英國(guó)開展公私合作伙伴關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)及借鑒*

英國(guó)是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家，從20世紀(jì)70年代末開始，英國(guó)對(duì)電力、電信、自來水和煤氣供應(yīng)等進(jìn)行了大規(guī)模民營(yíng)化改革，但考慮到民營(yíng)化改革的影響和沖擊，在英國(guó)提供公共服務(wù)最重要的領(lǐng)域——教育、醫(yī)療等卻沒有選擇民營(yíng)化。1990年梅杰接任撒切爾夫人后，由于面臨經(jīng)濟(jì)衰退，公共支出不斷擴(kuò)大，1992年首次提出了私人融資計(jì)劃(PFI)。PFI是購(gòu)買公共服務(wù)的一個(gè)重要技術(shù)，但只是PPP模式中眾多采購(gòu)方法的其中一種，PFI占英國(guó)整體公共部門投資的11%。目前，為了降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高公共部門權(quán)益，保證項(xiàng)目的成功率，英國(guó)將PFI進(jìn)一步改進(jìn)為新型私人融資(PF2)，兩者最大的區(qū)別是在PF2中私人部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施不再運(yùn)營(yíng)，同時(shí)提高特殊目的公司(SPV，是針對(duì)項(xiàng)目而設(shè)立的一個(gè)特殊目的公司，我們通常稱為項(xiàng)目公司)的注冊(cè)資本金，政府持有一定股權(quán)。在管理方面，英國(guó)1993年在財(cái)政部下設(shè)立私人融資工作組和私人融資辦公室，1997年在財(cái)政部設(shè)立專門工作組負(fù)責(zé)PFI推廣工作，1999年成立長(zhǎng)期英國(guó)伙伴關(guān)系組織替代前期的財(cái)政部工作小組，2001年該伙伴關(guān)系組織變?yōu)橐粋€(gè)PPP(原來由政府持有全部股權(quán)，2001年就變?yōu)檎退饺瞬块T共同持有股權(quán)，所以稱為PPP)，政府持有49%的股權(quán)，私營(yíng)部門持有51%的股權(quán)。英國(guó)財(cái)政部持有44%的股份，在特殊情況或特殊事項(xiàng)上擁有一票否決權(quán)，確保了在重大事項(xiàng)上公共部門的決定權(quán)。英國(guó)伙伴關(guān)系組織的目的是通過向政府部門提供更好的技術(shù)支持從而發(fā)展整個(gè)PPP市場(chǎng)以進(jìn)一步獲得投資機(jī)會(huì)。PFI政策的主要制定者、實(shí)施者和監(jiān)管者是政府商業(yè)辦公室。2011年，財(cái)政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局全面負(fù)責(zé)PPP工作。

一、英國(guó)采用PPP模式的背景

英國(guó)為了應(yīng)對(duì)第二次世界大戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)困境，選擇政府干預(yù)的凱恩斯主義，為了振興經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)就業(yè)，工黨政府增加公共支出，資金來源主要通過大量發(fā)行政府債券和增加政府借款予以保障。但是1979年后，保守黨政府執(zhí)政后面臨龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系(如自來水、污水處理、垃圾處理等公用事業(yè)完全由政府經(jīng)營(yíng))，撒切爾領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府采取了緊縮的貨幣政策，并減少公共開支，減少政府債務(wù)的“雙減”財(cái)政政策，同時(shí)進(jìn)行民營(yíng)化改革。但1990年自梅杰任英國(guó)首相后，英國(guó)一方面經(jīng)濟(jì)陷入衰退，另一方面公共支出卻保持不斷增長(zhǎng)，為了應(yīng)對(duì)這一難題，這一時(shí)期的保守黨政府開始考慮利用私人資金來支持日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)支出，即推行私人融資計(jì)劃(PFI)。

(一)歷史欠賬過多。

20世紀(jì)90年代，英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施需要巨大的維修資金。由于撒切爾上臺(tái)進(jìn)行民營(yíng)化改革，使原來由政府提供的自來水、電力、電信等通過不同形式轉(zhuǎn)讓由私人部門經(jīng)營(yíng)。但由于公眾強(qiáng)烈反對(duì)密切關(guān)乎民生領(lǐng)域的學(xué)校、醫(yī)院、交通等民營(yíng)化，而要求必須由政府提供，與此同時(shí)，政府又采取了緊縮的財(cái)政政策，使得政府很難支持這幾個(gè)領(lǐng)域的巨大開支。比如，僅教育和醫(yī)療，1997年就需要維修資金100萬(wàn)英鎊，而國(guó)家衛(wèi)生系統(tǒng)的建筑維護(hù)資金超過30億英鎊，學(xué)校所需的維修資金更高達(dá)70億英鎊。

(二)“雙超”現(xiàn)象普遍(時(shí)間超期和成本超預(yù)算)。

傳統(tǒng)的采購(gòu)方式弊端重重。英國(guó)是市場(chǎng)制度高度發(fā)達(dá)而完善的國(guó)家，但即便如此，公共投資項(xiàng)目在采購(gòu)過程中也常會(huì)遇到完工時(shí)間超期和成本超支的風(fēng)險(xiǎn)。例如，蓋思醫(yī)院預(yù)算3600萬(wàn)英鎊，實(shí)際結(jié)算1.24億英鎊;法斯萊恩三叉戟潛艇泊位預(yù)算1億英鎊，實(shí)際結(jié)算3.14億英鎊;蘇格蘭議會(huì)大樓預(yù)算4000萬(wàn)英鎊，實(shí)際結(jié)算3.14億英鎊。

(三)資本預(yù)算的有限性(政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù))。

在增加公共開支預(yù)算時(shí)，其中一部分來源于政府貸款增加或通過債券發(fā)行。為了控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)政府債務(wù)所占比例具有一定的限制，很難再通過增加政府債務(wù)規(guī)模來提高政府公共開支預(yù)算。而采用PFI方案可以將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，同時(shí)增加公共投資規(guī)模。

二、英國(guó)PPP模式的主要形式與特點(diǎn)

英國(guó)PPP分為兩大類，一類是特許經(jīng)營(yíng);另一類是私人融資計(jì)劃(PFI、PF2)。PPP項(xiàng)目中，凡是由使用者付費(fèi)的稱為特許經(jīng)營(yíng);凡是由政府付費(fèi)的就稱為私人融資計(jì)劃。目前，PPP模式在許多國(guó)家都有應(yīng)用，不同國(guó)家所應(yīng)用的領(lǐng)域與模式也不盡相同(PFI=DBFOM設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù);PF2=DBFM設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資和維護(hù))。英國(guó)PPP模式有以下幾個(gè)突出特點(diǎn):

(一)風(fēng)險(xiǎn)管控，降低政府風(fēng)險(xiǎn)。

英國(guó)的PFI項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移目標(biāo)清晰:一是將項(xiàng)目的超期完工風(fēng)險(xiǎn)、超預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門;二是將項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門。英國(guó)很少采用特許經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目，即使有也沒有政府補(bǔ)貼這種形式。理由是如果給予補(bǔ)貼，政府又將承擔(dān)其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)要依靠企業(yè)自身的判斷，不能通過政府補(bǔ)貼來降低風(fēng)險(xiǎn)。例如通過PPP建設(shè)一個(gè)隧道，流量多少需要投資者自己預(yù)測(cè)，不能要求政府在流量低時(shí)給予補(bǔ)貼。

(二)價(jià)格固定，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)。

對(duì)于PFI項(xiàng)目，整個(gè)項(xiàng)目的成本是確定的，而政府負(fù)擔(dān)的成本也是不變的。在政府傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目中，其價(jià)格并不是固定的。另外，PFI項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，一般會(huì)在25年到30年，最少的也在10年之上，長(zhǎng)的也有40年的項(xiàng)目。例如英國(guó)皇家醫(yī)院，總投資額20億英鎊，經(jīng)營(yíng)期為40年，政府每年向這家投資機(jī)構(gòu)支付1.5億英鎊的運(yùn)營(yíng)費(fèi)(作為投資回報(bào))。

(三)產(chǎn)出為基礎(chǔ)，重績(jī)效后付費(fèi)。

PFI項(xiàng)目是以產(chǎn)出為基礎(chǔ)的，只有在項(xiàng)目完工后，能夠達(dá)到預(yù)期的產(chǎn)出目標(biāo)，這時(shí)政府才開始向投資者付費(fèi)。項(xiàng)目完工前或完工后卻沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，政府是不會(huì)向項(xiàng)目公司付費(fèi)的。政府是根據(jù)結(jié)果付費(fèi)而且是根據(jù)投入付費(fèi)的，這是與傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目根本的區(qū)別。

(四)領(lǐng)域集中，交通項(xiàng)目投資比重大。

項(xiàng)目領(lǐng)域主要集中在交通、醫(yī)療和教育。從1987年到2012年，英國(guó)共批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目730個(gè)，650個(gè)在運(yùn)營(yíng)中，運(yùn)營(yíng)金額達(dá)540億英鎊。從項(xiàng)目?jī)r(jià)值上看，交通占36%、醫(yī)療占19%、教育占14%、宿舍(保障房)占10%。從項(xiàng)目數(shù)量上看，醫(yī)療占32%、教育占24%、宿舍(保障房)占13%、交通占7%(見圖1和圖2所示)。交通項(xiàng)目雖然數(shù)量少，但每個(gè)項(xiàng)目的投資金額卻非常高，而醫(yī)療和教育項(xiàng)目雖然數(shù)量多，但其每個(gè)項(xiàng)目的投資規(guī)模相對(duì)較小。

(五)較少采用特許經(jīng)營(yíng)，多數(shù)情況下選擇PFI。

特許經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目，需要使用者付費(fèi)，而PFI項(xiàng)目則是政府付費(fèi)的。由于英國(guó)的教育和醫(yī)療是全民免費(fèi)，所以，在PPP項(xiàng)目中采用PFI模式。即便是交通(高速公路、鐵路等)絕大多數(shù)也是采用PFI模式，整個(gè)英國(guó)目前只有一條使用者付費(fèi)的交通(公路項(xiàng)目22公里，因公路收費(fèi)，使用者較少，目前政府打算收回國(guó)有)。為了降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高公共部門權(quán)益，英國(guó)將PFI進(jìn)一步完善改進(jìn)為PF2。

三、當(dāng)前我國(guó)開展PPP存在的問題

我國(guó)早在20世紀(jì)末就有通過PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，至目前已經(jīng)在多個(gè)領(lǐng)域采用了該模式。雖然通過PPP模式解決了基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)在融資方面的問題，取得了成效，但存在的問題也是非常突出的，主要有以下幾個(gè)方面:

(一)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)沒有充分實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)開展的PPP項(xiàng)目，很多經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目都有財(cái)政補(bǔ)貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但并沒有將經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移，讓民營(yíng)部門(私人部門)承擔(dān)，政府在許多項(xiàng)目中負(fù)責(zé)“兜底”，實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了最終的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期較短。

當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的一些PPP項(xiàng)目(如BT項(xiàng)目)運(yùn)營(yíng)期通常只有3～5年，不僅沒有解決政府財(cái)政融資問題，相反被私營(yíng)部門增加了一部分成本，例如一些地方通過PPP建設(shè)的城市環(huán)線，通常建成之后政府付費(fèi)40%，接下來連續(xù)兩年每年再付30%。由于企業(yè)融資成本一般會(huì)高于政府融資成本，所以，這樣不僅沒有發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，最終還會(huì)成為政府一個(gè)重要的債務(wù)來源。這與采用PPP的初衷是不一致的。

(三)項(xiàng)目多集中在用戶付費(fèi)項(xiàng)目。

PPP的核心理念之一就是解決財(cái)政資金困難問題，在用戶付費(fèi)項(xiàng)目中，完全可能通過使用者付費(fèi)來解決問題，這類項(xiàng)目完全可以通過市場(chǎng)化方式解決。例如污水處理、保障性住房中的公共租賃房等項(xiàng)目完全可以通過向使用者收費(fèi)解決項(xiàng)目前期投資，無須政府投資。

(四)財(cái)政部門監(jiān)督和約束力弱。

我國(guó)PPP項(xiàng)目一般由各部門安排，與財(cái)政沒有必然聯(lián)系，在需要融資時(shí)還要求財(cái)政部門出“安慰函”。這與國(guó)際貨幣基金組織強(qiáng)調(diào)在PPP項(xiàng)目中財(cái)政部門有一票否決權(quán)是不一致的。

總之，如果我們不對(duì)當(dāng)前使用的PPP模式及時(shí)規(guī)范、加強(qiáng)監(jiān)督和有效控制，必然會(huì)給地方政府帶來更嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。

四、我國(guó)采用PPP模式的政策建議

為解決財(cái)政資金不足及提高使用效率問題，采用PPP模式是一個(gè)必然的趨勢(shì)，針對(duì)當(dāng)前我們的實(shí)際情況，有必要分兩步走:一方面是做好近期工作;另一方面從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還要建立完善相應(yīng)的法規(guī)、制度等。

(一)近期工作。

近期工作主要有以下幾個(gè)方面:

第一，分清責(zé)任歸屬。按照國(guó)發(fā)［2010］13號(hào)文件明確的領(lǐng)域與方式確定所屬部門責(zé)任，并根據(jù)項(xiàng)目具體情況審慎確定是否向使用者收費(fèi)。

第二，加強(qiáng)監(jiān)管，明確要求。對(duì)于向使用者收費(fèi)的PPP項(xiàng)目，其實(shí)是一種特許經(jīng)營(yíng)，政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，嚴(yán)格監(jiān)督收費(fèi)價(jià)格、產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量等。如果有經(jīng)營(yíng)期限要求，并最終將資產(chǎn)移交政府的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)對(duì)移交資產(chǎn)質(zhì)量有嚴(yán)格要求。

第三，延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期限。對(duì)于財(cái)政資金支付費(fèi)用的PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格確定私營(yíng)部門運(yùn)營(yíng)期限，一般不能低于10年，如果太短，財(cái)政資金很難發(fā)揮杠桿作用。經(jīng)營(yíng)期限最好在20～30年為宜。

第四，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)控開展PPP項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模。對(duì)于擬實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目，要得到財(cái)政部相對(duì)應(yīng)管理部門的審批，根據(jù)地方財(cái)政收入規(guī)模嚴(yán)格控制各地通過財(cái)政資金支付費(fèi)用PPP項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模。

第五，推試點(diǎn)、制法規(guī)。在全面推廣PPP模式之前，建議在每一個(gè)領(lǐng)域選擇一個(gè)項(xiàng)目作為試點(diǎn)，在試點(diǎn)(或已有做法)基礎(chǔ)上，制定規(guī)范的PPP合同和流程。

(二)長(zhǎng)遠(yuǎn)安排。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面工作:

1.完善法制體系。英國(guó)在PPP方面并沒有專門的法律，但有較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及相關(guān)法律環(huán)境，其通過相應(yīng)的政策、指南和合同法來指導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施，這是他們成功實(shí)施PPP的保證。但我國(guó)目前采用的是部委發(fā)“通知”，指定“政策”的方式來規(guī)范，其法律效力較低，而PPP的特殊性決定了要對(duì)項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和稅收優(yōu)惠等問題做出特別的法律規(guī)定，這就意味著PPP立法與一般法規(guī)必然存在一些沖突。國(guó)務(wù)院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理角度出發(fā)，法規(guī)文件各自為政，很多時(shí)候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。我們則需要通過立法方式來保證在PPP項(xiàng)目中的各方利益不受損害，特別是公眾利益。同時(shí)通過立法，明確PPP應(yīng)用的領(lǐng)域與方式。PPP項(xiàng)目的法律關(guān)系較為復(fù)雜，涉及許多領(lǐng)域的法律問題，有些問題在針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的法規(guī)中有統(tǒng)一規(guī)定，但更多的方面仍由該領(lǐng)域內(nèi)我國(guó)現(xiàn)有的其他法規(guī)或行政法規(guī)來管制。

2.加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局負(fù)責(zé)所有英國(guó)PFI項(xiàng)目的政策制定，國(guó)家審計(jì)署和公共事業(yè)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)重要的PFI政策方面進(jìn)行調(diào)查研究并提出意見。

基礎(chǔ)設(shè)施局為所有公共管理部門提供PFI的專業(yè)管理，尤其是采購(gòu)方面的知識(shí)。并通過建議和指南對(duì)地方政府提供PPP項(xiàng)目支持，并幫助其制定標(biāo)準(zhǔn)化的合同。與此相比，我們目前沒有專門的管理機(jī)構(gòu)。英國(guó)財(cái)政部表示建立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理PPP項(xiàng)目是必要的，由于財(cái)政的特殊地位，其建議在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面參照英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在財(cái)政部下設(shè)立相應(yīng)的管理部門具體負(fù)責(zé)PPP政策制定、項(xiàng)目規(guī)劃、審批和確定項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序，并在機(jī)構(gòu)下設(shè)立PPP項(xiàng)目采購(gòu)、合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)有行業(yè)部委屬下的具有專業(yè)知識(shí)(比如交通、污水處理等)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，滿足PPP模式在各行業(yè)的應(yīng)用需求。

3.明確政策指導(dǎo)。我國(guó)在開展PPP項(xiàng)目中雖然有20多年的經(jīng)驗(yàn)，也出臺(tái)了不少相關(guān)政策，但這些政策更多具有針對(duì)性，缺乏相互協(xié)調(diào)性。建議出臺(tái)支持運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目政策，同時(shí)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，降低政府在PPP項(xiàng)目中的成本和風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)性的強(qiáng)弱采用不同的激勵(lì)政策。對(duì)經(jīng)濟(jì)性較強(qiáng)的項(xiàng)目，可以采用市場(chǎng)化程度更高的方式，而市場(chǎng)化程度較低的也可借鑒PFI模式。

4.提高項(xiàng)目開發(fā)和儲(chǔ)備能力。我國(guó)目前沒有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，更沒有相應(yīng)的項(xiàng)目開發(fā)和儲(chǔ)備。在設(shè)立相應(yīng)的管理部門的同時(shí)，建議該部門應(yīng)當(dāng)同時(shí)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的開發(fā)與儲(chǔ)備，其方法是通過項(xiàng)目評(píng)估，確定項(xiàng)目是否采用PPP模式。采用的方法是依據(jù)“物有所值”的理念和定量計(jì)算的方法來確定一個(gè)項(xiàng)目是否能夠采用PPP模式。一個(gè)PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施需要較長(zhǎng)的準(zhǔn)備工作，一般要2～3年。由于目前我國(guó)“物有所值”評(píng)估體系的缺失以及對(duì)PPP項(xiàng)目適用類型題解不清，直接導(dǎo)致了PPP模式在國(guó)內(nèi)選擇的盲目性，這也是很多PPP項(xiàng)目失敗重要原因之一。

5.促進(jìn)能力建設(shè)。PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)技術(shù)性較復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的管理模式，涉及金融、法律、會(huì)計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)，有的甚至涉及政治問題，因此，需要一大批既有理論又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才。為提高PPP的管理能力，一方面，要加強(qiáng)相關(guān)人員的培訓(xùn)(與PPP相關(guān)的法律、金融、政策等);另一方面，有必要加大相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進(jìn)力度。

6.完善并加強(qiáng)合同管理。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)合同的規(guī)范化管理，英國(guó)在《PFI合同規(guī)范化第4版》中，對(duì)PFI項(xiàng)目的合同管理做出了詳盡的規(guī)定，各章節(jié)包括合同的持續(xù)時(shí)間、項(xiàng)目的開始時(shí)間、防止服務(wù)開始時(shí)間延遲、意外事件的防護(hù)、擔(dān)保、服務(wù)定價(jià)方案、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)監(jiān)督、設(shè)施維修、服務(wù)變更的處理、法律變更的處理、通貨膨脹時(shí)的價(jià)格處理、分包和雇員變動(dòng)時(shí)的處理、所有權(quán)變更時(shí)的處理、交接時(shí)資產(chǎn)估價(jià)、提早結(jié)束服務(wù)的處理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的處理、爭(zhēng)端解決方式以及政府合法介入等均做出了詳盡的規(guī)定。在我國(guó)現(xiàn)有的合同管理政策中，包括《城市供水特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》、《城市污水處理特許經(jīng)營(yíng)示范文本》等，雖然對(duì)相應(yīng)的定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)、標(biāo)準(zhǔn)等做出了規(guī)定，仍然存在諸如價(jià)格調(diào)整、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面出現(xiàn)不少問題，希望能盡早完善并規(guī)范化管理。

7.提升監(jiān)管管理力度。參照英國(guó)管理PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)在不同階段實(shí)施不同的監(jiān)督舉措，在招投標(biāo)階段、運(yùn)營(yíng)階段和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓階段都應(yīng)有相應(yīng)的監(jiān)督管理依據(jù)與措施。在招投標(biāo)階段的監(jiān)管中，英國(guó)在2001年的《公私合作指南》和《如何與選定的投標(biāo)者合作》中分別提出了在初選投標(biāo)者階段、選定投標(biāo)者階段和定標(biāo)階段的監(jiān)管，提出了對(duì)投標(biāo)人的財(cái)務(wù)能力、專業(yè)知識(shí)、組織能力以及關(guān)系管理嚴(yán)格篩選的標(biāo)準(zhǔn)。在運(yùn)營(yíng)階段的監(jiān)管中，《運(yùn)營(yíng)任務(wù)指南2之項(xiàng)目移交指南》第3章中提出了對(duì)價(jià)格、服務(wù)水平、客服幫助平臺(tái)以及重要事件進(jìn)行監(jiān)管的要求;而在《PFI合同規(guī)范化第4版》的第10章中對(duì)如何明確監(jiān)管的責(zé)任、誰(shuí)進(jìn)行監(jiān)管、什么時(shí)候進(jìn)行監(jiān)管、誰(shuí)為監(jiān)管付錢以及監(jiān)管注意事項(xiàng)等均做了詳盡的規(guī)范。

8.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。凡是PPP項(xiàng)目都屬于政府投資公共項(xiàng)目，特別是私人融資項(xiàng)目，雖然在有產(chǎn)出后才向投資者付款，但是，未來每年支出的現(xiàn)值總額便是政府的或有債務(wù)，如果PPP項(xiàng)目規(guī)模過大或總額過大都會(huì)給政府帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)認(rèn)為財(cái)政部門在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)上應(yīng)有否決權(quán)，以此防范項(xiàng)目帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。