基層服務型黨組織建設研究綜述

姬棟玲

一、基層服務型黨組織的提出及其內涵

1.基層服務型黨組織的提出。根據(jù)學者們的研究，貴州省遵義市是率先提出建設服務型黨組織的，原因是當時頻發(fā)的群體性事件(例如:貴州的“甕安事件”、云南的“孟連事件”、甘肅的“隴南事件”)暴露了一些黨組織片面的強調領導、管理、教育、監(jiān)督的功能，淡忘甚至拋棄了服務的功能，導致黨群、干群關系不和諧。貴州省的這一舉動引起了中央的重視，中央給予了高度的肯定，隨后，全國越來越多的地方相繼提出要積極建設服務型基層黨組織。最終，黨的十八大報告明確提出:“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設?！?/p>

2.基層服務型黨組織的內涵?；鶎臃招忘h組織是中國共產(chǎn)黨為了適應世情和國情而提出的全新的概念，其內涵界定是一個非常重要的基礎工作，也是進一步開展研究的前提。無論是中央還是地方，官方對基層服務型黨組織的內涵都沒有明確的界定，學者們分別從不同的角度對其內涵進行了詮釋。

更多的學者從“服務”的角度來界定，認為服務型黨組織就是要以“全心全意為人民服務”為核心宗旨，以“以人為本，執(zhí)政為民”為核心理念，以上級黨組織服務基層、黨員和黨組織服務群眾、政黨服務科學發(fā)展為黨建模式，自覺主動的優(yōu)化執(zhí)政環(huán)境和創(chuàng)造公共價值。主要處理好四個關系:服務群眾與做群眾工作的關系、服務主體與服務主導的關系、崗位服務與志愿服務的關系、服務型黨員隊伍與基層服務型黨組織的關系。

有的學者從政黨的角度出發(fā)，認為基層服務型黨組織必須以執(zhí)政為前提，基層黨組織為客體提供的不是一般政黨或其他組織的服務，而應該是執(zhí)政性服務;不是簡單的扶貧幫困，而應該是功能性服務;不是慈善性服務，而是治理性服務。學者們認為，建設基層服務型黨組織的根本點在于通過基層黨組織的有效服務來鞏固黨的執(zhí)政地位。

有的學者從十八大提出的“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”整體角度分析，認為“基層”是基層服務型黨組織建設的主要陣地，“服務群眾”是基層服務型黨組織建設的核心內容，“做群眾工作”是基層服務型黨組織建設的重要方法，主要包括:發(fā)動群眾、教育群眾、尊重群眾、依靠群眾、關心群眾和引導群眾，“服務型”是基層服務型黨組織建設的制度要求。

還有的學者從建設基層服務型黨組織的目的、概念、職責、內容、方式五個方面出發(fā)，認為從目的上看建設基層服務型黨組織是為了在新形勢下改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的領導核心;從概念上看服務型政黨中的“服務”不是一般意義上的服務而是治國理政意義上的服務;從職責上看，執(zhí)政黨的主要職責是把握大局、協(xié)調各方;從內容上看，執(zhí)政黨的服務主要是政治服務、組織服務和思想服務;從方式上看，要堅持科學服務、民主服務和依法服務。

二、基層服務型黨組織提出的主要依據(jù)

1.人民群眾歷史本體論為服務型政黨建設奠定了哲學基礎。歷史唯物主義認為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，人民群眾的活動是社會歷史存在和發(fā)展的首要前提。作為組織和領導人民推動歷史發(fā)展的政黨，尤其是執(zhí)政黨，必須遵循社會歷史發(fā)展規(guī)律，尊重人民群眾的歷史主體地位。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，除了要全面組織和領導全國各族人民投身于社會主義建設中，還應該重視給人民群眾提供更加廣泛的服務，增強人民群眾對社會主義建設的積極性和創(chuàng)造性。

2.馬克思主義黨建觀及中國共產(chǎn)黨關于政黨服務的論述為服務型政黨建設提供了理論根基。馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中明確指出:“過去的一切運動都是少數(shù)人的或者是為少數(shù)人謀利益的運動。無產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨立運動。”可見無產(chǎn)階級在成立之初就是以服務人的全面自由發(fā)展為宗旨的。恩格斯在指導歐美各國建設群眾性政黨的實踐中也明確指出:“應當為組織在公社的人民服務?！绷袑幰仓赋?“對于一個人數(shù)不多的共產(chǎn)黨來說，對于一個作為工人階級的先鋒隊來說，最可怕的危險之一，就是脫離群眾?！敝袊伯a(chǎn)黨成立以來，黨的幾代領導人對建設服務型政黨也進行了不懈的理論探索。1944年，毛澤東在悼念張思德同志的大會上發(fā)表了《為人民服務》的演講。十一屆三中全會以來，鄧小平不僅繼續(xù)強調全心全意為人民服務的宗旨不能丟，還提出了“領導就是服務”的重要思想。江澤民提出了“三個代表”重要思想和“立黨為公，執(zhí)政為民”的重要要求。胡錦濤提出了科學發(fā)展觀、“以人為本、執(zhí)政為民”的戰(zhàn)略思想。黨的十八大報告再次強調:“必須增強宗旨意識，相信群眾，依靠群眾，始終把人民放在心中最高位置”。馬克思主義經(jīng)典作家及中共幾代領導核心都曾多次的強調了服務的重要性，也為新時期建設服務型政黨提供了寶貴的思想資料。

3.黨的歷史實踐和經(jīng)驗總結為服務型政黨建設提供了歷史依據(jù)。在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨能夠取得新民主主義革命的勝利，根本原因就在于黨用實際行動證明自己是為廣大人民的利益奮斗的。全國執(zhí)政60多年的實踐證明，加強和改進黨的建設，最重要的是堅持立黨為公、執(zhí)政為民，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨全部工作的出發(fā)點和落腳點，要始終保持同人民群眾的血肉聯(lián)系。

4.新形勢和新任務下對執(zhí)政黨建設提出的新要求為服務型政黨建設提供了現(xiàn)實依據(jù)。社會主義市場經(jīng)濟改革以后，社會領域逐漸成為一個獨立的系統(tǒng)，執(zhí)政黨在社會領域的領導核心作用遭遇到了新的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)為:國家與社會的交流是通過大眾媒體，而非政黨的刊物;社會與國家的交流是通過民意測驗，而非政黨集會;政治社會化絕大多數(shù)是在國家的教育體制中進行，而非在政黨的暑期學?；蚯嗄昃銟凡恐羞M行;利益表達和利益聚合日益被利益集團、政策小組、智囊團或者專門的調查委員會來控制，公眾對政黨的信任度下降。執(zhí)政黨應該回歸社會，以服務而非權力的方式來體現(xiàn)自己的領導核心地位。

按照黨的十八大的戰(zhàn)略部署，黨要團結和帶領全國各族人民在建黨100周年時全面建成小康社會，在建國100周年時把我國建設成為富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族的偉大復興。要完成這個艱巨的任務關鍵在黨，最關鍵的就是直接領導人民群眾的基層黨組織，而基層黨組織在國家權力和行政資源配置上處于弱勢，主要依賴社會手段，因此基層黨組織更應該重視服務，寓服務與社會管理中，使全體人民滿腔熱血地投身到建設祖國的美好未來和自己的幸福生活中去。

5.一些地方探索構建服務型的基層黨組織的經(jīng)驗為服務型政黨建設提供了實踐依據(jù)。建設服務型基層黨組織最初是由遵義市、天津市、浙江省等少數(shù)基層黨組織根據(jù)本地區(qū)實踐發(fā)展需要提出來的，是基層黨組織建設的一個創(chuàng)新。由于它符合中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務的宗旨和“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念，契合基層實際，順應民心，所以受到基層群眾的歡迎，也得到了中央的肯定，開始在越來越多的地方進行實踐推廣。建設服務型馬克思主義執(zhí)政黨來源于基層的創(chuàng)造，實踐的探索，有著扎實的實踐依據(jù)。

6.現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律為服務型政黨建設提供了有益的經(jīng)驗借鑒。從現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律來看，人民群眾的擁護和支持是執(zhí)政合法性的主要來源，民心向背關乎執(zhí)政黨的生死存亡。蘇聯(lián)解體和蘇共垮臺的深刻教訓之一就是沒有解決人民群眾的物質生活需要，執(zhí)政黨形成了特殊利益階層，嚴重脫離了人民群眾。就西方發(fā)達資產(chǎn)階級政黨而言，政黨服務群眾的水平也直接決定了政黨的執(zhí)政地位?？梢姡ㄔO服務型執(zhí)政黨是一個世界性的問題，注重研究和借鑒國外其他執(zhí)政黨的建設有益于我們國家建設服務型政黨。

三、基層服務型黨組織的特征

要理解和把握基層服務型黨組織的特征，進而對推進這種新型的黨組織提出合理的建議，就應該聯(lián)系黨的基層組織設置方式的歷史沿革，深刻的剖析中國共產(chǎn)黨基層黨組織類型的變遷。有學者把建黨以來，黨的基層組織設置方式的類型變遷劃分為三個階段。第一階段可以概括為“嵌入型基層黨組織”，這種基層黨組織設置方式的歷史貢獻都是功不可沒的，它不僅為黨組織發(fā)揮政治領導作用提供了組織前提，而且強化了黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政能力，也適應了社會主義改造和計劃經(jīng)濟體制的要求。但是到了20世紀80年代，改革開放使農村、社區(qū)、企業(yè)和社會組織逐漸成為自我管理、自主決策的自治群體，這樣一來，嵌入型基層黨組織不僅縮減了資源配置的權力，而且還失去了發(fā)揮作用的有利條件。黨的十六大以后，各地便開始探索創(chuàng)建適應科學發(fā)展需要的基層黨組織。這個階段的基層黨組織概括為兩種模式:一種是“融入型模式”，即“一個組織，三個關系”的青縣模式、“三位一體”的佳木斯模式等。另一種是“傳統(tǒng)的服務型模式”，即近年來貴州省遵義市、上海浦東區(qū)等地探索建立的服務型黨組織。盡管各地對這兩種模式的探索都付出了很大努力，也取得一定成效。但始終存在著服務不到位、形式主義等現(xiàn)象。隨著歷史方位和外部環(huán)境的變化，各個基層黨組織只有拓展新的功能空間和活動領域，才能進一步提高基層黨組織建設的科學化水平，鞏固執(zhí)政黨的組織基礎和社會基礎。

相對于前三種基層黨組織模式，十八大提出的深入推進基層服務型黨組織建設可以更好的適應基層黨組織功能轉換的需要。綜合學者們的觀點，基層服務型黨組織的特征可以概括為一下幾點:一是有鮮明的政治導向和清晰的權責界定;二是有高度的服務自覺和較強的服務能力;三是有與時俱進的組織設置方式和時代訴求;四是融合程度深、整合功能強，堅持有價值取向的人民本位;五是加強建章立制，建設網(wǎng)絡化的便民惠民綜合服務平臺體系?；鶎狱h組織的特征可以從多角度概括，但最主要的特征是服務被賦予更突出的位置。

四、當前基層服務型黨組織建設面臨的挑戰(zhàn)

1.基層黨組織缺乏生機和活力，服務能力和時效性有待提高。盡管黨組織的覆蓋面日益擴大，但仍然存在著“有黨員無組織、有組織無服務、有服務無實效”的問題。造成這一現(xiàn)象的原因主要有:基層黨組織經(jīng)費投入不足，影響工作落實;部分基層黨組織服務功能弱化，缺少吸引力和凝聚力;一些基層黨組織只做表面工作，忽視內涵建設;個別地區(qū)存在“重經(jīng)濟輕黨建”的錯誤思想，主觀上不重視，服務效果不明顯。

2.服務陣地仍存在總量不足、重投輕管、浪費資源、利用率不高等現(xiàn)象。造成這一現(xiàn)象的主要原因是一些地方干部待遇普遍低，很難吸收有知識有文化的人才，服務人員難以穩(wěn)定;部分基層缺少集體經(jīng)濟來源，基層服務站活動經(jīng)費少;一些基層組織只做表面工作，缺乏后續(xù)落實;在信息化方面更是缺乏信息化人力資源，在很大程度上只是徒有虛名。

3.缺乏一套科學完備、行之有效的體制機制作保障。從現(xiàn)實看，有的地方重視建立制度而忽視執(zhí)行制度，檢查落實沒有及時跟進，有的制度不健全、不完備、停留在一般的口號和原則性的規(guī)定上，沒有細化，例如在考評獎懲上沒有詳細規(guī)定，導致運行效果不理想。有的地方村民的訴求到“村支書”那里就被貪污了，致使村民的正當要求得不到解決，最終可能演變?yōu)槌掷m(xù)不斷的上訪，甚至可能釀成群體性事件。

4.服務群眾過程中的雙向交流缺失。目前，一些基層黨組織在服務群眾的過程中出現(xiàn)的很嚴重的問題是:一些基層黨組織只是想當然的為群眾提供服務、做出決策，認為群眾是認可的，而沒有充分考慮人民群眾的意見，導致群眾的意見得不到重視，服務不能滿足人民群眾的需求。

5.基層服務型黨組織只是懸浮于客體表層，與客體的融合度低。傳統(tǒng)的服務型黨組織盡管通過提供某些服務增進了與群眾的聯(lián)系，在一定程度上推動了客體的發(fā)展，但由于這種服務只是單純的外在給予，與客體的自身治理缺乏內在聯(lián)系，在利益整合和基層治理上很難有所作為。

五、基層服務型黨組織建設的路徑探析

根據(jù)上述對基層服務型黨組織建設相關問題的剖析，要把基層黨組織建設成為以服務為導向，寓管理于服務中的黨組織，就要有的放矢的選擇相應的策略路徑，很多學者都從不同角度研究了基層服務型黨組織建設的路徑，大致可以概括為以下幾方面。

1.強化服務群眾的觀念，提高黨員干部的服務意識。一方面加強宣傳教育。利用遠程教育或者黨校、行政學院等培訓機構把建設服務型基層黨組織作為重要教學內容，進一步強調我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，體會服務群眾的重要性，讓黨員干部認識到我們黨的最大的政治優(yōu)勢是善于聯(lián)系群眾，我們黨執(zhí)政后的最大政治危險是容易脫離群眾。同時，黨組織要尊重黨員，建立關懷機制。執(zhí)政黨還潛伏著另一個容易忽視的危險就是黨組織脫離自己的黨員，黨員缺乏認同感。黨組織脫離群眾從某種程度上講就是從黨組織脫離黨員開始的，所以黨組織要尊重黨員，增強黨員對黨組織的認同感，調動黨員服務群眾的積極性。

2.加強服務群眾的能力建設。一要加強貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策的能力。基層黨組織主要擔負著將黨的路線方針政策貫徹落實到群眾中去，在這個過程中提升服務水平，因此，基層黨組織要做到因地制宜的結合自身實際找到黨的路線方針政策與自身工作的結合點，有的放矢的抓好政策執(zhí)行。二要加強決策能力，滿足群眾服務訴求?；鶎狱h組織要充分聽取群眾的意愿，要建立社情民情反映制度、重大事項的公示制度，切實防止決策的隨意性對群眾利益帶來的損害。三要提高黨員隊伍的綜合素質。第一要通過理想信念教育，堅守共產(chǎn)黨人的精神追求。第二要加強實踐鍛煉，在實踐中增進對群眾的感情，了解基層變化和群眾需求。第三要提高選人用人能力，創(chuàng)新選人用人機制，選拔優(yōu)秀的基層黨組織領導班子，對于不能勝任現(xiàn)在職位的基層黨組織干部要及時進行調整，努力培養(yǎng)服務型干部，建設服務型班子。四要立足崗位，提供針對性服務。對黨員干部進行針對性的分類培訓，從而提升自身的專業(yè)技能，對于群眾不同的需要開展便民利民服務，確保基層黨組織在其管轄區(qū)域內的服務能覆蓋到每一個群眾。五要提高發(fā)展經(jīng)濟和維護穩(wěn)定的能力?；鶎狱h組織服務群眾需要借助一定的經(jīng)濟資源，基層黨組織必須努力增強發(fā)展自身經(jīng)濟的能力。同時要建立健全突發(fā)事件應急預案，盡力遏制突發(fā)性事件帶來的不良后果，從而維護社會安定，保護人民群眾的生命財產(chǎn)安全。六要加強對黨員干部的監(jiān)督和流動黨員的管理機制。堅持日常監(jiān)督和重點督促檢查相結合，把黨內監(jiān)督、紀律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結合起來，形成嚴密的監(jiān)督約束體系。加大對流動黨員的管理，完善雙邊互動的管理辦法，使黨員能在工作單位和居住地參加雙重學習教育，接受雙重管理服務。

3.健全服務群眾的工作體系。一要以推進區(qū)域化黨建為重點，健全服務組織體系。積極創(chuàng)新基層黨組織設置，優(yōu)化組織結構，構建科學嚴密、全面覆蓋的黨的基層組織體系。以區(qū)域性黨組織為核心，廣泛的吸收區(qū)域內各類組織負責人，建立區(qū)域黨建共建協(xié)調會議制度，推動區(qū)域內黨建工作和諧發(fā)展。二要在擴大基層黨組織覆蓋面的同時，要進一步增強基層黨組織的活力。各個區(qū)域化的黨組織要做到守土有責，充分發(fā)揮作用，確保建設服務型政黨落到實處。三要深入實施結對共建工作，通過開展城鄉(xiāng)結對、強弱結對、不同類型黨組織結對，努力實現(xiàn)共建共享，統(tǒng)籌發(fā)展。四要創(chuàng)建服務站點和綜合性信息服務平臺。按區(qū)域設立高效便捷的黨員服務站點，各基層選派人員到服務中心工作，開展流動性較強的黨員志愿者服務活動。在有條件的地方發(fā)展黨建信息化平臺，通過建立網(wǎng)絡黨支部、紅色微博、黨建QQ群等，拓展基層黨組織網(wǎng)上服務形式。五要基層黨組織在服務群眾時要做到常規(guī)性服務、特殊性服務、全程性服務、動態(tài)性服務相結合。除了基礎設施建設、教育引導服務、文體娛樂服務等群眾普遍受益的服務外，還要對基層弱勢群眾、困難群眾提供針對性服務。為群眾提供服務不應該是一個簡單的服務行為，而應貫徹于群眾生產(chǎn)生活的全過程。在服務過程中還要根據(jù)群眾訴求的變動和客觀形勢的變化，為群眾提供準確及時到位的服務。六要黨組織依法融入基層其他社會組織。大膽開拓黨組織融入非公有制經(jīng)濟組織和社會組織，通過釋疑解惑、典型示范等措施引導擬融入的客體法人，把黨的意圖轉化為社會組織的內在需求。

4.建立服務群眾的長效機制。一要大力造就基層服務型人才。一要加大對服務型人才的培育力度，二要借助大學生村官、“三支一扶”、公開選聘支部書記等辦法，將更多的有服務能力、經(jīng)驗和閱歷的人才輸入到基層黨組織中來。二要建立長效穩(wěn)定的資金支持。建立“基層黨組織服務群眾基金”，資金來源大致包括:基層黨組織部分生產(chǎn)經(jīng)營收益、黨費列支、上級撥付、社會捐助等，同時基層黨組織要加大發(fā)展經(jīng)濟建設，拓展資金來源。三要建立服務群眾測評體系。致力于建立融上級評定、黨員評定、群眾評定、輿論評定、社會評定在內的，制度化基層黨組織服務群眾測評體系。四要健全服務群眾的制度體系。第一建立群眾服務訴求提取制度，第二建立服務群眾標準制度，第三建立服務群眾運作制度，第四建立服務群眾外聯(lián)制度。

綜上所述，雖然基層服務型黨組織建設提出的時間還不長，但相關的研究成果還是很豐富的，學者們從不同的角度對基層服務型黨組織的建設提出了建議。然而，對于企業(yè)、農村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊等不同類型的基層服務型黨組織建設的研究還很有限，這些基層黨組織規(guī)模不同、類型有別、職能各異，所在單位業(yè)務差別大，針對的群體也不同，如果用一個“模子”去套去建設，用“一刀切”、“齊步走”的思維去指導是不行的。因此，在不同基層黨組織的功能定位，探尋不同領域基層服務型黨組織建設上還應該進一步深入研究。基層服務型黨組織建設對新時期探索建立基層黨組織聯(lián)系群眾服務群眾機制，增強基層黨組織的創(chuàng)造力和凝聚力具有重要的意義，加快基層服務型黨組織建設問題的研究有待進一步加強。

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