歐盟城市燃?xì)鈨r(jià)格改革啟示及借鑒*

“城市燃?xì)鈨r(jià)格改革研究”課題組

全世界幾乎所有工業(yè)化國(guó)家都曾面臨過(guò)以煤為主的燃料結(jié)構(gòu)導(dǎo)致嚴(yán)重空氣污染問(wèn)題，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，提高天然氣消費(fèi)比重是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、擺脫大氣污染的有效途徑。西氣東輸全線通氣十年來(lái)，我國(guó)城市燃?xì)膺~入天然氣時(shí)代，從單純居民生活用氣向居民、工商業(yè)、發(fā)電、交通運(yùn)輸、分布式能源等多領(lǐng)域發(fā)展，對(duì)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境質(zhì)量、提高城鎮(zhèn)居民生活水平發(fā)揮了重要作用。但近幾年國(guó)際天然氣價(jià)格不斷走高，我國(guó)天然氣對(duì)外依存度與日俱增，加上定價(jià)機(jī)制不夠順暢，價(jià)格問(wèn)題已成為產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)調(diào)發(fā)展、天然氣普及利用的重要瓶頸。與我國(guó)資源條件和產(chǎn)業(yè)體制類似的歐盟，在借鑒英美天然氣改革模式基礎(chǔ)上，歷時(shí)十多年，通過(guò)三次能源改革，打破壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，形成了一套較為成熟的天然氣定價(jià)機(jī)制，在天然氣90%依賴進(jìn)口的條件下，較好地滿足了歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于天然氣的需求，也使得終端用戶享受到價(jià)格合理的天然氣能源，其經(jīng)驗(yàn)和做法值得借鑒。

一、歐盟燃?xì)飧母餁v程

歐盟天然氣消費(fèi)90%依賴進(jìn)口，是全球最大的天然氣進(jìn)口方。改革前，大型燃?xì)馄髽I(yè)縱向一體化壟斷經(jīng)營(yíng)，效率低下，各國(guó)之間市場(chǎng)分割嚴(yán)重，天然氣供應(yīng)經(jīng)常處于緊張狀態(tài)。20世紀(jì)90年代以后，歐盟學(xué)習(xí)英美經(jīng)驗(yàn)，推行能源改革，其主要措施有:

1.頒布統(tǒng)一法案推進(jìn)改革，促進(jìn)歐盟統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。在改革準(zhǔn)備期，以1988年通過(guò)的“內(nèi)部能源市場(chǎng)法案”和1994年要求開(kāi)放勘探和開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的指令為標(biāo)志，歐盟已經(jīng)明確了“X+1+X”的產(chǎn)業(yè)鏈改革目標(biāo)，即上游氣源市場(chǎng)和下游終端銷售市場(chǎng)實(shí)行多家主體自由競(jìng)爭(zhēng)，中游輸配管網(wǎng)保持自然壟斷，實(shí)施第三方氣源的無(wú)歧視公平接入。

第一次能源改革以歐盟1998年發(fā)布指令要求建立歐洲天然氣市場(chǎng)共同規(guī)則為標(biāo)志，核心是推進(jìn)天然氣管網(wǎng)過(guò)境時(shí)的第三方準(zhǔn)入，促進(jìn)價(jià)格透明化。要求基礎(chǔ)設(shè)施在能力有剩余的條件下，允許第三方協(xié)商使用，但當(dāng)時(shí)的法、德兩國(guó)對(duì)此表示強(qiáng)烈反對(duì)。

第二次能源改革以歐盟2003年發(fā)布第二個(gè)天然氣指令和2005年發(fā)布1775/2005法令為標(biāo)志，要求所有成員國(guó)都建立能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)縱向一體化的壟斷能源企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制拆分，要求基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行監(jiān)管準(zhǔn)入計(jì)費(fèi)，計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)投資/運(yùn)行成本和適當(dāng)收益率確定。

第三次能源改革以歐盟2009年發(fā)布的第三個(gè)天然氣指令為標(biāo)志，要求各國(guó)立法增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和監(jiān)管權(quán)力，確定價(jià)格改革目標(biāo)和時(shí)間表;建立獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商(ISO)和獨(dú)立輸送運(yùn)營(yíng)商(ITO)，使天然氣產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)網(wǎng)運(yùn)分離;推行無(wú)歧視的第三方準(zhǔn)入，開(kāi)放管網(wǎng)投資和運(yùn)營(yíng)權(quán)。由此，歐盟終端燃?xì)馐袌?chǎng)初步形成。例如，原來(lái)垂直一體化經(jīng)營(yíng)的法國(guó)燃?xì)饧瘓F(tuán)(GDF)經(jīng)過(guò)改革后，現(xiàn)已形成以法國(guó)燃?xì)馓K伊士集團(tuán)(GDF Suez)為母公司，以GRTgaz(輸氣公司)、GrDF(配氣公司)、Storagy(儲(chǔ)氣公司)、elengy(LNG接收站)等獨(dú)立法人的子公司。歐盟通過(guò)三次改革，實(shí)現(xiàn)了天然氣管網(wǎng)的互聯(lián)互通和歐盟統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，供應(yīng)能力和安全水平顯著提高，氣價(jià)保持穩(wěn)定，市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)，改革取得成功。

2.改革的核心是打破壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。改革前，歐洲燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)高度縱向一體化，為打破壟斷，歐盟各國(guó)采用了全面結(jié)構(gòu)分拆或建立ISO的做法。前者要求自然壟斷特征的管網(wǎng)運(yùn)輸公司和競(jìng)爭(zhēng)性的燃?xì)馍a(chǎn)和銷售公司在組織和會(huì)計(jì)上分立，后者允許壟斷企業(yè)保留管網(wǎng)系統(tǒng)所有權(quán)，但管網(wǎng)系統(tǒng)交由獨(dú)立運(yùn)營(yíng)商管理。燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)鏈分拆遵循“財(cái)務(wù)獨(dú)立—業(yè)務(wù)獨(dú)立—組織獨(dú)立”路徑，最終形成各環(huán)節(jié)相互獨(dú)立、彼此競(jìng)爭(zhēng)合作的格局。結(jié)構(gòu)分拆增加了用戶選擇權(quán)，提高了管道服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)了燃?xì)舛▋r(jià)機(jī)制市場(chǎng)化，改革后多個(gè)供應(yīng)商、銷售商與用戶談判博弈，燃?xì)鈨r(jià)格由市場(chǎng)決定，價(jià)格更趨合理。管網(wǎng)獨(dú)立后，歐盟對(duì)管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)實(shí)施了各類資本的開(kāi)放投資。例如，法國(guó)的天然氣管網(wǎng)投資中，法國(guó)政府占比36.7%，銀行等金融機(jī)構(gòu)占比39.5%，私人投資占比10.7%，員工持股、保險(xiǎn)公司等其他投資占比約14%。歐盟近幾年能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通進(jìn)展很快，與其投資開(kāi)放有很大關(guān)系。

結(jié)構(gòu)分拆在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)，給燃?xì)夤芫W(wǎng)帶來(lái)了更多投資，增加了用戶選擇權(quán)，提高了管道服務(wù)質(zhì)量，也使市場(chǎng)化的燃?xì)鈾C(jī)制得以形成。改革后，合約關(guān)系更加復(fù)雜化，燃?xì)鈨r(jià)格和服務(wù)條款成為多個(gè)供應(yīng)商和銷售商和用戶談判博弈的結(jié)果，從而真正形成了可競(jìng)爭(zhēng)的燃?xì)馐袌?chǎng)，燃?xì)鈨r(jià)格由邊際消費(fèi)者決定，價(jià)格更趨合理，提高了燃?xì)庑袠I(yè)的運(yùn)行效率和服務(wù)水平。

3.輸配管網(wǎng)公平開(kāi)放普遍服務(wù)。管網(wǎng)開(kāi)放對(duì)于公平接入和燃?xì)馐袌?chǎng)化改革至關(guān)重要。歐盟第三次改革的重點(diǎn)就是輸送管網(wǎng)拆分、建立監(jiān)管框架、提高管網(wǎng)準(zhǔn)入。輸配氣公司必須對(duì)任何第三方實(shí)行公開(kāi)義務(wù)接入(TPA)，不能拒絕任何客戶，也不能與母公司發(fā)生關(guān)聯(lián)交易。例如，蘇伊士集團(tuán)的輸、配氣公司優(yōu)先向母公司提供服務(wù)，或拒絕法燃以外的其他氣源公平進(jìn)入管網(wǎng)，這都是歐盟法律所不允許的。

4.建立統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。歐盟實(shí)行兩級(jí)監(jiān)管體制:各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和歐盟統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)(ACER)。前者的責(zé)任是制定調(diào)整管輸稅率，批準(zhǔn)投資計(jì)劃和審計(jì)周期;對(duì)違反監(jiān)管規(guī)則的企業(yè)進(jìn)行處罰。此外，國(guó)家級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有權(quán)對(duì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和拓展做出巨大貢獻(xiàn)的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，例如法國(guó)通過(guò)收入彌補(bǔ)性賬戶對(duì)企業(yè)降低的經(jīng)營(yíng)成本進(jìn)行不超過(guò)目標(biāo)預(yù)算3%的獎(jiǎng)勵(lì)。ACER的職責(zé)為制定歐盟燃?xì)鈨r(jià)格改革的框架和指導(dǎo)原則，推動(dòng)跨國(guó)天然氣市場(chǎng)體系建設(shè)，推進(jìn)各國(guó)合作，推動(dòng)各國(guó)特別是跨國(guó)天然氣市場(chǎng)體系建設(shè)的完備，獨(dú)立對(duì)各成員國(guó)之間關(guān)于天然氣問(wèn)題的爭(zhēng)端進(jìn)行溝通和做出仲裁等。

此外，歐盟還建立了聽(tīng)證制度，由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)歐盟能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作局以及各國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作情況進(jìn)行聽(tīng)證，以確保天然氣體制改革的有效進(jìn)行。歐盟各國(guó)燃?xì)獾陌踩夹g(shù)方面的監(jiān)管等則由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)。

二、歐盟燃?xì)馐袌?chǎng)格局和輸配氣定價(jià)

經(jīng)歷三次市場(chǎng)化改革后，歐盟形成了有序競(jìng)爭(zhēng)的燃?xì)馐袌?chǎng)格局和系統(tǒng)的輸配氣定價(jià)規(guī)則。

1.市場(chǎng)格局清晰，終端價(jià)格構(gòu)成合理。改革后，歐盟上游氣源市場(chǎng)和下游消費(fèi)市場(chǎng)均實(shí)現(xiàn)了自由競(jìng)爭(zhēng)，中游輸氣、配氣、儲(chǔ)氣和LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)則受到嚴(yán)格監(jiān)管，形成了“X+1+X”型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和“放開(kāi)兩頭，管住中間”的定價(jià)模式。

如圖1所示，上游氣源市場(chǎng)的買方包括:天然氣生產(chǎn)商和天然氣進(jìn)口商，買方可以是燃?xì)饨?jīng)銷商或終端客戶(通常為大客戶)。買賣雙方通過(guò)合約實(shí)現(xiàn)售氣交易。為了促進(jìn)供氣多元化，歐盟法律規(guī)定，境外天然氣生產(chǎn)商待遇與本土生產(chǎn)商相同。與上游和終端市場(chǎng)交易“燃?xì)狻辈煌氖牵杏屋斉鋬?chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)交易的是“服務(wù)”。賣方是燃?xì)廨斉渚W(wǎng)絡(luò)、儲(chǔ)氣設(shè)施、LNG接收站等固定資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方;買方是有輸、配、儲(chǔ)需求的客戶，可能是終端客戶、燃?xì)饨?jīng)銷商，也可能是專門從事燃?xì)膺\(yùn)輸?shù)某羞\(yùn)商。下游消費(fèi)市場(chǎng)的買方是各行業(yè)用戶，賣方為燃?xì)饨?jīng)銷商，也有少部分天然氣生產(chǎn)商和天然氣進(jìn)口商之間對(duì)接工業(yè)大用戶。

圖1 歐洲大陸國(guó)家天然氣市場(chǎng)格局圖

目前，歐洲實(shí)行“氣源價(jià)、終端價(jià)兩頭放開(kāi)，監(jiān)管中間管輸費(fèi)用”的價(jià)格模式，采用成本加成法制定管輸費(fèi)。這是歐洲燃?xì)怏w制改革的自然選擇，也獲得了市場(chǎng)的廣泛認(rèn)可。在改革以前，歐洲各國(guó)基本都采用市場(chǎng)凈回值法制定燃?xì)鈨r(jià)格，終端銷售價(jià)格由替代燃料價(jià)格決定;輸配氣價(jià)則根據(jù)成本加成原則由政府制定。在燃?xì)馐袌?chǎng)化改革的前期準(zhǔn)備期，上游價(jià)格最早實(shí)現(xiàn)自由競(jìng)爭(zhēng);在第二次改革后，終端消費(fèi)價(jià)格逐漸放開(kāi)，而政府對(duì)輸配及儲(chǔ)氣庫(kù)等環(huán)節(jié)的價(jià)格監(jiān)管則越發(fā)收緊，從以前的各國(guó)獨(dú)立核算到指定統(tǒng)一的價(jià)格核算公式，乃至統(tǒng)一核算參數(shù)。管輸費(fèi)、儲(chǔ)氣費(fèi)等價(jià)格核算方式根據(jù)成本加成原則，在保障企業(yè)獲得合理利潤(rùn)的同時(shí)，規(guī)范了市場(chǎng)秩序。

從終端價(jià)格構(gòu)成看，因歐盟天然氣絕大部分來(lái)自于進(jìn)口，故氣源成本占去了近五成，配氣成本高于輸氣成本。如圖2所示，在法國(guó)居民消費(fèi)氣價(jià)中，供應(yīng)成本占45%，輸氣成本占6%，存儲(chǔ)成本占5%，配氣成本占19%，市場(chǎng)營(yíng)銷成本占9%;其他(含稅收等)占16%。從價(jià)格水平看，大工業(yè)用戶通常低于商業(yè)用戶，民用氣價(jià)格最高。法國(guó)、希臘、意大利居民燃?xì)馐蹆r(jià)較工業(yè)都高出50%以上。

2.根據(jù)“合理利潤(rùn)”原則制定管輸價(jià)格。歐盟在計(jì)算燃?xì)廨斉涑杀緯r(shí)，綜合考慮了燃?xì)馄髽I(yè)的各項(xiàng)成本支出，包括運(yùn)營(yíng)支出和投資成本，并設(shè)定了合理的資本回報(bào)率。

在加權(quán)平均資本成本(WACC)財(cái)務(wù)核算原則下，根據(jù)各燃?xì)馄髽I(yè)報(bào)送的運(yùn)營(yíng)支出、投資成本，以及輸配氣量，核算出具體的骨干網(wǎng)輸氣費(fèi)用和支線網(wǎng)配氣費(fèi)用。目前，歐洲燃?xì)鈨r(jià)格指導(dǎo)公式由歐洲能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作局制定，為鼓勵(lì)管網(wǎng)建設(shè)并保障供氣安全，定價(jià)時(shí)確保管輸企業(yè)盈利水平與全社會(huì)平均水平基本一致。

總輸配氣量主要由管道傳輸容量決定。由于歐洲天然氣管網(wǎng)的投資立項(xiàng)、實(shí)施均受到全面監(jiān)管和審批，年度管道傳輸容量相對(duì)確定。在穩(wěn)定的天然氣需求下，由于大多采用“容量預(yù)訂”原則，總輸配氣量可以有效掌控。

運(yùn)營(yíng)支出(OPEX)是運(yùn)營(yíng)商在管輸、配送和液化等環(huán)節(jié)的支出成本。運(yùn)營(yíng)支出的主體包括能源成本、公司運(yùn)營(yíng)成本、燃?xì)饩W(wǎng)絡(luò)的安全研發(fā)費(fèi)用、天然氣傳輸質(zhì)量控制、傳輸損耗，以及部分分銷商支付的網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)展成本等。

圖2 法國(guó)居民消費(fèi)氣價(jià)構(gòu)成

資本成本(CAPEX)包括資產(chǎn)折舊和資產(chǎn)收益。根據(jù)2013年4月新實(shí)施的定價(jià)政策，長(zhǎng)距離輸氣企業(yè)的資產(chǎn)回報(bào)在2013～2017年內(nèi)設(shè)定為6.5%(實(shí)際價(jià)格、稅前)，除包含已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的資產(chǎn)外，還包括在建工程資產(chǎn)和薪酬債務(wù)成本。為鼓勵(lì)企業(yè)投資新建更多管線，新建資本的前十年投資回報(bào)可以上浮3%。即固定資產(chǎn)回報(bào)率可以高達(dá)9.5%，從而起到鼓勵(lì)輸氣網(wǎng)絡(luò)投資和建設(shè)的作用，利于國(guó)家天然氣網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展。對(duì)于城市配氣公司，由于目前歐洲各國(guó)配氣網(wǎng)絡(luò)規(guī)?；痉€(wěn)定，故固定資產(chǎn)回報(bào)率基本保持6.5%，不再增加。

為了科學(xué)、準(zhǔn)確地開(kāi)展燃?xì)廨斉涠▋r(jià)，根據(jù)歐盟統(tǒng)一要求，各國(guó)監(jiān)管定價(jià)四方面的準(zhǔn)備工作，一是進(jìn)行資本成本內(nèi)部評(píng)估，二是委托外部顧問(wèn)公司開(kāi)展企業(yè)輸氣活動(dòng)的盈利能力分析，三是舉行利益相關(guān)者會(huì)商，四是綜合考慮今后燃?xì)鈨r(jià)格政策的發(fā)展框架。

3.靈活調(diào)整燃?xì)廨斉鋬r(jià)格。歐盟要求各國(guó)輸、配氣價(jià)格每四年制定一次，根據(jù)運(yùn)營(yíng)支出OPEX、資本成本CAPEX和輸配氣量核算。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)物價(jià)水平、燃?xì)夤芫W(wǎng)輸配技術(shù)經(jīng)濟(jì)效率、全社會(huì)收入均等原則，每?jī)赡赀M(jìn)行一次微調(diào)。具體方法是，在之前定價(jià)基礎(chǔ)上，采用同比例均勻調(diào)整原則，調(diào)整比例Z為:

其中:

CPI是居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)比上年歷年記錄的年平均變化，由各國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)核算(法國(guó)INSEE);X是輸氣價(jià)格每年原計(jì)劃調(diào)整量，以確保每年成本下降0.2%(保證天然氣生產(chǎn)效率年提高0.2%);K是調(diào)整因子，根據(jù)“收入均等化”原則設(shè)定。K的最大調(diào)整范圍是±2%。

由于采用了科學(xué)、透明的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，歐洲燃?xì)廨斉鋬r(jià)格可以及時(shí)、靈活地進(jìn)行調(diào)整，既滿足不同用戶的需要，又保護(hù)燃?xì)馄髽I(yè)利益，更對(duì)燃?xì)廨斉渚W(wǎng)絡(luò)的高效發(fā)展起到了積極地推動(dòng)作用。

4.建立了科學(xué)系統(tǒng)的價(jià)格監(jiān)管體系。歐盟制定了科學(xué)、系統(tǒng)的價(jià)格監(jiān)管規(guī)則，并改變了以往各國(guó)各自為政的局面，建立了全歐洲大陸統(tǒng)一的價(jià)格監(jiān)管體系。具體體現(xiàn)在:一是明確的成本和價(jià)格核算方法，包括成本構(gòu)成、折舊方式、參數(shù)選取等均有明確界定，確保各國(guó)按照同樣的核算口徑計(jì)算輸配成本。二是統(tǒng)一的輸配量計(jì)量規(guī)則，隨著歐洲燃?xì)夤芫W(wǎng)的日益復(fù)雜，目前歐盟統(tǒng)一使用“輸入/輸入”方法核算輸配量，這是計(jì)算單位輸氣成本的重要基礎(chǔ)。三是科學(xué)的調(diào)整機(jī)制，一方面在既有價(jià)格調(diào)整機(jī)制下，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)綜合通貨膨脹、企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、鼓勵(lì)管網(wǎng)投資等因素，執(zhí)行價(jià)格調(diào)整;另一方面，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)也將考慮未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，更新價(jià)格政策的整體設(shè)計(jì)。四是全面透明的信息披露，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求輸配企業(yè)定期將關(guān)鍵的信息進(jìn)行公開(kāi)，并接受監(jiān)督和監(jiān)管。

三、歐盟燃?xì)飧母锏膯⑹?/h2>

歐盟燃?xì)飧母锘緦?shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與保障消費(fèi)者利益的三重目標(biāo)，其成功經(jīng)驗(yàn)具有積極的啟示意義。

1.打破壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)是理順天然氣價(jià)格機(jī)制的前提條件。歐盟天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)構(gòu)拆分，促進(jìn)了燃?xì)夤?yīng)和服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。目前，我國(guó)天然氣行業(yè)大型企業(yè)縱向一體化嚴(yán)重，覆蓋了勘探、開(kāi)采、凈化、運(yùn)輸、批發(fā)、乃至城市配氣等環(huán)節(jié)，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)捆綁經(jīng)營(yíng)，其他企業(yè)進(jìn)入的空間很小，供應(yīng)不足，價(jià)格扭曲，成本高企，效率偏低。對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行市場(chǎng)化改革，打破壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)作為我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)改革的方向。

2.建立統(tǒng)一的市場(chǎng)體系是理順價(jià)格機(jī)制的基礎(chǔ)條件。歐盟的關(guān)鍵經(jīng)驗(yàn)，是打破各成員國(guó)之間的市場(chǎng)分割和跨區(qū)域資源配置障礙，鼓勵(lì)各國(guó)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和自由貿(mào)易。我國(guó)可借鑒相關(guān)做法，打破行業(yè)壟斷和市場(chǎng)分割，加強(qiáng)省際、城際管網(wǎng)的互聯(lián)互通和統(tǒng)一市場(chǎng)體系建設(shè)，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，為天然氣資源的優(yōu)化配置和普及應(yīng)用創(chuàng)造條件。

3.實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、管網(wǎng)開(kāi)放是產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。歐盟以管網(wǎng)的第三方準(zhǔn)入作為改革突破口，實(shí)行“廠網(wǎng)分離”、“網(wǎng)銷分離”、“輸配分離”、“儲(chǔ)運(yùn)分離”，在競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管中實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)“三桶油”壟斷經(jīng)營(yíng)體制是燃?xì)夤┬杳芎蛢r(jià)格扭曲的癥結(jié)所在。將管道運(yùn)輸與燃?xì)怃N售業(yè)務(wù)相分離，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立并公平開(kāi)放，是協(xié)調(diào)上下游利益關(guān)系，推動(dòng)天然氣行業(yè)健康發(fā)展的必行之舉。

4.輸、配氣定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制是燃?xì)舛▋r(jià)制度的核心。歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要對(duì)天然氣輸氣和配送價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，并制定了輸、配氣定價(jià)的公式、規(guī)則和調(diào)價(jià)機(jī)制。我國(guó)目前尚未對(duì)輸、配環(huán)節(jié)形成有效監(jiān)管，相關(guān)價(jià)格政策處于空白。價(jià)格主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)油氣企業(yè)的成本監(jiān)管，盡快核定輸、配氣價(jià)，并建立相應(yīng)的價(jià)格調(diào)整機(jī)制。

5.統(tǒng)一的監(jiān)管體系是公平競(jìng)爭(zhēng)、合理定價(jià)的重要手段。獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則是歐盟燃?xì)飧母锍晒Φ年P(guān)鍵。我國(guó)天然氣價(jià)格實(shí)行中央與地方分段管理，天然氣市場(chǎng)尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系和監(jiān)管法規(guī)，政出多門，無(wú)法可依，監(jiān)管缺位與越位并存，效率不高，產(chǎn)業(yè)鏈條價(jià)格傳導(dǎo)不順，導(dǎo)致價(jià)格扭曲和發(fā)展不協(xié)調(diào)。

6.加快天然氣交易市場(chǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)對(duì)于理順價(jià)格機(jī)制必不可少。歐盟既建立了上游多元化的供氣市場(chǎng)，也促進(jìn)了儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，對(duì)調(diào)解供需平衡、防止金融沖擊起到了重要作用。我國(guó)應(yīng)放開(kāi)上游氣源進(jìn)口和開(kāi)采，鼓勵(lì)天然氣自由貿(mào)易，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施和LNG接收站，促進(jìn)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的公平開(kāi)放，這有利于穩(wěn)定國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，降低燃?xì)獬杀荆蟠筇岣呶覈?guó)天然氣供應(yīng)和保障能力。

四、對(duì)我國(guó)城市燃?xì)鈨r(jià)格改革的建議

從歷次能源價(jià)格改革的效果看，如果不對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行改革，單純的價(jià)格改革就只能演變?yōu)閷腋膶覞q的調(diào)價(jià)運(yùn)動(dòng)，這是與改革初衷相悖之舉。因此，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行市場(chǎng)化改革，打破壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)作為我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)改革的方向，也應(yīng)成為理順天然氣價(jià)格機(jī)制的前提。建議借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)，深入推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化改革，形成“X+1+X”的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，建立“管住中間，放開(kāi)兩頭”的定價(jià)模式。

(一)區(qū)分天然氣產(chǎn)業(yè)自然壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)向第三方公平開(kāi)放

區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)確定改革思路。天然氣輸氣、城市配氣等業(yè)務(wù)具有自然壟斷性，政府應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管;天然氣進(jìn)口、批發(fā)和零售環(huán)節(jié)以及燃?xì)庠O(shè)備生產(chǎn)業(yè)務(wù)等屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，政府應(yīng)放松準(zhǔn)入管制。尤其要逐步消除特別許可證制度，規(guī)范注冊(cè)制度和申報(bào)制度，允許非國(guó)有資本進(jìn)入，由多家、多種所有制企業(yè)共同參與競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

對(duì)天然氣生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分拆，實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)。將管道所有權(quán)與天然氣所有權(quán)相分離，管道運(yùn)輸與天然氣銷售業(yè)務(wù)相分離，實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開(kāi)、網(wǎng)銷分開(kāi)、輸配分開(kāi)，儲(chǔ)運(yùn)分開(kāi)，打破天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)氣、銷售垂直一體化壟斷格局。成立獨(dú)立的天然氣管道公司專門從事天然氣的輸送業(yè)務(wù)，保持其自然壟斷性質(zhì)，但可以允許多種所有制混合經(jīng)營(yíng)，加大對(duì)輸氣管線的投資建設(shè)。放開(kāi)天然氣的生產(chǎn)、進(jìn)口和銷售業(yè)務(wù)，由多家企業(yè)經(jīng)營(yíng)，形成上游和下游市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的局面。

實(shí)施儲(chǔ)氣、LNG接收站、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)向第三方準(zhǔn)入公平開(kāi)放。出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本、城市燃?xì)馄髽I(yè)投資建設(shè)城市天然氣儲(chǔ)氣設(shè)施和LNG接收站建設(shè)，引入市場(chǎng)機(jī)制，在用氣高峰期允許儲(chǔ)備氣源參照市場(chǎng)化價(jià)格銷售。開(kāi)放城市管網(wǎng)投資、建設(shè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)多方投資者介入，逐步建立起以市場(chǎng)化融資為主，政策性金融機(jī)構(gòu)融資、財(cái)政撥款和國(guó)際融資共存的多元化融資渠道。實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)“第三方準(zhǔn)入”，要求天然氣管網(wǎng)運(yùn)輸企業(yè)向所有托運(yùn)人開(kāi)放管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)，依據(jù)一定的條件代表第三方運(yùn)輸天然氣，所有的燃?xì)夤?yīng)商都有權(quán)平等使用高壓燃?xì)夤艿篮偷蛪喝細(xì)夤芫W(wǎng)。

(二)協(xié)同推進(jìn)上下游市場(chǎng)開(kāi)放，增加氣源，保障供應(yīng)，完善天然氣市場(chǎng)體系。

打破上游勘探、生產(chǎn)領(lǐng)域高度壟斷。開(kāi)放上游市場(chǎng)，在嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件下，對(duì)于未登記區(qū)塊，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)發(fā)放許可證等方式鼓勵(lì)民間資本和外資進(jìn)入上游市場(chǎng)。還可通過(guò)減免關(guān)稅等措施鼓勵(lì)LNG和管道天然氣的進(jìn)口，擴(kuò)大供應(yīng)渠道，刺激上游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。必要時(shí)可對(duì)中石油等公司進(jìn)行拆分，讓其一部分分公司成為獨(dú)立的投資主體多元化公司。

允許下游城市燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)口LNG，直接向煤制氣、煤層氣及頁(yè)巖氣生產(chǎn)企業(yè)購(gòu)買氣源。允許城市燃?xì)馄髽I(yè)投資建設(shè)LNG接收站，或要求上游LNG儲(chǔ)氣裝置所有者將部分容量租給城市燃?xì)馄髽I(yè)，讓城市燃?xì)馄髽I(yè)與LNG儲(chǔ)氣企業(yè)自主簽訂合約，加快儲(chǔ)氣裝施容量的有效利用，保障燃?xì)獾墓?yīng)安全。

改革后，我國(guó)城市燃?xì)庑袠I(yè)將形成“X+1+X”的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)。第一個(gè)“X”是指上游市場(chǎng)主體多樣化和氣源多元化?！?”是指中游管輸系統(tǒng)的唯一性，出于管網(wǎng)的自然壟斷特性考慮，原則上一定區(qū)間只建一套管網(wǎng)系統(tǒng)，但可以由多家主體、多種資本進(jìn)行投資，形成多元投資、混合經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，加快推進(jìn)各省級(jí)、區(qū)域性天然氣管網(wǎng)及配套基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。第二個(gè)“X”是指天然氣下游市場(chǎng)零售主體多樣化。

(三)確立輸、配氣定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制

對(duì)輸氣價(jià)格采用“成本加成法”定價(jià)，待市場(chǎng)發(fā)育成熟后，可采取基于業(yè)績(jī)的“價(jià)格上限法”定價(jià)。最重要的有兩點(diǎn):一是對(duì)管輸氣成本進(jìn)行監(jiān)管。二是確定管網(wǎng)公司的合理投資收益率。根據(jù)歐盟、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，一般為11%左右。

待天然氣上游生產(chǎn)市場(chǎng)和下游消費(fèi)放開(kāi)，“X+1+X”市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)形成后，逐步采用“價(jià)格上限法”，對(duì)被監(jiān)管企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格在一定時(shí)期設(shè)置一個(gè)上限，被規(guī)制企業(yè)價(jià)格平均增長(zhǎng)率不得超過(guò)零售物價(jià)指數(shù)(RPI)減去生產(chǎn)率增長(zhǎng)率(X)。價(jià)格上限模型表達(dá)式為:

式中，Pt——當(dāng)前需要制定的規(guī)制價(jià)格;Pt-1——上一期價(jià)格;RPI——零售物價(jià)指數(shù)(通貨膨脹率);X——一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)率增長(zhǎng)的百分比即效率系數(shù)(由監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定)，一般是2% ～5%。

對(duì)城市配氣價(jià)格仍然采用“成本加成法”定價(jià)。即

城市燃?xì)鈨r(jià)格=投資成本+運(yùn)營(yíng)成本+利潤(rùn)

投資成本可以分為新建設(shè)施和已運(yùn)營(yíng)設(shè)施的固定資產(chǎn)投資來(lái)計(jì)，新的項(xiàng)目前10年固定資產(chǎn)投資回報(bào)率為9% ～10%，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入;成熟管網(wǎng)設(shè)施按固定資產(chǎn)投資回報(bào)率7%～8%計(jì)算。另外，運(yùn)營(yíng)成本中增加對(duì)于通貨膨脹率和提高燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)企業(yè)效率的考量，促進(jìn)燃?xì)馄髽I(yè)提高生產(chǎn)率。

輸氣、配氣價(jià)格應(yīng)定期進(jìn)行調(diào)整。歐洲大陸要求各國(guó)輸、配氣價(jià)格每四年調(diào)整一次，每?jī)赡赀M(jìn)行一次微調(diào)。考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，建議每三年與政府價(jià)格主管部門(或天然氣監(jiān)管部門)重新審核并調(diào)整天然氣輸氣、配氣價(jià)格。

(四)建立上下游價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

目前，我國(guó)燃?xì)馍舷掠味▋r(jià)和調(diào)價(jià)分屬不同層級(jí)政府部門審批和管理。上游生產(chǎn)企業(yè)因不涉及終端用戶，定價(jià)和調(diào)價(jià)不須經(jīng)價(jià)格聽(tīng)證這一程序，而下游燃?xì)夤?yīng)商因涉及終端用戶，調(diào)價(jià)須經(jīng)價(jià)格聽(tīng)證，因此，往往出現(xiàn)上下游調(diào)價(jià)不同步，甚至存在上游天然氣價(jià)格調(diào)整后數(shù)月、一年后下游燃?xì)鈨r(jià)格都難以得到調(diào)整。城市燃?xì)馄髽I(yè)面臨較大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在當(dāng)前國(guó)內(nèi)天然氣漲價(jià)呼聲較高的情況，建立一個(gè)天然氣上下游能夠“同時(shí)、同方向、費(fèi)用全額，價(jià)稅一起”聯(lián)動(dòng)的調(diào)整機(jī)制尤有必要，從而保證下游燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)不因時(shí)間滯后而獨(dú)自承擔(dān)購(gòu)氣漲價(jià)成本。

(五)矯正交叉補(bǔ)貼，理順終端用戶價(jià)格。

從理論上講，居民用氣由于必須進(jìn)門入戶，其供氣成本遠(yuǎn)大于工業(yè)用氣，價(jià)格要高于工業(yè)用氣。從國(guó)際上看，英美工業(yè)大用戶氣價(jià)通常都低于商業(yè)用戶，民用氣價(jià)格則最高，歐盟也是如此。例如，法國(guó)、希臘、意大利居民燃?xì)馐蹆r(jià)較工業(yè)都高出50%以上。但我國(guó)現(xiàn)行城市居民燃?xì)舛▋r(jià)仍建立在福利設(shè)施概念之上，價(jià)格和價(jià)值嚴(yán)重偏離。天然氣作為清潔能源，其推廣使用將有助于生產(chǎn)企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，保護(hù)環(huán)境，但卻要交叉補(bǔ)貼居民價(jià)格，使工業(yè)用戶承受了過(guò)高的燃?xì)夤?yīng)成本，制約了企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，也削弱了我國(guó)制造業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。此外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要提高第三產(chǎn)業(yè)比重，而目前城市商業(yè)用戶也承擔(dān)了較高的用氣成本，這也與促進(jìn)服務(wù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)相抵觸。

天然氣市場(chǎng)化改革到位后，應(yīng)矯正交叉補(bǔ)貼，理順終端用戶價(jià)格。消除燃?xì)鈨r(jià)格的福利性，逐步提高居民用氣價(jià)格，使其與供氣成本相適應(yīng)。實(shí)行階梯定價(jià)，實(shí)行按用氣量大小制定差價(jià)。完善稅收政策和救助機(jī)制。為避免改革后的價(jià)格剛性上漲和利益進(jìn)一步向資源企業(yè)、壟斷企業(yè)集中，一方面要通過(guò)健全資源稅、擴(kuò)大征收暴利稅等政策調(diào)節(jié)利益分配，另一方面要建立對(duì)弱勢(shì)群體的補(bǔ)充和救助機(jī)制。理順價(jià)格結(jié)構(gòu)，遵循國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格規(guī)律，還原工業(yè)、商業(yè)、居民生活用氣的價(jià)格排序，即居民＞商業(yè)＞工業(yè)。

(六)建立健全天然氣價(jià)格監(jiān)管體系。

健全城市燃?xì)鈨r(jià)格監(jiān)管方面的法律法規(guī)。建議制定城市燃?xì)鈨r(jià)格管理辦法，明確定價(jià)原則、管理體制、定價(jià)程序、價(jià)格結(jié)構(gòu)及價(jià)格監(jiān)督等內(nèi)容，使天然氣價(jià)格監(jiān)管有法可依、有據(jù)可循。

建立相對(duì)獨(dú)立的天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)。按照“政監(jiān)分離”的原則，成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)天然氣價(jià)格和市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)行監(jiān)管，并主要行使以下職責(zé):向被監(jiān)管企業(yè)發(fā)放許可證;批準(zhǔn)(或否決)被監(jiān)管企業(yè)價(jià)格(收費(fèi))方案;設(shè)置被監(jiān)管業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入條件;與鄰國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)就跨境管道進(jìn)行溝通等。