論憲政視野下的公益訴訟

吳 凱，孫 艷

（1.浙江省杭州市西湖區(qū)人民法院，浙江 杭州 310007；2.山東管理學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250357）

論憲政視野下的公益訴訟

吳 凱1，孫 艷2

（1.浙江省杭州市西湖區(qū)人民法院，浙江 杭州 310007；2.山東管理學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250357）

我國(guó)公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)仍在起步階段，尚未在立法規(guī)范、學(xué)理研究以及訴訟實(shí)踐等方面形成一套完整科學(xué)的體系和制度。公益訴訟制度的缺失，影響到我國(guó)公益訴訟理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的發(fā)展，以致對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)不力。在憲政國(guó)家中，任何一項(xiàng)法律制度的建構(gòu)均來(lái)源于憲法的認(rèn)可和授權(quán)，并反映憲法治理體系下的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)實(shí)踐的基本理念和價(jià)值。公益訴訟源于社會(huì)利益多元化以及利益沖突廣泛化的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，并由憲法肯定其存在的合法性、正當(dāng)性，公益訴訟亦須體現(xiàn)一系列的憲政原則與憲政價(jià)值，反映并衡量在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)實(shí)踐特別是司法實(shí)踐中產(chǎn)生的具體效果。

公益訴訟；憲政；憲政價(jià)值；公共利益

一、公益訴訟的內(nèi)涵

（一）公益訴訟的概念

有學(xué)者將公益訴訟定義為：任何組織和個(gè)人根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法的司法活動(dòng)。有學(xué)者認(rèn)為公益訴訟是指無(wú)直接利害關(guān)系人針對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為而提起，該行為未直接損害原告的利益，這類訴訟的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員，審查的是行政主體的違法行為或不法行為。也有學(xué)者傾向認(rèn)為，公益訴訟是指為了國(guó)家和社會(huì)公共利益而提起的訴訟，它的主體只能是國(guó)家機(jī)關(guān)，在我國(guó)即檢察院代表國(guó)家提起。

（二）公益訴訟的特征

綜觀國(guó)內(nèi)外對(duì)公益訴訟制度的研究，概括起來(lái)公益訴訟具有訴訟目的的多重性、起訴主體的廣泛性、訴訟功能的預(yù)防性、訴訟導(dǎo)向的預(yù)測(cè)性、訴訟種類的多樣性和訴訟結(jié)果的獎(jiǎng)賞性等特征：1、公益訴訟的目的是保護(hù)國(guó)家利益、集體利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)法律的尊嚴(yán)與權(quán)威，保障社會(huì)公平正義。2、公益訴訟的發(fā)起者可以是有直接利害關(guān)系的案件當(dāng)事人，但更多情況下是不存在直接利害關(guān)系的組織和個(gè)人。3、公益訴訟成立的前提是違法行為或不法行為對(duì)公共利益造成侵害或者有侵害之嫌。4、公益訴訟結(jié)果往往會(huì)導(dǎo)致國(guó)家、壟斷性單位或公益性社會(huì)團(tuán)體的重大決策部署調(diào)整、重大行為走勢(shì)變化，甚至?xí)绊懙侥稠?xiàng)法律法規(guī)和方針政策的制定和修改。5、形式多樣，既有特定多數(shù)人的訴訟，也有非特定多數(shù)人的訴訟。6、原告通過(guò)提起公益訴訟勝訴后，除了自身受侵害的利益獲得彌補(bǔ)外，還可以通過(guò)對(duì)受保護(hù)公共利益所體現(xiàn)的基本價(jià)值或所發(fā)揮的社會(huì)作用進(jìn)行重新衡量和重新界定，得到國(guó)家和社會(huì)的某種鼓勵(lì)或獎(jiǎng)勵(lì)。

二、公益訴訟制度與憲政價(jià)值的關(guān)聯(lián)性

在憲政國(guó)家特別是在利益沖突日益嚴(yán)重的當(dāng)代中國(guó)，通過(guò)公益訴訟保障權(quán)利、制約權(quán)力被看作為適應(yīng)憲政實(shí)踐需要而在憲法規(guī)范體系下建構(gòu)法律制度的一種有效途徑。公益訴訟作為憲法的具體化制度，必須以憲政為核心價(jià)值基礎(chǔ)，并將憲政原則和憲政價(jià)值在制度建構(gòu)過(guò)程中得以彰顯并符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要。

（一）合理配置國(guó)家權(quán)力是憲政的一項(xiàng)基本價(jià)值

國(guó)家權(quán)力是一種具有稀缺性和控制力的社會(huì)公共資源。權(quán)力合法性來(lái)源于憲法的認(rèn)可與授權(quán)，憲法將國(guó)家權(quán)力在國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)之間進(jìn)行合理、規(guī)范的調(diào)整和配置，這既是憲政的首要任務(wù)，又是一項(xiàng)基本的憲政價(jià)值?！霸趹椃ㄏ碌臋?quán)力”是現(xiàn)代憲政理念下國(guó)家權(quán)力的基本內(nèi)涵，也就是說(shuō)，憲法權(quán)力的實(shí)質(zhì)是一種“法治性”的權(quán)力。

憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力的配置屬于相對(duì)合理的權(quán)力配置，既相對(duì)于人類社會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展的整個(gè)歷史階段和全方位的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)說(shuō)具有一定的合理性，又相對(duì)于不同國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)實(shí)踐來(lái)說(shuō)具有一定的合理性。憲法作為根本大法，不同國(guó)家的憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力的配置應(yīng)當(dāng)最適合該國(guó)上層建筑的實(shí)踐需要，最能反映該國(guó)人民對(duì)權(quán)力架構(gòu)和體系機(jī)制的構(gòu)想。但憲法及其權(quán)力配置必須代表和保障人民的根本利益，必須規(guī)范和確保權(quán)力的有效運(yùn)行。

（二）通過(guò)公益訴訟控制和保障行政權(quán)力的行使

公益訴訟制度通過(guò)人民的權(quán)利運(yùn)作來(lái)達(dá)到“權(quán)利制約權(quán)力”的過(guò)程，是一種以權(quán)利為誘因的“權(quán)力制約權(quán)力”的有效手段。從實(shí)踐來(lái)看，公益訴訟對(duì)行政權(quán)日益膨脹的趨勢(shì)所具有的控制作用主要體現(xiàn)在如下方面：

1、公益訴訟制度的建立，既能夠使我國(guó)的公共利益獲得救濟(jì)渠道，又能使公權(quán)力的運(yùn)行在該領(lǐng)域獲得合法性、正當(dāng)性，實(shí)現(xiàn)權(quán)利制約權(quán)力的價(jià)值要求，并通過(guò)救濟(jì)制度制約公權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，形成實(shí)體權(quán)利規(guī)范與救濟(jì)程序制度良性互動(dòng)的體制、機(jī)制。

2、公益訴訟有助于私權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約。權(quán)力制約途徑在人民主權(quán)國(guó)家應(yīng)當(dāng)是多元化的。人民當(dāng)家作主應(yīng)當(dāng)承認(rèn)私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的制約?！叭绻覀兛绯鲆徊?，將保護(hù)公益的司法大門向普通民眾敞開(kāi)，就可動(dòng)員私人拿起司法武器來(lái)保護(hù)社會(huì)公益?！比粑覀兡茉O(shè)置一種制度使私權(quán)利方便有效的防止公權(quán)力的濫用，即建立公益訴訟制度，肯定公民、法人或其他組織的原告資格，賦予他們相應(yīng)的訴權(quán)，那么有些悲劇或許就不會(huì)發(fā)生。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失不斷增加、環(huán)境保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻、貪腐現(xiàn)象層出不窮的一個(gè)重要原因就是公權(quán)力沒(méi)有發(fā)揮其固有監(jiān)管功效的同時(shí)，還不承認(rèn)或無(wú)視私權(quán)利對(duì)公共利益的保護(hù)。

3、公益訴訟是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)法的有效補(bǔ)充力量。如果行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中被以侵犯公共利益為由提起訴訟，在訴訟中法院認(rèn)定行政權(quán)力侵犯公共利益，則公共利益將獲得救濟(jì)，并通過(guò)責(zé)任追究機(jī)制使公共利益最終得以保障。所以說(shuō)，盡管行政機(jī)關(guān)為了公共利益的執(zhí)法結(jié)束了，但是卻獲得了公益訴訟的有效補(bǔ)充。

4、建構(gòu)公益訴訟需要對(duì)原告資格進(jìn)行明確規(guī)定，擴(kuò)大原告主體資格適格范圍。檢察機(jī)關(guān)可以作為代表人以原告身份提起公益訴訟，公民在一定條件下也可以。一旦檢察機(jī)關(guān)和公民發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)以公共利益為名，運(yùn)用公權(quán)力卻不符合公共利益要求，已經(jīng)侵犯或有侵犯公共利益之可能時(shí)，可以通過(guò)公益訴訟的方式要求行政機(jī)關(guān)糾正或撤消某項(xiàng)行政行為。為此，能夠督促公權(quán)力的執(zhí)行者在作出某項(xiàng)行為之前合理論證、全面考慮該行為所產(chǎn)生的實(shí)際效果，以盡審慎注意義務(wù)；使其充分認(rèn)識(shí)到在行為作出之后一旦被起訴將有可能承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)并承擔(dān)行政責(zé)任。

（三）通過(guò)公益訴訟保障公民權(quán)利

公益訴訟與公民權(quán)利不僅具有發(fā)展形式與內(nèi)在價(jià)值的關(guān)聯(lián)性，而且公益訴訟本身需要以公民權(quán)利保障原則為指導(dǎo)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1、在公益訴訟制度中確立公民權(quán)利保障理念。訴訟保障公民權(quán)利是人類社會(huì)發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，“以訴訟的方式保障人權(quán)是人類文明的標(biāo)志”。在公益訴訟制度中要承接訴訟保障公民權(quán)利的傳統(tǒng)理念，明確公民權(quán)利在公益訴訟中的地位，以不損害公民權(quán)利、有益于公民權(quán)利和維護(hù)公民權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)啟動(dòng)、運(yùn)行和終結(jié)公益訴訟程序。

2、公益訴訟制度要緊跟公民權(quán)利的發(fā)展趨勢(shì)，能夠?qū)π碌臋?quán)利和權(quán)利保障要求提供及時(shí)有效的救濟(jì)。公益訴訟制度需要與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)公民權(quán)利發(fā)展與保障的最新要求。

3、公益訴訟要在具體司法訴訟程序中落實(shí)和保障公民權(quán)利。公益訴訟在實(shí)踐中大量地表現(xiàn)和運(yùn)行于行政訴訟程序之中，所以在行政公益訴訟中貫徹落實(shí)公民權(quán)利保護(hù)原則的基本要求就顯得尤為重要。

4、公益訴訟制度建構(gòu)要切合公民權(quán)利保護(hù)國(guó)際化的需要。公益訴訟制度的建構(gòu)要具有全局性和前瞻性，要積極與國(guó)際人權(quán)憲章相對(duì)接，尤其是需要將憲章中規(guī)定的基本人權(quán)納入公益訴訟救濟(jì)和保護(hù)范圍，預(yù)防并阻止對(duì)相關(guān)權(quán)利的侵害，這既適應(yīng)公民權(quán)利國(guó)際化保護(hù)的要求，又可以有效落實(shí)我國(guó)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法承諾。

三、憲政視野下的公益訴訟制度

（一）在憲法中確認(rèn)公益訴訟制度

在充分論證建構(gòu)公益訴訟制度的必要性以及慎重地借鑒世界各國(guó)公益訴訟制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，具有中國(guó)特色的公益訴訟制度必將建立。

首先，應(yīng)認(rèn)識(shí)到中國(guó)憲法和憲政制度對(duì)公益訴訟建構(gòu)的法律規(guī)范和調(diào)控作用?，F(xiàn)行憲法在國(guó)家的民主政治體制，法治原則，公民基本權(quán)利和人權(quán)保護(hù)，公民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、法律等各項(xiàng)事務(wù)中廣泛的知情權(quán)和參與權(quán)，對(duì)國(guó)家、集體、社會(huì)公共利益的重點(diǎn)保護(hù)原則等規(guī)定，都可以視為建構(gòu)中國(guó)公益訴訟的基礎(chǔ)性規(guī)范。

其次，在中國(guó)當(dāng)前應(yīng)努力創(chuàng)造條件發(fā)展集團(tuán)訴訟，以更大的訴訟力對(duì)抗侵害公共利益的違法行為。為此，需要進(jìn)行必要的憲政改革，使更多的社會(huì)組織得以合法建立并賦予特定社會(huì)群體利益代表者的資格和公益訴訟發(fā)起人的適格性。此外，也需要在法律援助、律師制度、信訪制度等方面進(jìn)行必要的改革。公益訴訟作為遠(yuǎn)景課題，應(yīng)納入憲法監(jiān)督和違憲審查的理論與實(shí)踐的大課題之中重點(diǎn)予以探討和研究。

最后，要正確處理公益訴訟建制與改革探索的關(guān)系。當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)司法改革，為當(dāng)前對(duì)公益訴訟的迫切需要奠定基礎(chǔ)，也為國(guó)家今后的立法實(shí)踐活動(dòng)積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)應(yīng)加快國(guó)家立法機(jī)關(guān)的立法進(jìn)程，從頂層進(jìn)行自上而下、全方位的制度設(shè)計(jì)。

（二）公益訴訟法治化的標(biāo)志——憲法訴訟

長(zhǎng)久以來(lái)，在我國(guó)的司法實(shí)踐中，憲法賦予我們的基本權(quán)利或其他權(quán)利受到某項(xiàng)法律或法規(guī)的侵犯，我們卻無(wú)權(quán)、無(wú)法向法院提起憲法訴訟。憲法也一直不能作為法院審理案件的直接法律依據(jù)，至多只能適用其基本原理和精神來(lái)指導(dǎo)審判工作，致使公益訴訟缺位，導(dǎo)致公益訴權(quán)有被弱化、被邊緣化的危險(xiǎn)，進(jìn)而造成對(duì)公共利益的損害和司法救濟(jì)功能的不足。因此，要將憲法的各項(xiàng)原則規(guī)范落到實(shí)處，除了依據(jù)憲法完善立法外，更需要擴(kuò)大憲法的司法解釋范圍，將憲法的相關(guān)規(guī)定直接引入司法程序，將宣言性權(quán)利轉(zhuǎn)換成可訴性權(quán)利。實(shí)現(xiàn)公益訴訟制度的憲法司法化，不僅能從憲法上確立公共利益和公益訴訟的重要地位，而且能對(duì)具體案件的審理提供具有操作性的法律依據(jù)和訴訟保障。

迄今為止，中國(guó)的法院還沒(méi)有獲得審理憲法訴訟的權(quán)限，不僅不能審查違憲立法，單就行政法規(guī)和規(guī)章的抽象行政行為是否合憲合法的問(wèn)題也沒(méi)有資格作出裁判。為了改變這一狀況，我國(guó)學(xué)界提出了解決公共利益被侵犯問(wèn)題的幾種思路：一是在我國(guó)確立憲法訴訟機(jī)制或設(shè)置專門的違憲審查機(jī)構(gòu)，通過(guò)違憲審查制度保障公民享有的憲法權(quán)利。二是借鑒西方國(guó)家的公益訴訟制度及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)設(shè)立公益訴訟制度，持該觀點(diǎn)的學(xué)者主張通過(guò)民事訴訟和行政訴訟的方式確立該項(xiàng)制度，即在修改現(xiàn)行民事訴訟法和行政訴訟法的基礎(chǔ)上將公益訴訟納入兩大訴訟法律體系之中。

依筆者之見(jiàn)，要想在中國(guó)建構(gòu)公益訴訟制度，只有通過(guò)獨(dú)立立法的方式予以實(shí)現(xiàn)，即在我國(guó)現(xiàn)存三大訴訟體系以外新增第四種訴訟類型——即憲法訴訟，這樣會(huì)在一定程度上避免與其他訴訟的混淆和沖突，也有利于從全新的角度做出制度設(shè)計(jì)。但公益訴訟法律制度的建構(gòu)絕非一朝一夕、一蹴而就之事。其作為一種新的訴訟形式要在科學(xué)、合理的現(xiàn)行法律框架體系內(nèi)發(fā)揮訴訟作用，有賴于理論研究者、實(shí)踐者的不斷探索，為制度創(chuàng)新提供源泉和素材，有賴于立法者高度重視、全面審視，充分利用、調(diào)動(dòng)、整合現(xiàn)行制度資源，厘清公益訴訟的范圍、起訴條件、主體、程序等具體問(wèn)題，從司法制度的設(shè)置和運(yùn)行模式上賦予、保障公民和社會(huì)組織等行使訴權(quán)，使損害公共利益的行為得到相應(yīng)的司法追究，使公共利益享受應(yīng)有的法治待遇。

例如，我國(guó)可以有選擇地借鑒德國(guó)的民眾訴訟，它是公民基于憲法賦予的基本權(quán)利或其他權(quán)利受到某項(xiàng)法律的侵犯，而向法院提起訴訟，要求宣布該法律違反憲法而且無(wú)效的一種訴訟制度。這種訴訟的被告是具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，訴訟的客體是立法行為的合憲性。其成立不要求客觀存在的事實(shí)損害。訴訟的結(jié)果也不存在制裁和賠償?shù)膯?wèn)題。任何公民，只要認(rèn)為某項(xiàng)法律侵犯了憲法保障的權(quán)利，無(wú)論侵害是否發(fā)生，也不論是否涉及到本人利益，均可以提起訴訟，顯然這是一種典型的具有公益性質(zhì)的訴訟制度。

[1]顏運(yùn)秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2002.

[2]梁慧星等.關(guān)于公益訴訟[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

[3]馬守敏.公益訴訟亟待開(kāi)放[N].人民法院報(bào)，2001-06-15.

[4]蔡虹，梁遠(yuǎn).也論行政公益訴訟[J].法學(xué)評(píng)論，2002，(3).

[5]李卓.公益訴訟與社會(huì)公正[D].吉林大學(xué)2006年博士學(xué)位論文.

[6]高曉樓.民事公益訴訟制度初探[J].內(nèi)蒙古電大學(xué)刊，2004，(1).

[7]金新亮.公益訴訟制度與公民權(quán)利之關(guān)系研究[J].社科縱橫,2008,(3).

[8]顏運(yùn)秋，王力.《益訴訟訴權(quán)的憲法權(quán)利屬性[J].湖北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，(5).

[9]楊武松.論公益訴訟的憲政價(jià)值[D].貴州大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文.

[10]吳小隆.公益訴訟研究——從比較民事訴訟法的角度[D].中國(guó)政法大學(xué)2003年博士學(xué)位論文.

（責(zé)任編輯：滕元良）

D925

A

2095—7416（2014）06—0086—03

2014-12-03

吳凱（1983-），男，山東昌邑人，法律碩士，浙江省杭州市西湖區(qū)人民法院法官。孫艷（1982-），女，山東濟(jì)南人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，山東管理學(xué)院經(jīng)貿(mào)學(xué)院講師。