人口危機(jī)下俄羅斯遠(yuǎn)東居民住房福利政策研究

劉天堯

（哈爾濱師范大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150080）

1 當(dāng)代遠(yuǎn)東地區(qū)的人口危機(jī)與住房問題

1.1 當(dāng)代遠(yuǎn)東地區(qū)的人口危機(jī)

遠(yuǎn)東是俄最大聯(lián)邦區(qū)，占全俄總面積36.4%，但人口總量與廣袤的土地面積不成正比，主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

遠(yuǎn)東地區(qū)死亡率較高。2000年以來遠(yuǎn)東地區(qū)死亡率增加，這與當(dāng)?shù)貗雰核劳雎瘦^高有關(guān)，2009年全俄平均嬰兒死亡率為8.1%，遠(yuǎn)東10.5%，在各聯(lián)邦區(qū)中最高[1]。同時(shí)這也間接導(dǎo)致了人均預(yù)期壽命縮短，過去十年遠(yuǎn)東各地區(qū)預(yù)期壽命一直低于全國均值，2018年遠(yuǎn)東楚科奇自治區(qū)人均預(yù)期壽命最低，與全俄平均相差近10[2]。

勞動(dòng)適齡人口外流導(dǎo)致遠(yuǎn)東地區(qū)老齡化嚴(yán)重。從2000年開始遠(yuǎn)東地區(qū)老齡化不斷上升，短短十五年間人口老齡化率上升高達(dá)5%，其增長幅度快于全俄3.1個(gè)百分點(diǎn)[3]。造成這一現(xiàn)象的主要原因是勞動(dòng)適齡人口外流，尤其是處于19～21歲、28～32歲這兩個(gè)年齡段的青年對(duì)移居表現(xiàn)出強(qiáng)烈渴望[4]。遠(yuǎn)東地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，大量青年為了追求更好的就業(yè)前景和更舒適的生活條件，成為了遠(yuǎn)東勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主體。

1.2 當(dāng)代遠(yuǎn)東地區(qū)的住房問題

目前遠(yuǎn)東地區(qū)居民的主要住房問題是購房資金不足、住宅建設(shè)量失衡和居住舒適度差。

相較全俄而言，遠(yuǎn)東地區(qū)貧困人口較多，購房資金不足。從人均收入看，2019年雖然部分地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)收入增速與全國持平，如楚科奇自治區(qū)人均收入已經(jīng)達(dá)到2萬盧布以上，但是多數(shù)地區(qū)更接近或低于與全俄水平[5]。從消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，遠(yuǎn)東居民的商品和支付服務(wù)花銷占總收入近3/4，從而導(dǎo)致其購房資金不足，因此購房意愿不高[6]。雖然租房也是一種生活方式，但是長期的租房生活很難使人產(chǎn)生歸屬感，不宜作為長遠(yuǎn)選擇。

住宅建設(shè)量失衡也是遠(yuǎn)東地區(qū)較突出的問題之一。據(jù)俄聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局2018年數(shù)據(jù)顯示，遠(yuǎn)東地區(qū)每1千人的住房建設(shè)量?jī)H為全國平均水平的1/2。該地因生產(chǎn)水平較低，建筑材料依賴進(jìn)口，其售價(jià)往往是進(jìn)價(jià)的3～4倍，同時(shí)土地開發(fā)成本較高，房地產(chǎn)投資的高投入和低回報(bào)很難吸引開發(fā)商到此投資。

住房舒適度性差無法滿足遠(yuǎn)東居民日常生活需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，遠(yuǎn)東地區(qū)48.68%的住宅建于上個(gè)世紀(jì)60～90年代，而1995年后所建住宅僅占20.73%[7]。遠(yuǎn)東地區(qū)的房齡結(jié)構(gòu)不僅趨于老化，同時(shí)還伴有質(zhì)量缺陷和隱患等問題，其危舊房屋比列接近6%，是全俄水平的2.5倍[8]。此外基礎(chǔ)設(shè)施的不完善也影響了人們的日常生活，截止2018年，遠(yuǎn)東地區(qū)住宅的供水覆蓋率為70.2%，集中供熱的覆蓋率為74.7%，污水處理的覆蓋率為68.5%，人們居住在這樣的環(huán)境下很難享有高質(zhì)量生活[9]。

2 蘇聯(lián)時(shí)期人口危機(jī)下遠(yuǎn)東地區(qū)住房福利政策

起初由于偏僻的地理位置、惡劣的自然環(huán)境以及高昂的生活成本，人們不愿在此定居，后期國家逐漸意識(shí)到遠(yuǎn)東獨(dú)特的戰(zhàn)略地位，加大了對(duì)其的開發(fā)力度，但是人口稀少始終是制約遠(yuǎn)東發(fā)展的關(guān)鍵性問題，因此實(shí)施高福利政策開始提上日程，住房福利政策也在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。這一時(shí)期遠(yuǎn)東住房政策與國家政策保持一致，以全國統(tǒng)一的住房無償分配為主，并根據(jù)實(shí)際情況制定區(qū)域性住房政策。

2.1 五十年代前的住房福利政策

政策的傾斜使移民遠(yuǎn)東人數(shù)激增，多種方式實(shí)現(xiàn)居民住有所居是這一時(shí)期的優(yōu)先事項(xiàng)。1925年后蘇聯(lián)政府開始重視邊境地區(qū)的開發(fā)與治理，將遠(yuǎn)東列為具有全蘇意義的移民區(qū)之一。隨著集體化運(yùn)動(dòng)的開展，政府除了無償為移民修建集體農(nóng)莊外，還將遠(yuǎn)東居民妥善安置在集體公寓、單身宿舍、閑置軍營以及少量精修公寓里。雖然二戰(zhàn)結(jié)束后住房建設(shè)資金緊張，但是國家鼓勵(lì)個(gè)人住房建設(shè)并提供8千～1.2萬盧布房貸[10]。此后除國家統(tǒng)一建設(shè)外，合作建房、集體農(nóng)莊建房以及個(gè)人建房等規(guī)模逐漸擴(kuò)大。

2.2 五十年代后的住房福利政策

遠(yuǎn)東人口數(shù)量因住房政策的實(shí)施而發(fā)生變化。這一時(shí)期《關(guān)于在蘇聯(lián)發(fā)展住房建設(shè)》為解決住房問題奠定了基礎(chǔ)，據(jù)統(tǒng)計(jì)60～70年代隨著住宅數(shù)量增加，遠(yuǎn)東人口增長率也實(shí)現(xiàn)了全俄平均水平的兩倍，增加了200多萬城鎮(zhèn)居民的同時(shí)，城市化進(jìn)程明顯加快[11]。但長期的高福利政策使政府財(cái)政入不敷出，“2000年住房計(jì)劃”是蘇聯(lián)政府進(jìn)行的最后嘗試，但以失敗告終。蘇聯(lián)的高福利待遇助長了社會(huì)懶惰，導(dǎo)致了人們嚴(yán)重的心理依賴，在遠(yuǎn)東居民無法接受福利下降的心理預(yù)期時(shí)，人口增長停滯，移民回流出現(xiàn)。

蘇聯(lián)時(shí)期遠(yuǎn)東住房政策的發(fā)展與當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、人口發(fā)展進(jìn)程一致，同時(shí)還折射出遠(yuǎn)東地區(qū)大半個(gè)世紀(jì)的社會(huì)變遷。蘇聯(lián)時(shí)期住房政策的演變，一方面是因?yàn)楣I(yè)化、城市化的加速與公用基礎(chǔ)設(shè)施的不完善影響了人口生活質(zhì)量，出現(xiàn)了人口外流。另一方面遠(yuǎn)東資源豐富，但地廣人稀未能對(duì)其進(jìn)行充分利用，為增強(qiáng)遠(yuǎn)東對(duì)人口的吸引力，開始將為移民打造舒適的住房環(huán)境納入到國家政策優(yōu)先事項(xiàng)中。蘇聯(lián)時(shí)期的住房福利政策促進(jìn)了遠(yuǎn)東人口增長，因此俄政府也希望從中汲取有益經(jīng)驗(yàn)緩解當(dāng)前人口危機(jī)。

3 當(dāng)代人口危機(jī)下遠(yuǎn)東地區(qū)住房福利政策

當(dāng)前遠(yuǎn)東社會(huì)經(jīng)濟(jì)不景氣的同時(shí)，住房成本并沒有受其影響有所下降。據(jù)俄建設(shè)部的住房成本調(diào)查，2016年遠(yuǎn)東地區(qū)仍保持強(qiáng)勁勢(shì)頭，高于全國平均水平1.4倍，部分地區(qū)房?jī)r(jià)超出1.7～2.1倍。早前俄聯(lián)邦政府批準(zhǔn)了《2025年遠(yuǎn)東和貝加爾地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》將社會(huì)福利政策中的住房政策作為解決人口問題的手段之一。

3.1 遠(yuǎn)東按揭貸款福利政策

遠(yuǎn)東按揭貸款是一項(xiàng)解決青年群體住房問題的政策。根據(jù)《2020年前俄羅斯聯(lián)邦住宅抵押貸款發(fā)展戰(zhàn)略》俄政府增強(qiáng)了對(duì)政策優(yōu)待人員，尤其是對(duì)青年群體住房抵押貸款的支持。

遠(yuǎn)東地區(qū)青年人口外流嚴(yán)重，俄政府為了吸引并留住遠(yuǎn)東青年，于2019年啟動(dòng)了低利息的青年按揭貸款政策。遠(yuǎn)東是俄青年外流率最高聯(lián)邦區(qū)，楚科奇自治區(qū)青年外流率最高為76.3%，薩哈共和國青年外流率最低為25.1%，只有8.2%的青年人愿意繼續(xù)留在遠(yuǎn)東[12]。過去三十年遠(yuǎn)東經(jīng)歷了最大規(guī)模的青年外流，25～35歲青年是最活躍的移民群體。在影響遠(yuǎn)東青年遷移的因素中，29%的青年被住房問題困擾，還有32%的青年表示會(huì)因住房問題考慮搬家[13]。俄政府為了滿足該群體的住房需求，規(guī)定按揭貸款的申請(qǐng)人僅限于俄羅斯公民及” 夫妻雙方都不超過35歲” 的青年家庭。但“遠(yuǎn)東公頃” 計(jì)劃和俄僑重新安置計(jì)劃的參與者除外。青年群體初入勞動(dòng)市場(chǎng)普遍面臨購房難的問題，按揭貸款是他們的最佳選擇，它以2%的利率就可以申請(qǐng)到30萬～600萬盧布不等的抵押貸款。如今無住房不結(jié)婚與無住房晚生育現(xiàn)象在青年間蔓延，住房問題也成為了青年家庭問題的導(dǎo)火索，當(dāng)下遠(yuǎn)東地區(qū)正在失去促進(jìn)持續(xù)發(fā)展的新鮮血液，青年家庭作為新生兒的主力軍，政府應(yīng)加快推進(jìn)對(duì)其的住房保障。

遠(yuǎn)東按揭貸款實(shí)施后有利于改善遠(yuǎn)東人口年齡結(jié)構(gòu)失衡，減少青年人口外流。當(dāng)前人口年齡失衡是遠(yuǎn)東地區(qū)人口危機(jī)最主要表現(xiàn)，自遠(yuǎn)東按揭貸款實(shí)施后，不僅解決了青年住房難題，人口結(jié)構(gòu)也在進(jìn)一步優(yōu)化。政策未實(shí)施前，每年約有5萬人離開，政策實(shí)施后第一年約3.5萬人離開，前年已經(jīng)穩(wěn)定在2萬人左右[14]。截止2020年6月前已累計(jì)通過了7652份價(jià)值為266億盧布的貸款合同，至今申請(qǐng)人數(shù)還在持續(xù)增加[15]。雖然人口外流依然存在，但是速度明顯減緩，遠(yuǎn)東按揭貸款政策的出臺(tái)為留住遠(yuǎn)東青年開啟起了好的開端。

3.2 土地供應(yīng)福利政策—遠(yuǎn)東一公頃

遠(yuǎn)東閑置荒地因人口不足尚未充分利用。遠(yuǎn)東地區(qū)人口密度極低，平均1人/平方公里，濱海邊疆區(qū)作為遠(yuǎn)東人口最稠密的聯(lián)邦主體，人口密度也僅為12人/平方公里。盡管俄政府大力實(shí)施遠(yuǎn)東開發(fā)戰(zhàn)略，有意改變遠(yuǎn)東廣袤土地上人口失衡現(xiàn)象，但效果卻始終收效甚微，在此形勢(shì)下《2025年遠(yuǎn)東聯(lián)邦人口發(fā)展概念》仍是一個(gè)非常難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

“遠(yuǎn)東公頃”是一項(xiàng)俄政府無償提供給移民土地使用權(quán)的政策。近幾年俄城市化發(fā)展增強(qiáng)了人口的區(qū)域間流動(dòng)，人口聚集趨于中心化，而城市的發(fā)展離不開人口的聚集和繁衍，人口流動(dòng)的“超中心化”和“空心化”使遠(yuǎn)東原本的地緣政治優(yōu)勢(shì)無處施展，為改變這一局面，2016年6月俄政府頒布了《遠(yuǎn)東公頃法》，旨在將一公頃土地?zé)o償分配給俄羅斯公民，人們可以按照自己的需求規(guī)劃土地用途，如建造房屋或開展法律允許的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。同時(shí)政府為了滿足了人們的多樣化需求，還新增了更加方便開發(fā)的森林、狩獵場(chǎng)等土地類型，實(shí)現(xiàn)土地效益的最大化。通過對(duì)土地政策的不斷調(diào)整，增加了土地對(duì)人口的吸引力，從而促進(jìn)遠(yuǎn)東區(qū)域人口的均衡發(fā)展。

遠(yuǎn)東一公頃計(jì)劃具有較大的潛力，計(jì)劃參與者人數(shù)不斷增加。2015年全俄輿論中心在遠(yuǎn)東一公頃還未實(shí)施前就對(duì)計(jì)劃實(shí)施的前景進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查顯示遠(yuǎn)東居民對(duì)其產(chǎn)生了極大興趣，有20%年齡在24歲以下的青年持積極態(tài)度。截至2020年11月約10萬人已成為計(jì)劃參與者[16]。在土地使用用途上，遠(yuǎn)東人力資本開發(fā)署調(diào)查發(fā)現(xiàn)，42%計(jì)劃參加者將土地用于建造個(gè)人住房，剩下58%的人從事農(nóng)業(yè)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。如今人們還可以在土地超過期限后繼續(xù)租賃或變更土地所有權(quán)，人們定居遠(yuǎn)東的積極性被充分調(diào)動(dòng)，一種以所申請(qǐng)土地為中心的居住區(qū)模式正在逐漸形成。

3.3 移民住房安置政策

從人口安全角度看，遠(yuǎn)東多為短暫停留的勞工移民，雖然俄內(nèi)部移民可以抵消其人口萎縮影響，但是短時(shí)間內(nèi)人口數(shù)量并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，因此吸引俄僑重返故土被作為人口政策的重點(diǎn)之一。

移民住房安置政策是一項(xiàng)解決俄僑住房問題的政策。俄政府于2006年頒布了《關(guān)于協(xié)助海外僑胞自愿重新定居俄羅斯聯(lián)邦的國家計(jì)劃》，在該《計(jì)劃》下不僅明確指出俄政府要為前往俄聯(lián)邦定居的俄僑創(chuàng)造必要生活條件，還將遠(yuǎn)東率先列入優(yōu)先安置區(qū)名單，為自愿定居遠(yuǎn)東的俄僑提供24萬盧布的安置津貼和6個(gè)月的免費(fèi)臨時(shí)住宿。雖然沒有特別制定針對(duì)俄僑的住房福利政策，但當(dāng)其正式成為俄聯(lián)邦公民后，除了可以申請(qǐng)遠(yuǎn)東公頃計(jì)劃外，還可以與俄聯(lián)邦公民享受相同購房貸款優(yōu)惠，即遠(yuǎn)東按揭貸款、多子女家庭以及特定領(lǐng)域?qū)＜业荣J款業(yè)務(wù)，申請(qǐng)條件與俄公民相同，但必須同時(shí)提交證明俄僑身份的材料，若俄僑在遠(yuǎn)東生活兩年及以上還將會(huì)獲得用于建造或購買住房的一次性“住房補(bǔ)貼”證書。如今全球化背景下跨國移民現(xiàn)象越來越普遍，但移民融入難的問題也愈發(fā)嚴(yán)重，它不但會(huì)增加政府治理成本，還可能適得其反阻礙其社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，因此俄政府也越來越重視移民與俄社會(huì)文化的適應(yīng)與融合。俄僑既是國際移民的重要組成部分，還是俄羅斯人的一份子，身上流淌著與俄羅斯血濃于水的同胞之情，如何增強(qiáng)其歸國意愿成為俄政府吸引俄僑歸國的重點(diǎn)。

移民住房安置政策使遠(yuǎn)東對(duì)俄僑的吸引力增強(qiáng)。住房是俄僑歸國后面臨的首要問題，妥善安置俄僑既提升了俄僑對(duì)俄羅斯的認(rèn)同感和信任度，還緩解了遠(yuǎn)東人口問題加強(qiáng)了俄邊疆地區(qū)的國家安全。2017年遠(yuǎn)東人力資源發(fā)展局新聞處表示，去年共計(jì)7800名俄僑定居遠(yuǎn)東，近5千人是計(jì)劃參與者，還有約3千人是其家屬，其中他們中間還不乏某一領(lǐng)域的專家。此外今年8月9日俄僑也首次領(lǐng)取到俄建設(shè)部發(fā)放的住房補(bǔ)貼證書，這更加吸引了海外俄僑的歸國的意愿，這一政策具有多重保障。

3.4 政策執(zhí)行的效果評(píng)價(jià)

3.4.1 人口總量減幅放緩

雖然遠(yuǎn)東地區(qū)人口總量自蘇聯(lián)解體后一直呈下降趨勢(shì)，但目前減幅已經(jīng)放緩。從人口總量看，蘇聯(lián)解體后的十年里，遠(yuǎn)東地區(qū)每年約有10萬人左右離開，遠(yuǎn)東一公頃政策實(shí)施后人口總量減幅最小僅1萬多人，且薩哈林州和薩哈林共和國等部分聯(lián)邦主體人口明顯增加。從0～4歲兒童占比看，自2016年開始所占比例增長至人口總數(shù)的6%以上，目前遠(yuǎn)東人口出生率處于穩(wěn)步回升趨勢(shì)。

3.4.2 住房政策有待完善

雖然住房政策初顯成效，但是政策實(shí)施過程中仍存在一些問題。

（1）住房福利政策實(shí)施后遠(yuǎn)東居民購房需求激增，部分地區(qū)房?jī)r(jià)上漲。此前原本沉寂的住房市場(chǎng)因人口購房能力的提高開始活躍，如雅庫特2020年的房?jī)r(jià)相較去年同期漲幅約為12%。而這一情況與國家政策制定的初衷相違，所以政府應(yīng)積極調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)購房者、住房、開發(fā)商三者間的良性互動(dòng)。

（2）遠(yuǎn)東地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的狀況較差。計(jì)劃實(shí)施兩年后，基礎(chǔ)設(shè)施狀況較差仍是反饋較多的問題，如道路路況復(fù)雜、供電和供暖效果不好、互聯(lián)網(wǎng)不能全覆蓋等。此外部分土地位置偏僻，周邊沒有超市和醫(yī)院等公共場(chǎng)所，無法滿足日常需求。因此俄政府必須重視遠(yuǎn)東一公頃計(jì)劃覆蓋地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷完善計(jì)劃機(jī)制，這也將有助于遠(yuǎn)東地區(qū)更好發(fā)展。

4 結(jié)論

通過對(duì)遠(yuǎn)東住房福利政策研究發(fā)現(xiàn)，俄政府在延續(xù)早期蘇聯(lián)住房政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整完善遠(yuǎn)東住房政策以適應(yīng)實(shí)際情況。但是人口問題是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，僅靠社會(huì)福利政策并不能從根本上扭轉(zhuǎn)人口問題，俄政府還需提高遠(yuǎn)東地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力并改善社會(huì)狀況，積極吸引外資，彌補(bǔ)當(dāng)前遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)不利的生活和社會(huì)條件，助力遠(yuǎn)東地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展。