陜南移民搬遷的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

馮明放

(陜西理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院，陜西漢中723000)

中華人民共和國(guó)成立后，為解決貧困和水患問(wèn)題，曾在全國(guó)范圍內(nèi)掀起了大規(guī)模的興修水利熱潮，因此也帶來(lái)了大規(guī)模的移民搬遷。20世紀(jì)50年代后期，為興修黃河三門(mén)峽水利工程，政府曾組織規(guī)模宏大的三門(mén)峽庫(kù)區(qū)移民搬遷。20世紀(jì)90年代，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化。為了改善生態(tài)環(huán)境惡化地區(qū)的環(huán)境狀況并提高該地區(qū)居民生存環(huán)境和生活質(zhì)量，便出現(xiàn)了與生態(tài)環(huán)境變化密切相關(guān)的生態(tài)移民。所謂生態(tài)移民(Eco-migration)就是指為了消除貧困、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，把位于生態(tài)脆弱區(qū)或重要生態(tài)功能區(qū)的人口向其他地區(qū)遷移，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。［1］7一般認(rèn)為，生態(tài)移民概念是20世紀(jì)初美國(guó)科學(xué)家考爾斯將群落遷移的概念導(dǎo)入生態(tài)學(xué)后產(chǎn)生的，他強(qiáng)調(diào)，只有意識(shí)到繼續(xù)在原地居住會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞，造成嚴(yán)重后果，才會(huì)產(chǎn)生生態(tài)移民。［2］138-142盡管對(duì)于生態(tài)移民的概念目前還有著不同的認(rèn)識(shí)，但從廣義的角度講，近年來(lái)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的災(zāi)害移民、工程移民、扶貧移民等在不同程度上都和生態(tài)環(huán)境的改變有著密切聯(lián)系，因此都可以歸入到生態(tài)移民的范疇。本文所研究的生態(tài)移民是指廣義的生態(tài)移民。

移民問(wèn)題歷來(lái)是一個(gè)涉及面寬且比較復(fù)雜的問(wèn)題，因此被稱(chēng)為“世界難題”。陜南移民搬遷是繼青海三江源地區(qū)生態(tài)移民、寧夏紅寺堡地區(qū)生態(tài)移民以及長(zhǎng)江三峽移民之后又一次由政府主導(dǎo)的大規(guī)模移民搬遷工程，也是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的宏大的民生工程。按照《陜南移民搬遷安置總體規(guī)劃(2011-2020)》，將用10年時(shí)間，從陜南自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)搬遷出240萬(wàn)人口，使其在適合人居的地方定居。本次陜南移民的特點(diǎn)是規(guī)模大，數(shù)量多，周期長(zhǎng)，投資巨大，意義深遠(yuǎn)，在國(guó)內(nèi)特別是西部地區(qū)移民搬遷中頗具代表性和典型性。因此，本文擬結(jié)合陜南移民搬遷的實(shí)際，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角并運(yùn)用制度分析的方法審視陜南移民搬遷，期望能從中獲得有益的啟示，并對(duì)其它地區(qū)生態(tài)移民提供借鑒。

一、國(guó)內(nèi)外移民問(wèn)題研究文獻(xiàn)綜述

(一)國(guó)外移民問(wèn)題研究概況

國(guó)外對(duì)移民問(wèn)題關(guān)注和研究較早。拉文斯坦(E.G.Ravenstein)的“人口遷移規(guī)律”(Law of migration)是公認(rèn)最早的移民理論。1885年、1889年，拉文斯坦先后發(fā)表兩篇“人口遷移的規(guī)律”同題文章，首次探索了人口遷移的規(guī)律。按照拉文斯坦的觀點(diǎn)，人們進(jìn)行遷移的主要目的是為了改善自己的經(jīng)濟(jì)狀況，他對(duì)人口遷移的機(jī)制、結(jié)構(gòu)、空間特征規(guī)律分別進(jìn)行了總結(jié)，提出著名的人口遷移七大定律。［3］85此后，西方學(xué)者從人口地理學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多學(xué)科出發(fā)，進(jìn)一步發(fā)展和豐富了人口遷移理論。1938年，赫伯爾第一次系統(tǒng)總結(jié)了“推拉”理論概念，認(rèn)為人口遷移是由一系列“力”引起的，一部分為推力，另一部分為拉力。該理論強(qiáng)調(diào)人口遷移是由于遷出地的推力或排斥力和遷入地的拉力或吸引力共同作用的結(jié)果。從遷移者個(gè)體的行為決策過(guò)程來(lái)看，“推拉”理論的成立包含兩個(gè)基本假設(shè):一是假設(shè)人們的遷移行為是一種理性的選擇;二是認(rèn)為遷移者對(duì)原住地和遷入地的信息有比較充分的了解。這樣他才能根據(jù)兩地之間的推力和拉力，從比較利益的角度出發(fā)作出相應(yīng)的選擇。［4］932-950Lee(1966)在其《遷移理論》一文中總結(jié)完善了“推拉”理論。他將影響遷移行為的因素概括為4個(gè)方面:(1)與遷入地有關(guān)的因素;(2)與遷出地有關(guān)的因素;(3)各種中間障礙;(4)個(gè)人因素。［5］唐納德·丁·博格(D.J.Bogue)于1969年進(jìn)一步發(fā)展了推拉理論，較全面又簡(jiǎn)明概括地排列出了12個(gè)方面的推力因素和6個(gè)方面的拉力因素。［6］近年來(lái)，國(guó)外對(duì)人口遷移及移民問(wèn)題的研究主要集中在環(huán)境移民問(wèn)題上。El-Hinnawi(1985)［7］1-3就開(kāi)始關(guān)注環(huán)境移民問(wèn)題，Olivia(2008)［8］10-11、Frank(2010)［9］60-88等人的研究更多集中在環(huán)境移民問(wèn)題上。

(二)國(guó)內(nèi)生態(tài)移民研究狀況

國(guó)內(nèi)關(guān)于生態(tài)移民的研究始于上世紀(jì)90年代，從研究涉及的區(qū)域看，主要涉及西部地區(qū)，特別是三江源、紅寺堡和三峽庫(kù)區(qū)。從研究的內(nèi)容看，主要圍繞生態(tài)移民的戰(zhàn)略意義、可行性、面臨的突出問(wèn)題展開(kāi)了研究。

1.關(guān)于生態(tài)移民的戰(zhàn)略意義

梁福慶認(rèn)為，生態(tài)移民是新時(shí)期我國(guó)全面貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，探索實(shí)踐保護(hù)生態(tài)環(huán)境與貧困地區(qū)人民脫貧致富、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性措施，對(duì)于解決地區(qū)人口超載和自然環(huán)境惡化，保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人口合理再分布，縮小我國(guó)各區(qū)域的發(fā)展差距，幫助人民脫貧致富，促進(jìn)移民、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展等都有著重大意義。［10］29-32

2.關(guān)于生態(tài)移民的可行性

生態(tài)移民在現(xiàn)階段有無(wú)可行性，答案是肯定的。相關(guān)研究概括起來(lái)主要有:(1)遷出地生態(tài)環(huán)境的破壞和遷入地資源的充分利用;(2)人們環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)和全社會(huì)的廣泛關(guān)注;(3)建國(guó)幾十年來(lái)大量成功的移民經(jīng)驗(yàn);(4)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，生態(tài)移民的人、財(cái)、物條件已經(jīng)具備;(5)部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化已經(jīng)影響到群眾的生產(chǎn)生活，具有遷出的積極性;(6)新一輪西部大開(kāi)發(fā)的實(shí)施、相關(guān)的法律、法規(guī)、政策的出臺(tái)和國(guó)家?guī)状笾攸c(diǎn)生態(tài)工程的建設(shè)，為生態(tài)移民提供了法律、政策以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)方面的支持。［11］174-175

3.關(guān)于生態(tài)移民面臨的突出問(wèn)題

多數(shù)學(xué)者主要是根據(jù)研究區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)移民實(shí)施過(guò)程中面臨的問(wèn)題進(jìn)行闡述的，主要有:(1)認(rèn)識(shí)不到位。由于對(duì)生態(tài)移民重大意義認(rèn)識(shí)不足，加之理論研究滯后，使移民的實(shí)踐缺乏應(yīng)有的理論指導(dǎo)，存在一定的盲目性。(2)缺乏有效的政策措施。如移民過(guò)程中的科學(xué)安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及科技扶持等缺乏系統(tǒng)的配套的政策和措施。(3)資金投入不足。移民安置資金數(shù)量相對(duì)于移民的資金能力仍顯不足，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資尚未很好落實(shí)。(4)移民安置管理體制不順，存在多頭管理的現(xiàn)象。有的地方生態(tài)移民分屬不同部門(mén)管理，相關(guān)部門(mén)之間行使職能過(guò)程中常常發(fā)生沖突，協(xié)調(diào)成本較高，直接影響了移民的效果。(5)法律介入不足。在生態(tài)移民中，無(wú)論是移民戶(hù)還是企業(yè)，沒(méi)有完全意識(shí)到法律介入的重要性;領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃實(shí)施部門(mén)對(duì)此也沒(méi)有引起足夠重視，往往以行政命令取代法律、法規(guī)，甚至出現(xiàn)某些行政措施超出法律規(guī)定或與法律相抵觸的現(xiàn)象。［12］395-398此外，近年來(lái)的研究還涉及到生態(tài)移民的分類(lèi)、理論依據(jù)、效益評(píng)估等方面的問(wèn)題。

以上關(guān)于生態(tài)移民問(wèn)題的研究成果，對(duì)我國(guó)生態(tài)移民的實(shí)踐具有重要指導(dǎo)意義，但也存在一些不足。從研究?jī)?nèi)容看，一般性研究較多，相對(duì)比較零散，缺少對(duì)生態(tài)移民問(wèn)題的系統(tǒng)研究，對(duì)生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展和移民制度創(chuàng)新方面的研究還比較欠缺;從研究區(qū)域看，基本集中在三江源地區(qū)和三峽庫(kù)區(qū)，把連片特困地區(qū)生態(tài)移民作為一個(gè)整體進(jìn)行研究的論著較少;從研究方式看，較多采用文獻(xiàn)分析法，而在特定區(qū)域采用參與觀察、深度訪談并進(jìn)行定量分析和總結(jié)規(guī)律性的研究較少。以上不足為后續(xù)研究提供了廣闊的空間，也為從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析移民搬遷提供了前提。

二、陜南移民搬遷實(shí)質(zhì)上是制度變遷和制度創(chuàng)新的過(guò)程

(一)陜南移民搬遷首先是一種制度變遷

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度變遷主要涉及制度變遷的主體、動(dòng)機(jī)和方式三個(gè)問(wèn)題。就陜南移民搬遷來(lái)看，首先是一種制度變遷。就其變遷的主體而言，最初是由政府主導(dǎo)和發(fā)動(dòng)的，因此屬于政府主導(dǎo)下的移民搬遷。就其變遷的動(dòng)機(jī)和目的而言，雖然是多目標(biāo)的，但從制度分析的角度看，自然也涉及到一個(gè)制度變遷的經(jīng)濟(jì)績(jī)效和變遷的成本。一方面，陜南自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)每年因?yàn)樽匀粸?zāi)害造成的損失巨大，國(guó)家救災(zāi)扶貧的成本越來(lái)越高;另一方面，山區(qū)群眾分散居住，道路、橋梁、電力、電訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施成本也相對(duì)較高。與其讓這種局面繼續(xù)維持下去，倒不如將這些分散居住在自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)的群眾搬遷下來(lái)，相對(duì)集中居住，從而一勞永逸。因此，移民搬遷必然帶來(lái)交易費(fèi)用的節(jié)約，當(dāng)然，移民搬遷從城鎮(zhèn)化建設(shè)、生態(tài)文明以及和諧社會(huì)構(gòu)建的角度看，還有更深遠(yuǎn)的意義。事實(shí)證明，過(guò)去我們所提出的“村村通公路”以及“愚公移山”的做法，在山區(qū)環(huán)境中，是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)樗荒軒?lái)交易費(fèi)用的節(jié)約，反而造成了交易費(fèi)用的增加。本次移民搬遷作為一種制度變遷，就其方式而言，更多的屬于一種漸進(jìn)式的制度變遷。需要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，陜南240萬(wàn)群眾將分期分批搬遷，大約用10年時(shí)間完成。這種漸進(jìn)式的制度變遷，相對(duì)而言，可以不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而減少搬遷后可能發(fā)生的“后遺癥”。

(二)陜南移民搬遷同時(shí)也是一種制度創(chuàng)新

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)“制度創(chuàng)新”的理解是:一是創(chuàng)立新制度，即在一定的制度環(huán)境下，由于新的權(quán)利界定的需要?jiǎng)?chuàng)建某種新制度;二是在某種制度已經(jīng)存在的條件下，對(duì)該制度進(jìn)行創(chuàng)新，這也意味著制度的變遷。制度創(chuàng)新與制度變遷有密切聯(lián)系，如果說(shuō)，制度創(chuàng)新是制度變遷的方式和手段，是一種行為，那么制度變遷則是制度創(chuàng)新的結(jié)果。從制度創(chuàng)新的主體來(lái)看，諾思將其分為三種:個(gè)人推動(dòng)的創(chuàng)新、團(tuán)體推動(dòng)的創(chuàng)新和政府推動(dòng)的創(chuàng)新。政府推動(dòng)的制度創(chuàng)新，即政府憑借特有的權(quán)威性，通過(guò)實(shí)施主動(dòng)進(jìn)取的公共政策，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)特定制度發(fā)展性更新的行為過(guò)程。［13］59制度學(xué)派特別強(qiáng)調(diào)，制度創(chuàng)新的預(yù)期凈收益應(yīng)該超過(guò)預(yù)期成本，否則制度創(chuàng)新就失去意義。就陜南移民搬遷來(lái)看，盡管一開(kāi)始需要支付一定的成本，包括總投資1100億元和其他方面的投入，但是，它可以從根本上消除自然災(zāi)害對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)的威脅，換來(lái)老百姓生產(chǎn)生活的長(zhǎng)治久安。這種潛在的收益，是非常巨大的。因此，陜南移民搬遷作為一種制度創(chuàng)新有其必然性。陜南大規(guī)模的移民搬遷之所以發(fā)生在目前這樣一個(gè)特定時(shí)期，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)以及陜西經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有著密切的關(guān)系。此外，這次移民與國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等大的政策環(huán)境也有著密不可分的關(guān)系。

(三)陜南移民搬遷伴隨著一系列新的制度安排

制度創(chuàng)新更多的不是一次性的行為，而是一個(gè)過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，必然伴隨著一系列新的制度設(shè)計(jì)和制度安排。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有正式制度和非正式制度之分。正式制度主要是指通過(guò)國(guó)家法律、行政法規(guī)、政府政策和命令等形式表現(xiàn)出來(lái)的，由人有意識(shí)的設(shè)計(jì)并有組織的加以保障實(shí)施的規(guī)則，這是制度安排的一個(gè)重要方面。而非正式制度則不同，它不是由人有意識(shí)的設(shè)計(jì)制定出來(lái)的，而通常是自然而然演化出來(lái)的，如各種習(xí)俗、禁忌、道德倫理規(guī)范等。它的實(shí)施也不是有組織的，而是依靠非正式的實(shí)施機(jī)制來(lái)保障。

正式制度與非正式制度有可能一致，也有可能不一致。當(dāng)二者一致時(shí)，正式制度常常能夠被自覺(jué)遵守，實(shí)施的機(jī)會(huì)成本也很低;當(dāng)二者不一致或發(fā)生沖突時(shí)，則正式制度的實(shí)施成本會(huì)比較高，很可能出現(xiàn)有令不行、有禁不止的現(xiàn)象，甚至使正式制度的實(shí)施落空。應(yīng)當(dāng)看到，陜南移民搬遷是陜西省委、省政府作出的一項(xiàng)重大決策，同時(shí)有一系列與之配套的方案、規(guī)劃以及實(shí)施細(xì)則等等，這些都屬于正式制度。這種正式制度對(duì)移民搬遷工程的順利實(shí)施，有著非常重要的意義和無(wú)可替代的作用，目前正在貫徹落實(shí)之中。就總體而言，陜南移民搬遷的正式制度與非正式制度是一致的，二者既能相互配合，又能相互促進(jìn)。但也應(yīng)該看到，非正式制度中的習(xí)俗、傳統(tǒng)觀念以及濃厚的鄉(xiāng)土情節(jié)等等，則在一定程度上影響了移民搬遷的順利實(shí)施，甚至構(gòu)成正式制度執(zhí)行的阻力。這一點(diǎn)應(yīng)該引起足夠注意。

(四)陜南移民搬遷也存在著路徑依賴(lài)問(wèn)題

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，路徑依賴(lài)就是過(guò)去的制度框架使當(dāng)時(shí)各種制度選擇受到影響，可能被“鎖定”在某種制度路徑中。陜南移民搬遷的實(shí)施，雖然是一項(xiàng)惠及子孫萬(wàn)代、影響深遠(yuǎn)的民生工程，深受歡迎。但是，由于過(guò)去的土地制度、戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、教育制度、社會(huì)保障制度等這些原有的正式制度的不完善，加之非正式制度中的傳統(tǒng)習(xí)慣、小農(nóng)意識(shí)等因素的消極影響，使新移民進(jìn)入遷入地或進(jìn)入城鎮(zhèn)后，短期內(nèi)還很難融入到新的生活中去，特別是對(duì)于遷入城鎮(zhèn)的一般移民來(lái)講，類(lèi)似于“民工”的身份還不能隨之改變，目前還享受不到城市居民享有的“國(guó)民待遇”，這實(shí)際上就是原有舊體制的慣性在起作用，也是一種路徑依賴(lài)。對(duì)于這種路徑依賴(lài)，必須通過(guò)正式制度的進(jìn)一步完善以及非正式制度的逐步改變加以消除。和這一路徑依賴(lài)相聯(lián)系的是，以往我國(guó)在扶貧工作中只注重從物質(zhì)上對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行扶持，而沒(méi)有注重從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展上進(jìn)行扶持，只注重“輸血”，不注重“造血”功能的培育，結(jié)果使有的地方養(yǎng)成了“等”、“靠”、“要”的惡習(xí)，形成了一種不良的路徑依賴(lài)。在陜南移民搬遷中，也要防止這種現(xiàn)象的出現(xiàn)。通過(guò)移民搬遷，要盡可能減少消極的路徑依賴(lài)，建立一種良性的循環(huán)機(jī)制，使移民搬遷和山區(qū)群眾脫貧致富進(jìn)入一種良性的軌道。

三、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)移民搬遷的啟示

(一)增加正式制度的有效供給

諾思在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》一書(shū)中，進(jìn)一步將他的分析范式拓展到整個(gè)人類(lèi)史中制度演化的考察。諾思認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新。［13］59他研究了制度創(chuàng)新的基本因素、制度創(chuàng)新的動(dòng)力和制度創(chuàng)新的基本過(guò)程，并把制度創(chuàng)新理論應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)史的研究，被譽(yù)為新經(jīng)濟(jì)史的代表人物。相對(duì)而言，諾思制度創(chuàng)新理論重視制度需求所帶來(lái)的制度創(chuàng)新，忽略了對(duì)制度供給的分析，尤其是對(duì)正式制度短缺的分析不夠。所謂正式制度短缺，就是指正式制度的社會(huì)有效供給不足，不能滿足制度需求的現(xiàn)象。正式制度本身是由權(quán)力中心提供的一種重要的資源，由于多種原因，這種正式制度會(huì)產(chǎn)生短缺現(xiàn)象，難以滿足制度變遷和制度創(chuàng)新的需要，突出表現(xiàn)為政策法規(guī)的短缺和無(wú)效。

正式制度短缺按照其形成原因可以分為兩種情況:其一，正式制度供給的數(shù)量不足引起制度短缺，表現(xiàn)為應(yīng)有的法律、法規(guī)及政策未能及時(shí)出臺(tái)，如有的看起來(lái)很有意義、很值得做的事情因?yàn)闆](méi)有法律、政策的依據(jù)而不能為之;其二，正式制度供給質(zhì)量不高引起制度短缺，往往表現(xiàn)為政策法規(guī)的效果不甚理想，如有令不行、有禁不止或有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象的存在，從而使政策法規(guī)失去應(yīng)有權(quán)威和效力。從陜南移民搬遷目前存在的問(wèn)題看，雖然已經(jīng)有了一定數(shù)量的正式制度供給，但正式制度供給短缺的現(xiàn)象明顯存在，主要表現(xiàn)在，移民搬遷目前還缺少相關(guān)的法律規(guī)范，有的應(yīng)該上升到法律法規(guī)層面的規(guī)范尚未確立;相關(guān)的政策規(guī)定還不具體，只是原則規(guī)定，缺乏實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致基層無(wú)法執(zhí)行;有的政策規(guī)定前后不一致或不夠明確，也影響政策的貫徹執(zhí)行。毫無(wú)疑問(wèn)，這些都屬于正式制度供給的問(wèn)題。因此，下一步政府應(yīng)主要從土地產(chǎn)權(quán)制度、市場(chǎng)制度和政府效率三個(gè)方面入手，進(jìn)一步完善政策體系，增加正式制度的有效供給，特別是要考慮盡早頒布與移民相關(guān)的法規(guī)和規(guī)范，使人們形成合理的預(yù)期，減少不確定性。

還應(yīng)該指出，政府作為各類(lèi)正式制度的供給主體，其行政效率是正式制度實(shí)施績(jī)效(反映制度供給質(zhì)量問(wèn)題)的具體體現(xiàn)，會(huì)直接影響到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。因此提高政府辦事效率和防止政府行為的失范，也是增加正式制度有效供給和提高正式制度供給質(zhì)量的重要方面。在陜南移民搬遷中，提高行政效率和制度供給的質(zhì)量，其意義更為深遠(yuǎn)。

(二)發(fā)揮非正式制度的功能和作用

舒爾茨曾指出，小農(nóng)社會(huì)處于一種“貧困的最優(yōu)”的狀況［14］，滿足于人們常說(shuō)的“三十畝地一頭牛，老婆娃娃熱炕頭”的境況，缺少應(yīng)有的進(jìn)取心。要打破小農(nóng)社會(huì)這種穩(wěn)定的落后狀態(tài)，就必須引入新的要素，以便帶來(lái)類(lèi)似于管理學(xué)上所講的“鯰魚(yú)效應(yīng)”。這種新的要素一般包括資本、技術(shù)和先進(jìn)的管理制度以及組織制度變革等等，但根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，要想使資本、技術(shù)流向自我封閉的小農(nóng)社會(huì)或者動(dòng)員小農(nóng)社會(huì)的這些資源并使之發(fā)揮作用，引入合理的制度學(xué)習(xí)是必不可少的。換句話講，就是要轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊挠^念，誘致非正式制度轉(zhuǎn)變。

非正式制度的變遷與正式制度的變遷相比較，具有漸進(jìn)性和滯后性，往往導(dǎo)致制度系統(tǒng)的非均衡性，進(jìn)而會(huì)對(duì)正式制度的變遷和經(jīng)濟(jì)績(jī)效產(chǎn)生消極的影響。因此，要保證陜南移民搬遷的順利進(jìn)行，必須重視發(fā)揮非正式制度的功能和作用，要提高移民自身的素質(zhì)和學(xué)習(xí)能力，用新的觀念、新的風(fēng)尚去影響他們，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)意識(shí)，打破小農(nóng)社會(huì)的封閉狀態(tài)。經(jīng)驗(yàn)證明，教育是改變?nèi)藗冇^念和提高人們素質(zhì)以及適應(yīng)性的最有效的手段，因此必須高度重視對(duì)移民的教育和培訓(xùn);同時(shí)，國(guó)家應(yīng)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，加大對(duì)移民安置地社會(huì)文明基礎(chǔ)設(shè)施的投入與供給，借助外部環(huán)境的不斷變革而誘致農(nóng)村社會(huì)非正式制度的轉(zhuǎn)變。這樣，會(huì)收到事半功倍的效果。［15］5-9

(三)重視誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)合運(yùn)用

20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，隨著制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的廣泛傳播，越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家已認(rèn)識(shí)到，不同國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始制度結(jié)構(gòu)大相徑庭，要求其發(fā)展路徑也作出相應(yīng)調(diào)整;不存在單一的成功發(fā)展模式，對(duì)于任何國(guó)家的任何時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的首要選擇是制度的選擇，即“制度至關(guān)重要”。但制度通過(guò)什么樣的方式選擇和變遷?諾斯認(rèn)為制度變遷主要有兩種方式:一種是非連續(xù)性變遷，是指正式規(guī)則的根本性變遷，這種制度變遷的主體是國(guó)家，因帶有強(qiáng)制性也被稱(chēng)為強(qiáng)制性制度變遷，往往以政府法令、政策等形式表現(xiàn)出來(lái);另一種則是連續(xù)漸進(jìn)性變遷，也叫做誘致性制度變遷，是指對(duì)現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群人在回應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。［16］388一般來(lái)說(shuō)，制度變遷中絕大部分是連續(xù)漸進(jìn)性變遷，該方式優(yōu)點(diǎn)在于不會(huì)引發(fā)劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩，風(fēng)險(xiǎn)較小;因此陜南移民搬遷和未來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展制度的變遷方式選擇，更多地應(yīng)采用連續(xù)漸進(jìn)性變遷的方式，力爭(zhēng)以最低的支付代價(jià)獲取最大的制度變遷收益。當(dāng)然，在特定條件下和特定時(shí)期，也要注意運(yùn)用非連續(xù)性變遷也即強(qiáng)制性制度變遷的方式，同時(shí)要處理好政府主導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系。應(yīng)該看到，誘致性制度變遷更多的是一種利益引導(dǎo)，因而與市場(chǎng)的作用密不可分。

(四)促進(jìn)外部效應(yīng)內(nèi)部化

陜南移民搬遷，從局部看，似乎只是陜南區(qū)域范圍內(nèi)的事情，但是站在全局的角度來(lái)看，則是一項(xiàng)重大的利國(guó)利民的生態(tài)建設(shè)工程，加之陜南地處漢水上游，屬于國(guó)家“南水北調(diào)”工程的水源保護(hù)地，并且已經(jīng)被列為限制開(kāi)發(fā)地區(qū)，從這個(gè)意義上來(lái)講，陜南移民搬遷決不是陜南這個(gè)區(qū)域的事情。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，陜南移民搬遷帶來(lái)了巨大的外在經(jīng)濟(jì)，也就是給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了好處，整個(gè)社會(huì)是其搬遷的受益者，然而，陜南地區(qū)卻為此付出了相當(dāng)大的代價(jià)和成本，從局部和短期來(lái)看，收益和成本是不對(duì)等的。因此所有的受益者都應(yīng)該給予陜南地區(qū)應(yīng)有的補(bǔ)償。這正是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所講的外部效應(yīng)內(nèi)部化，也是近年來(lái)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論依據(jù)。

所謂生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就是要通過(guò)規(guī)范的制度建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)受益區(qū)域與生態(tài)建設(shè)區(qū)域的利益轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)成本在不同地區(qū)間的合理分?jǐn)?，推?dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，這種區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制主要表現(xiàn)為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。［17］8建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有兩個(gè)原則:一是受益者補(bǔ)償原則，也就是誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償，這正是憲法中規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的體現(xiàn)和運(yùn)用。二是公平補(bǔ)償原則，利益公平是區(qū)域和諧關(guān)系賴(lài)以存在的基礎(chǔ)，也是和諧社會(huì)建立的基礎(chǔ)。如果說(shuō)受益者補(bǔ)償原則是強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償?shù)谋匾?，即誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，那么補(bǔ)償公平原則強(qiáng)調(diào)的則是公平性，即補(bǔ)償程度應(yīng)當(dāng)是充分而不是有失公平的。陜南及西部其它地區(qū)移民搬遷，為國(guó)家生態(tài)環(huán)境改善生態(tài)文明建設(shè)作出了貢獻(xiàn)，應(yīng)該說(shuō)功在當(dāng)代，利在全局，利在千秋，因此，國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步加大對(duì)移民搬遷的支持力度和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。

(五)充分發(fā)揮政府在制度創(chuàng)新中的作用

政府在制度創(chuàng)新中發(fā)揮著極其重要的作用。政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新一般被看作是成本最低的制度創(chuàng)新形式，同時(shí)政府為個(gè)人和團(tuán)體創(chuàng)新提供了外在制度環(huán)境的支持或約束，因此，制度創(chuàng)新離不開(kāi)政府的支持。從我國(guó)農(nóng)村的改革的歷程看，盡管聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制形式最初是由安徽鳳陽(yáng)縣小崗生產(chǎn)隊(duì)首創(chuàng)的，但其后在全國(guó)范圍內(nèi)大面積的實(shí)施則離不開(kāi)政府的推動(dòng)。企業(yè)改革包括現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整等舉措，都是在政府的主導(dǎo)下自上而下推進(jìn)的。

由于政府在制度創(chuàng)新中有著無(wú)可替代的地位和作用，因此在陜南移民搬遷中要特別重視發(fā)揮政府的作用。一方面，移民搬遷涉及的方面很多，因?yàn)槠鋸?fù)雜性和艱巨性被稱(chēng)之為“世界難題”，因此要有專(zhuān)門(mén)的工作機(jī)構(gòu)，并且有專(zhuān)門(mén)的工作人員從事這一新的工作。另一方面，移民搬遷中會(huì)不斷出現(xiàn)新的情況和問(wèn)題，也需要我們拿出解決的措施和辦法，如:目前實(shí)際存在的富人先搬而窮人無(wú)能力搬遷的問(wèn)題，如何解決?再如:移民搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)究竟如何發(fā)展?［18］30-35這些問(wèn)題都是決定移民搬遷得失成敗的關(guān)鍵問(wèn)題，都需要我們進(jìn)一步認(rèn)真研究解決。

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