違法濫占耕地的社會危害及遏制

龔建飛

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、案 例

2013年12月，浙江省溫州市永嘉縣人民政府對位于該縣三江街道的三江違法宗教建筑即三江基督教會教堂啟動了處置程序，責(zé)令三江基督教會教堂即行政相對方“于2014年3月31日前完成自拆自改”。在政府責(zé)令自行拆除期間，行政相對方組織自拆500平方米，此后再未進(jìn)行自拆自改。對此，永嘉縣對行政相對方進(jìn)行了約談，行政相對方口頭承諾4月3日再次組織自拆。但4月3日，行政相對方又以無法統(tǒng)一教徒思想等借口表示無法實(shí)施自拆。在政府反復(fù)勸導(dǎo)下，4月7日下午，行政相對方以書面形式做出自拆自改承諾，應(yīng)允于4月15日前拆除違法建筑樓層至最后兩層，在4月22日前全部整改到位。然而，至4月22日，行政相對方仍沒有整改到位，政府終于4月26日開始組織力量進(jìn)入違法建筑現(xiàn)場實(shí)施強(qiáng)制拆除，至4月28日晚完成全部拆除工作。

上述期間，行政相對方及群眾主張或質(zhì)疑:教堂建設(shè)是公開進(jìn)行的，政府自始至終知道其建設(shè)行為。如果政府認(rèn)為其系違法建設(shè)，為何在其建設(shè)初始或者逐步形成階段不對其施行“立案查處”等法定措施，而采取默許和放任態(tài)度?又為何在其建設(shè)完工后才給予強(qiáng)制拆除?假設(shè)政府能在教堂違法建設(shè)初始或者形成階段就給予制止，那么違法建筑就不會形成。這一關(guān)系地方政府與宗教團(tuán)體及宗教徒之間尖銳的社會矛盾就不會產(chǎn)生。

1.三江違法宗教建筑基本情況

據(jù)永嘉縣政府相關(guān)通報(bào)，三江教堂違法建筑原屬宗教建筑異地遷建項(xiàng)目，經(jīng)宗教主管機(jī)關(guān)依法核準(zhǔn)，此建筑面積應(yīng)控制在1 881平方米，但行政相對方在未取得相應(yīng)土地審批手續(xù)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，在2007—2012年期間擅自占地5.378畝，違法建成教堂主樓及附屬建筑面積7 928平方米、地下室及停車場3 076平方米的特大違法建筑。與違建面積之大同樣令人咋舌的還有其造價(jià)——據(jù)相關(guān)知情人士透露，該違法建筑建設(shè)持續(xù)多年，總造價(jià)高達(dá)3 000萬余元。拆除該違法建筑意味著價(jià)值3 000萬余元社會資源的浪費(fèi)。這還不包括為拆除該違法建筑所需投入的龐大人力、物力和財(cái)力等損失。

2.三江違法宗教建筑執(zhí)法阻力

實(shí)際上，自2013年12月永嘉縣明確界定三江基督教會教堂為“違法宗教建筑”后，相應(yīng)的執(zhí)法活動就遇到外界重重阻力。尤其是在組織強(qiáng)制拆除的前夕，遭遇到教會及一些教徒的靜坐抵抗和其他方式的阻撓。一些別有用心者借機(jī)在背后煽風(fēng)點(diǎn)火，以期挑起宗教徒與政府之間的矛盾。據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，2014年3月25日，該教會部分教徒即開始抵抗行動。4月2日起，當(dāng)?shù)匾恍┗浇掏疥懤m(xù)進(jìn)駐教堂內(nèi)外，日夜集聚在教堂。4月3日下午，一些教徒跪倒在教堂臺階上禱告 (宗教儀式)，輪流在里面和外面把風(fēng)，以期防止政府執(zhí)法部門的推土機(jī)進(jìn)入現(xiàn)場對違法建筑進(jìn)行強(qiáng)行拆除。別有用心者還乘機(jī)組織煽動不明真相的基督教徒借助各類媒體渠道散布謠言，發(fā)表大量不當(dāng)言論，公開遣責(zé)政府“事前默許、事中放任、事后行政亂作為”，極力鼓動教徒公然抵制阻撓合法的拆除行為。

經(jīng)多方努力，永嘉縣政府終于于2014年4月28日晚強(qiáng)制拆除三江基督教會教堂違法建筑主體部分，隨后整體拆除工作得以順利平穩(wěn)進(jìn)行。三江基督教會教堂違法建筑的依法拆除被稱為“溫州迎難而上、敢于碰硬、依法強(qiáng)勢推進(jìn)拆違工作的縮影”。

二、案例分析

新中國成立以來，黨和國家實(shí)行宗教信仰自由政策，依法保護(hù)民眾信仰自由，保護(hù)合法宗教場所的建設(shè)和發(fā)展。特別是在改革開放以來，隨著人民群眾物質(zhì)生活條件不斷提高，宗教場所條件也不斷得以改善，一幢幢莊嚴(yán)、肅穆和金碧輝煌的宗教建筑物拔地而起，毗肩林立，廣大教徒的宗教信仰需求得到了前所未有的尊重、滿足和保護(hù)。據(jù)中國社會科學(xué)院于建嶸教授統(tǒng)計(jì)，我國眾多宗教之一的基督教徒人數(shù)至少有6 300萬，而佛教、道教和伊斯蘭教等其他主要宗教在國內(nèi)現(xiàn)有影響力和傳播時(shí)間同樣悠久，其信徒群體數(shù)量較之基督教派“尤過之而無不及”。由此一斑，足以可見我國境內(nèi)宗教信仰人群之龐大，而與其相對應(yīng)的各類合法和違法建筑的宗教場所數(shù)量同樣星羅密布，不計(jì)其數(shù)。據(jù)2014年3月國家宗教事務(wù)局官方相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國僅經(jīng)批準(zhǔn)開放的各類宗教活動場所至少在139 000處以上。

一些宗教徒為了其所代表的某一特定群體，甚至基于個(gè)人的一己私利，打著“宗教信仰自由”旗號，大肆實(shí)施違法宗教建筑行為，嚴(yán)重侵害公共利益，違反法律規(guī)定和擾亂社會公共秩序。事實(shí)上，在中國這一宗教信仰相對自由的社會主義國家，宗教的確在廣大民眾中具有信眾普遍和精神控制嚴(yán)厲的現(xiàn)象，甚至一些信仰錯(cuò)位缺失的政府工作人員 (含行政執(zhí)法人員、司法人員，下同)也成為其中堅(jiān)定的教徒。從另一個(gè)角度來說，正是基于宗教民眾基礎(chǔ)的深厚，以及一些政府工作人員本身存在這樣那樣的宗教信仰等原因，政府對違法宗教建筑的行政管理較之其他性質(zhì)的違法建筑物 (如民房、廠房)，歷來固存一定空間的放任和默許，使得本應(yīng)對違法宗教建筑依法嚴(yán)格采取的具體行政行為 (如有效制止、責(zé)令整改和強(qiáng)制拆除等措施)常常流于形式，甚至根本沒有施行。正是這樣的社會歷史背景，造就了違法宗教建筑屢禁不止，違建地點(diǎn)也由建國初期的農(nóng)村逐年向城鎮(zhèn)蔓延。

當(dāng)一處違法宗教建筑在相關(guān)職能部門放任或者默許之中行將過半或者完全建成后，政府在體制內(nèi)自發(fā)的內(nèi)部監(jiān)察或者來自外部的社會監(jiān)督壓力下，采取糾正相關(guān)行政不作為而依法行政作為，對違法宗教建筑物課以包括但不僅限于“責(zé)令停止建設(shè)、限期改正;責(zé)令限期拆除;查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除”等行政處罰行為時(shí)，就自然引來違法建筑所屬宗教團(tuán)體及其教徒的強(qiáng)烈抵抗，并導(dǎo)致各種危害后果的發(fā)生。無一例外，宗教團(tuán)體及教徒抵抗的理由往往會涉及一個(gè)焦點(diǎn)—— “政府事前在做什么?”這種現(xiàn)象屢有發(fā)生。2014年，浙江省溫州市永嘉縣三江基督教會教堂違法宗教建筑及其強(qiáng)制拆除就是其中一起典型案例。

1.三江違法宗教建筑行政不作為的社會危害

(1)損害政府公信力。毫不避諱地講，行政不作為是行政上嚴(yán)重的腐敗行為，是自由主義在行政執(zhí)法中的體現(xiàn)，就是失職、瀆職。從根本上講，還是不愿作為、不想作為甚或是不能作為。三江違法宗教建筑行政不作為的發(fā)生不僅嚴(yán)重地影響了宗教和政府的關(guān)系，降低了包括宗教徒在內(nèi)的人民群眾對政府的信任，削弱了政府的權(quán)威和聲譽(yù)，而且也給社會帶來一定的不安定因素，阻撓了社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順利進(jìn)行。對于類似行政不作為行為，如果不用法律來規(guī)范，那么，對于行政主體而言，就會成為其規(guī)避法律的借口;對于行政相對人而言，其合法權(quán)益就會受到比行政作為違法更為隱蔽的侵害;對于國家而言，則會導(dǎo)致整體執(zhí)法效率低下，執(zhí)法機(jī)關(guān)威信下降，甚至出現(xiàn)直接損害國家利益的不良后果。同時(shí)，也可能會樹立不適當(dāng)?shù)氖痉缎?yīng)，不利于嚴(yán)格執(zhí)法，可能給行賄受賄、玩忽職守、侵權(quán)濫權(quán)留下空間。

三江違法宗教建筑行政不作為損害政府公信力，以及破壞政府公信力筑就的社會秩序，如果它導(dǎo)致扭曲的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、法律關(guān)系、社會關(guān)系不能及時(shí)得到糾正，有可能引發(fā)新的更深層次的社會問題和矛盾。從另一種角度而言，作為損害政府公信力的行政不作為行為又是在不斷地動搖政府長期依法行政所樹立的權(quán)威形象，損害人民對政府的信任。而對宗教違法建筑建設(shè)行為事前行政不作為，導(dǎo)致事后具體行政行為的發(fā)生，帶來的是包括宗教徒在內(nèi)的人民群眾更多因不理解而產(chǎn)生的怨恨和一定期間的排斥，導(dǎo)致政府公信力下降。

三江違法宗教建筑事件中，行政相對方及其宗教徒曾通過國內(nèi)外多個(gè)知名網(wǎng)絡(luò)平臺如“天涯論談”等向當(dāng)?shù)卣_喊話，質(zhì)問“誰敗壞了政府的公信力”，一些網(wǎng)友也一針見血質(zhì)疑“永嘉政府處理了甌北 (教堂所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn))的兩個(gè)基層公務(wù)員。兩個(gè)基層公務(wù)員就能縱容上萬平方米的違建?如此大的建筑物，那些局長、縣長、書記、主任都能視而不見?縱觀此事的背后，與永嘉長期以來無序的違法建設(shè)缺乏監(jiān)管息息相關(guān)……”，可見三江違法宗教建筑行政不作為已經(jīng)損害當(dāng)?shù)卣拧?/p>

(2)浪費(fèi)社會資源。三江違法宗教建筑行政不作為被依法糾正后，因相關(guān)職能部門事前行政不作為而形成結(jié)果的違法建筑已經(jīng)投入大量人力、物力和財(cái)力，對其強(qiáng)制拆除造成了巨大的社會資源浪費(fèi)。如果三江違法宗教建筑建設(shè)行為在一開始時(shí)有關(guān)職能部門就依法履職，將它扼殺于苗頭，制止于事前事中，它就不會最終形成龐大的建筑群，甚至連基本的建筑物地基都不會形成，更談不上巨大社會資源浪費(fèi)。當(dāng)前我國資源緊缺，假設(shè)這些資源用于合法建筑物，其物用價(jià)值就能體現(xiàn)?，F(xiàn)在卻因?yàn)橐粋€(gè)宗教團(tuán)體和政府相關(guān)職能部門對法律的漠視，對資源稀缺性的漠視，導(dǎo)致它們隨著違建物的被拆除而毀之一旦，不可再生。這種浪費(fèi)不僅僅是三江違法宗教建筑物本身的水泥、砂石、磚塊、鋼筋與相關(guān)人力等價(jià)值3 000萬元資源的毀滅，還包括需要長期整理才能恢復(fù)耕種的被違法占用破壞的土地本身。如果上述資源用于農(nóng)村教育事業(yè)建設(shè)，它至少可以建設(shè)大約30所鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望小學(xué)，成千上萬學(xué)生受益;如果這些資源用于安置房建筑，則可以至少建筑190套60平方米安置房，用于無房戶的民生福利。

(3)損害宗教團(tuán)體及教徒利益。三江違法宗教建筑的產(chǎn)生固然有建設(shè)方法律意識淡薄的原因，但政府職能部門的“不作為”和“互相推諉”難辭其咎。眾所周知，行政不作為行為也是對行政相對人的侵權(quán)行為。國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員通常是以作為和明示的方式實(shí)現(xiàn)國家的行政管理職能，這種管理職能是法律賦予的必須履行的硬性規(guī)定。但如果國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員以不作為的方式不履行或拖延履行應(yīng)當(dāng)履行的法定職能，就會導(dǎo)致行政相對人合法權(quán)益受到侵害。因?yàn)樾姓蛔鳛橐驯憩F(xiàn)出來的放任或者默許對行政相對人而言更多時(shí)候會是一種事實(shí)上的許可。三江違法宗教建筑之所以能夠得逞，一是宗教團(tuán)體及相關(guān)責(zé)任人即行政相對人忽視違法成本、明目張膽違法建設(shè)結(jié)果;二是政府相關(guān)職能部門行政不作為的結(jié)果。

(4)嚴(yán)重危害社會安定團(tuán)結(jié)。與其他一般違法建筑行為不同，違法宗教建筑因?yàn)樯婕靶姓鄬θ说奶厥庑?，所以處置不?dāng)將可能嚴(yán)重危害社會安定團(tuán)結(jié)。這些特殊性主要體現(xiàn)在:一是違法建筑成本或者所有資源來源于宗教徒，其往往具有出資者不特定和人數(shù)極其廣泛的特點(diǎn);二是違法宗教建筑用于廣大教徒信仰傾訴和各種儀式，使用者信仰上具有統(tǒng)一性;三是違法宗教建筑因其附著特定宗教信仰而被宗教徒賦予或者認(rèn)同其具有宗教神秘和神圣性，任何外力破壞均被認(rèn)定為是對宗教信仰的侵犯，往往容易給別有用心者披上“人權(quán)”侵害的外衣。正是基于上述原因，三江違法宗教建筑在歷經(jīng)長期公開違法建設(shè)，在最終形成后政府事后施行依法行政作為，直到強(qiáng)制拆除，牽涉宗教信仰問題導(dǎo)致危害社會安定團(tuán)結(jié)的敏感點(diǎn)就在所難免?？v觀事前事后，三江違法宗教建筑被政府界定為違法并進(jìn)入行政執(zhí)法程序后，一些行政相對方及其宗教徒四處信訪，一些別有用心者濫用網(wǎng)絡(luò)渠道，歪曲事實(shí)，散布謠言，將政府拆除違法建筑行為與“人權(quán)踐踏”、侵犯宗教信仰相提并論，出現(xiàn)《是時(shí)候說再見了:退出基督教兩會倡議書》和“政府選擇性執(zhí)法”等過激言論，企圖破壞和諧政教關(guān)系，破壞社會安定團(tuán)結(jié)。

2.有效遏制類似三江違法宗教建筑行政不作為事件發(fā)生的思考

(1)加強(qiáng)社會主義法制宣傳教育。社會主義法制宣傳教育是實(shí)施依法治國基本方略，是加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)和法治國家建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。它承擔(dān)著普及法律知識、弘揚(yáng)法治精神、培養(yǎng)法治觀念、引導(dǎo)法治行為的重要職責(zé)，是社會主義法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是構(gòu)建和諧社會、全面建設(shè)小康社會的重要基礎(chǔ)工作，在推進(jìn)依法治國進(jìn)程、構(gòu)建政府和宗教之間的和諧社會關(guān)系中承擔(dān)著不可替代的重要作用。只有通過加強(qiáng)法制宣傳教育，強(qiáng)化法律的預(yù)測性和指引性，不斷增強(qiáng)包括宗教信徒在內(nèi)的全體公民和國家機(jī)關(guān)工作人員的法制觀念和法律素質(zhì)，才能提高各級政府和部門運(yùn)用法律手段處理問題、解決矛盾的能力，才能提高公民和在包括宗教團(tuán)體在內(nèi)的社會組織通過法定程序表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身的合法權(quán)益的能力，才能不斷提高全社會法治化管理水平，才能使社會主義法治精神得到弘揚(yáng)，才能為維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會和諧提供強(qiáng)有力的法律保障。

(2)完善具體行政行為的行政程序。行政不作為具體表現(xiàn)為行政主體及其工作人員在程序上有所不為。它不僅表現(xiàn)為行政主體在程序上有所不為，而且該不為已經(jīng)逾期。目前，我國行政程序法的制定還在討論階段，雖然有些單行的法律法規(guī)為某些行政行為規(guī)定了較完整的行政程序(如《行政處罰法》)，但大部分行政領(lǐng)域程序性規(guī)范還很不完善。有些行政主體正是利用程序不完善、期限不明確而不履行或者拖延履行法定義務(wù)，侵犯相對人的合法權(quán)益。

(3)強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督。眾所周知，產(chǎn)生行政不作為原因是多方面的，治理行政不作為應(yīng)多措并舉，但監(jiān)督是其中重要抓手。失去監(jiān)督的權(quán)力必然滋生腐敗，為此，必須高度重視，加大力度，通過完善行政監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)提高行政效能。注重事前監(jiān)督和防范，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正機(jī)關(guān)工作人員存在不作為的苗頭性問題，要積極推進(jìn)黨務(wù)公開、政務(wù)公開，拓寬監(jiān)督渠道，建立疏而不漏的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，把黨內(nèi)監(jiān)督和人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來，增強(qiáng)監(jiān)督的合力和實(shí)效，減少不作為的空間。

(4)建立科學(xué)執(zhí)法獎(jiǎng)懲機(jī)制。構(gòu)成行政不作為，不僅須行政主體及其工作人員負(fù)有作為義務(wù)，而且還具有履行該義務(wù)之作為的主觀意志能力。這里主要排除了不可抗力的情形。因此，只有行政主體及其工作人員在當(dāng)時(shí)情況下而出于主觀意志范圍內(nèi)的原因 (故意和過失)沒有作為的，才能構(gòu)成行政不作為。而要根除行政主體及其工作人員不作為的主觀意志，也就必須從其主觀方面找原因。對于違法宗教建筑建設(shè)行政不作為的主觀原因，具體而言，主要包括以下幾個(gè)方面:第一，執(zhí)法者信仰錯(cuò)位，具有宗教信仰，迫于宗教神秘性而“不敢為”。第二，無利可圖“不愿為”。如行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員發(fā)現(xiàn)具體行政行為可能導(dǎo)致相對人發(fā)起本單位無法制服的抵抗，而與其他部門之間又存在職責(zé)交叉的情況，且無利可圖時(shí)，就會發(fā)生這種情況。第三，得過且過“不思為”。如行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員過分地以過往行政不作為事件為思想依托，產(chǎn)生錯(cuò)誤的思想，認(rèn)為多一事不如少一事。第四，迫于權(quán)勢“不敢為”。如三江違法宗教建筑一事中，有宗教徒向國家宗教局信訪時(shí)，就提出曾尋求權(quán)勢教徒幫助，可見三江違法宗教建筑行政不作為也可能存在權(quán)勢干涉的因素。第五，監(jiān)督不力“不必為”。三江違法宗教建筑建設(shè)行為歷時(shí)幾年，相關(guān)職能部門對該日漸龐大的建筑物未及時(shí)采取措施有效制止，其體制內(nèi)監(jiān)督明顯不力，甚至缺位是顯而易見的。要根除這些行政不作為的思想隱患，必須建立行政作為激勵(lì)機(jī)制。

三、結(jié) 論

三江基督教堂違法建筑事件處置中政府對相關(guān)職能部門及相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)會給予今后相關(guān)執(zhí)法者以警示教育作用，避免因行政作為不及時(shí)而造成社會資源浪費(fèi)，造成行政相對人不必要的經(jīng)濟(jì)損失，確保經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。同時(shí)它也是永嘉縣、溫州市乃至浙江省政府對科學(xué)執(zhí)法獎(jiǎng)懲制度的一次踐行。