要高度重視電子政府建設工作;領導干部要加強信息化知識的學習，充分利用信息化手段加強政府有效管理，促進政府職能轉變，提高政府辦事效率和管理水平，促進政府公開和廉正建設。至此，我國的電子政府建設開始進入全面推進階段?！倍覈苿诱ㄔO想要快速發(fā)展，需要各級政府加強資金投入，完善移動政府基礎設施建設。加強我國移動政府建設總的基礎設施建設方針是:對于移動通訊產(chǎn)業(yè)，政府要積極引導產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和轉型，堅持以公民需求為導向，研發(fā)有利于老百姓的信息技術，提高移動通訊產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新能力，使移動通訊產(chǎn)業(yè)不斷符合人民對移動政府基礎設施的需求;對于移動政府基礎設施建設管理特別是移動通訊發(fā)送終端，政府一方面要根據(jù)實際情況，出臺相關的政策和措施，安排財政支持，同時還要積極引導移動通訊營運企業(yè)參與移動政府基礎設施建設，實現(xiàn)政府和企業(yè)互動發(fā)展，建立和積極營造有利于移動政府基礎設施建設的良好環(huán)境。而具體建設措施是一方面要加強政府部門對移動通訊網(wǎng)絡基礎建設，提高移動網(wǎng)絡的普及率，在網(wǎng)絡建設方面，政府要加大投資力度，特別是向經(jīng)濟較落后的中西部地區(qū)和廣大農(nóng)村傾斜，應做好三網(wǎng)合一的工作，將傳統(tǒng)電信網(wǎng)、計算機互聯(lián)網(wǎng)和移動通訊網(wǎng)通過各種方式趨向于相互滲透和相互融合。三網(wǎng)合一有利于整合移動政府通訊網(wǎng)絡資源，給移動政府建設的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。另一方面是在政府的內(nèi)部，政府要安排專門資金投入，配置完備的移動政府信息平臺和移動信息發(fā)送終端，整合政府移動信息資源，并安排專人、專門資金定時對移動政府諸多設備進行更新維護。

2.進一步轉變政府觀念，加強領導重視

對于建設移動政府這一新時代政府公共服務新途徑的重大課題而言，政府部門的工作人員應該轉變原來的傳統(tǒng)觀念，要深刻認識到建設移動政府是為了塑造服務型政府、責任型政府、高效政府、法治政府的必然選擇，是在信息化社會新形勢下提高我國政府公共服務質量的必由之路。而政府公務人員特別是各級政府的領導者，要正確認識移動政府的本質，不能認為移動政府是花架子，是面子工程，僅僅把移動政府當作“新的技術形式”來看待，而要把它當作一種全新的政府服務提供模式來加以建設和發(fā)展，這樣才能使先進的服務平臺為現(xiàn)代的政府管理服務。因為隨著信息時代和信息經(jīng)濟的來臨，公共管理正由傳統(tǒng)的層級官僚管理模式走向現(xiàn)代的信息直面管理模式。政府的公共服務提供方式也在發(fā)生著翻天覆地的變化，各級政府部門必須對此有正確的認識，盡快轉變觀念。通過移動網(wǎng)絡與政府其他部門、企業(yè)、公民、政府公務員等的直接聯(lián)系，實現(xiàn)“以政府為中心”向“以服務為中心”的轉變。移動政府的本質就是“以移動網(wǎng)絡為工具，以用戶為中心，以應用為靈魂，以便民為目的”的新型管理模式。因此，要想推動移動政府建設，首先必須轉變政府工作人員的觀念，使他們明白移動政府關鍵在于“服務”，而“移動”只是政府提供公共服務的一種載體，要改變政府結構和服務方式。其次要加強領導對于移動政府建設的重視，讓領導完全了解和明白移動政府的本質、內(nèi)涵和重要性，推動其發(fā)展。

(二)公民個人的完善途徑

1.提高公眾參與程度的策略

移動政府是為了在政府和公民之間架設直接溝通的管理和服務橋梁，而公眾參與程度不高無疑會影響到移動政府的發(fā)展和質量。所以公民要提高自身的參與程度。首先要加強公民意識，要動用自身所擁有的權力，積極和政府溝通，充分享受自身作為社會公民應當享有的公民福利。在這里可以借鑒美國 MSD系統(tǒng)，美國利用專門的移動服務傳播系統(tǒng) (MSD)解決了公共信息傳播的問題，即提供網(wǎng)絡接入數(shù)據(jù)庫的途徑，在移動網(wǎng)絡上傳播信息、網(wǎng)絡商業(yè)交易以及提供信息基本構架，使得政府無論在任何地方，都可以順利接入并向公眾提供有效信息，這種傳播系統(tǒng)使美國政府回復公眾的詢問速度比10年前提高了數(shù)倍。公眾還可以運用移動網(wǎng)絡與政府官員進行交流，下載正式表格以及了解其它重要政府信息等。這既改善了公共服務，又不會提高整體費用。我國可以采取這種做法，盡可能使信息在公眾和政府間有效傳播，提高公眾的參與程度。

2.提高公民的信息素質和移動技術技能

信息素質教育是一種旨在根據(jù)社會信息環(huán)境，培養(yǎng)和提高個體的信息覺悟、信息觀念、信息主體意識、信息主動精神、信息心理素質并激發(fā)個體信息智慧和信息潛能的活動。公民個人要充分發(fā)揮學習信息知識和技能的主觀能動性。通過廣播、報紙、雜志、電視、網(wǎng)絡等多種學習途徑，采取學校進修、參加各種宣傳講座、進行知識培訓等一系列活動，普及移動通訊產(chǎn)業(yè)和移動技術相關的知識，最終樹立和提高全體公民的信息素質和移動技術技能。

具體是兩方面的工作，一是要加強全民移動技術能力教育。移動技術能力教育是信息素質教育的最重要的組成部分，不同公民要采取有針對性的教育方式、內(nèi)容和措施。比如在校學習的學生要積極開展移動技術教育課程，特別是大學要進行專業(yè)性的信息教育，培養(yǎng)專業(yè)性的信息人才。而對于毫無移動技術的廣大社會公眾，大多沒有受過正規(guī)的移動技術能力教育，要積極鼓勵自身加入到社會公眾的移動技術技能教育中來，開展靈活多樣的普及性、宣傳性移動技術技能教育活動。二是加強移動信息道德教育。信息道德是調節(jié)信息生產(chǎn)、加工、傳遞和使用者之間相互關系的行為規(guī)范的總和。我國在移動政府建設過程中出現(xiàn)了一些利用移動網(wǎng)絡進行詐騙、發(fā)布虛假信息、發(fā)布病毒木馬、竊取個人隱私等不道德的行為，所以加強信息道德教育首先要提高社會公民的整體道德素質，其次是進行違法行為宣傳，向人們普及信息方面的法律知識。

(三)社會層面的完善途徑

1.加強宣傳，推廣移動政府概念

雖然信息化在我國的普及和發(fā)展十分迅速，電子政府建設在我國提出和發(fā)展也有很多年了，并且已經(jīng)逐漸滲入到我國政府管理的方方面面。但是對于移動政府，我國社會對于這一概念的認識大多還處于空白階段，針對這一問題，社會要強化對移動政府的輿論宣傳，增強社會與公眾對移動政府的認識，增強信任感，鼓勵廣大企業(yè)和公民個人參與到電子政務的建設中來。首先，社會媒體如電視、網(wǎng)絡、雜志、報刊等可以進行廣泛宣傳工作，推動移動政府這一概念的普及推廣。其次，社會團體和社區(qū)組織等可以通過開展有關信息知識的宣傳活動，如印發(fā)有關移動政府的宣傳冊免費發(fā)放給社會，通過公民喜歡的方式使其認識到現(xiàn)代社會移動政府發(fā)展的重要性、便捷性和優(yōu)勢?？傊?，社會各方面要加大宣傳，為移動政府建設的發(fā)展提供一個良好的社會發(fā)展環(huán)境。

2.移動產(chǎn)業(yè)運營商應積極開展合作

移動政府建設離不開移動產(chǎn)業(yè)運營商的合作，所以推動移動政府建設，就必須推動移動產(chǎn)業(yè)運營商的合作。第一是移動通訊設備生產(chǎn)商要積極開發(fā)和研制移動政府建設所需要的移動通訊設備和其他硬件設施，如開發(fā)公民需要的操作簡單快捷的移動手機，為政府提供移動信息所需要的移動信息終端等。第二是移動網(wǎng)絡運營商要積極投入資金，加快移動網(wǎng)絡系統(tǒng)建設，特別是在我國西部地區(qū)和一些農(nóng)村地區(qū)，實現(xiàn)手機、移動網(wǎng)絡和互聯(lián)網(wǎng)的覆蓋，開展技術創(chuàng)新克服網(wǎng)絡數(shù)據(jù)傳輸速度慢、移動通訊市場不健全等問題。第三是移動產(chǎn)業(yè)運營商要在考慮經(jīng)濟效益的同時考慮社會效益，降低移動資費，提高移動服務質量，使更多的公民能夠享受到移動服務。第四就是移動產(chǎn)業(yè)運營商要積極進行人才培養(yǎng)和科研開發(fā)，為我國移動政府建設提供專業(yè)人才和科技支持?？傊?，社會要培養(yǎng)移動產(chǎn)業(yè)運營商的社會責任感和企業(yè)道德觀念，使它們積極參與到移動政府建設進程中去。

四、結 語

我國的移動政府建設還處于起步階段，我國的移動政府建設在地域間、不同層級政府間、政府不同部門間發(fā)展存在不平衡，移動政府建設在政府、公眾和社會層面都存在著諸多問題，但是移動政府由于其自身具有的移動性、便捷性、直接性、安全性和經(jīng)濟性已經(jīng)成為信息化和電子政府建設的必然趨勢和潮流。同時，移動政府由于其自身也具備了易于兼容的特點，因此其未來發(fā)展方向和功能發(fā)展方向就是與其他信息系統(tǒng)的融合，以增強移動政府系統(tǒng)的功能和作用。