法治視野中的中國村民自治

許亞絨

(陜西學(xué)前師范學(xué)院政治經(jīng)濟(jì)系, 陜西西安 710100)

社會(huì)主義民主不僅體現(xiàn)在對國家事務(wù)的管理，還涉及對社會(huì)事務(wù)、公共事務(wù)的管理。村民自治是村民直接對所在村社會(huì)事務(wù)和公共事務(wù)進(jìn)行民主管理，是我國在最基層的廣大農(nóng)村實(shí)行的社會(huì)主義民主基本形式，是具有中國特色的治理農(nóng)村的基本民主政治制度，是馬克思主義的民主思想和群眾理論在農(nóng)村治理領(lǐng)域的體現(xiàn)。

一、村民自治的內(nèi)涵

村民自治是村民通過直接選舉產(chǎn)生村委會(huì)，行使自我管理、自我教育、自我服務(wù)的權(quán)利。村民自治作為我國一種最基層的民主制度形式，其內(nèi)涵包括四個(gè)方面：村民通過民主直接選舉產(chǎn)生村民代表，組成村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織；村民委員會(huì)代表村民行使對本村村務(wù)的民主決策和民主管理；村民有對村務(wù)要求公開的知情權(quán)、對重大村務(wù)的決策權(quán)、對村務(wù)有民主管理的參與權(quán)、對村民委員會(huì)行使村務(wù)管理活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。村民自治是村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的相互統(tǒng)一，在這個(gè)過程中，村民自治表現(xiàn)為村民享有選舉權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其中民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)，民主決策和民主參與是村民自治的核心，民主監(jiān)督是村民自治的保障。村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。

村民自治的主體指的是以自然村為基礎(chǔ)的年滿18周歲沒有被剝奪政治權(quán)利的全體村民。村民自治是一個(gè)系統(tǒng)的過程，需要國家公共權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)力共同參與，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)和其它社會(huì)公共組織共同管理鄉(xiāng)村事務(wù)的互動(dòng)過程。村民自治的內(nèi)容為本村的所有村務(wù)，包括本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，涉及本村政治、經(jīng)濟(jì)、文化等。村民自治的地域范圍指的是自然村落，包括城鎮(zhèn)化過程中的城中村。村民自治的目的是體現(xiàn)廣大人民群眾當(dāng)家作主的社會(huì)主義民主，保證在我國最基層農(nóng)村實(shí)現(xiàn)村民當(dāng)家作主，對本村村務(wù)實(shí)行管理、決策和監(jiān)督，便于國家對農(nóng)村最基層社會(huì)的有效治理，把我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。

中國自古就是一個(gè)以農(nóng)業(yè)文明為主的國家，對農(nóng)村的治理方式，決定著國家政權(quán)的根基。中國鄉(xiāng)村自治的歷史久遠(yuǎn)，從秦漢至明清的封建中央集權(quán)國家組織，到新民主主義革命時(shí)期的革命根據(jù)地，就一直在基層社會(huì)實(shí)行一定程度的鄉(xiāng)村自治。黨的十一屆三中全會(huì)后在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了重大變革。農(nóng)民擺脫了過去政社合一的集體經(jīng)濟(jì)組織的束縛，獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，促進(jìn)了生產(chǎn)力的極大提高。但是與此同時(shí)，農(nóng)村個(gè)體利益迅速抬頭，農(nóng)村基層的治安、公共事務(wù)和公益事業(yè)等缺乏有效的組織體制加以管理，農(nóng)村需要新的組織管理形式以適應(yīng)生產(chǎn)力的迅速提高。廢除人民公社體制，村民委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，1987年《村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布實(shí)施，村民自治作為一種新型的群眾自治制度以及直接的民主制度在法律上被確立起來。

二、我國村民自治面臨的現(xiàn)實(shí)困境

我國村民自治立法由憲法、村民委員會(huì)組織法、村民自治地方立法等構(gòu)成，已經(jīng)初步形成了以村民委員會(huì)組織法為核心的相對獨(dú)立的法律體系，使我國當(dāng)前村民自治已經(jīng)步入民主制度化、法律化發(fā)展之路。村民自治在我國農(nóng)村推行30多年來，產(chǎn)生了積極的效果，基層民主實(shí)踐不斷走向規(guī)范化，村民的民主政治意識(shí)和民主能力日益增強(qiáng)，有利于農(nóng)村社會(huì)的和諧進(jìn)步, 促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，推動(dòng)了我國“三農(nóng)”問題的解決。農(nóng)村基層民主建設(shè)是長期和系統(tǒng)的工程，從現(xiàn)實(shí)來看，村民自治在實(shí)施過程中相關(guān)法制建設(shè)還存在著缺陷和不足，影響了村民自治的成效，致使村民自治之路面臨諸多困境。

1. 村黨支部委員會(huì)和村委會(huì)關(guān)系沒有理順。黨的十八大提出“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制”，農(nóng)村黨支部職責(zé)是“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！?黨的基層組織是農(nóng)村基層民主建設(shè)的政治保證和堅(jiān)強(qiáng)后盾，能夠使基層民主的發(fā)展堅(jiān)持正確的方向。但是黨組織在村委會(huì)如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、如何支持和保障村民自治活動(dòng)等目前還缺乏明確規(guī)定，實(shí)踐中出現(xiàn)村黨支部委員會(huì)包辦一切，或是村務(wù)完全由村委會(huì)主導(dǎo)，致使兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)，從而影響黨的方針、政策在農(nóng)村的貫徹落實(shí)。

2. 自治權(quán)與行政權(quán)的沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)職責(zé)權(quán)限規(guī)定模糊，行政權(quán)和自治權(quán)的矛盾有待理順。村委會(huì)作為“被指導(dǎo)”者，“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的工作如何指導(dǎo)、村委會(huì)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作如何協(xié)助，規(guī)定的并不具體、難以操作，導(dǎo)致鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系不清晰。在現(xiàn)有體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比自然村更多的資源優(yōu)勢，以行政手段向村委會(huì)安排工作，產(chǎn)生干預(yù)村民選舉、控制村級財(cái)務(wù)等情況，承擔(dān)了部分國家行政權(quán)力延伸的功能，實(shí)際使村委會(huì)自治功能弱化。

3.村民自治制度不健全。村民自治是村民選舉制度、公開制度、民主決策制度、民主管理制度和民主監(jiān)督制度的相互統(tǒng)一。實(shí)踐中，基層自治組織的選舉基本參考《選舉法》，而此法的調(diào)整對象則是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)代表的選舉活動(dòng)。同時(shí)在村委會(huì)選舉中大量存在賄選和宗族勢力的干擾，財(cái)物賄選在農(nóng)村地區(qū)民主選舉中比較普遍，《村組法》中規(guī)定：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會(huì)成員的，當(dāng)選無效”，而關(guān)于賄選的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、如何定性、懲處，法律沒有明確。關(guān)于村務(wù)公開制度，《村組法》要求：“一般事項(xiàng)至少每季度公布一次 ；集體財(cái)務(wù)往來較多的，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次 ；涉及村民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)公布”。但在實(shí)際運(yùn)行中，村務(wù)公開難現(xiàn)象在農(nóng)村普遍存在，村務(wù)公開的形式單一，多以墻上公開欄為主，以召開村民會(huì)議、村民代表會(huì)議形式公開的不多；公開的內(nèi)容多以常規(guī)性、階段性的事務(wù)為主，對于重大事項(xiàng)的公布尤其是關(guān)于財(cái)務(wù)支出的公開，不及時(shí)，不全面，使村民無法掌握村里財(cái)務(wù)、資金的使用、支配情況。村務(wù)公開是當(dāng)前民主監(jiān)督的主要形式，而村務(wù)不公開使村民難以行使村務(wù)監(jiān)督權(quán)。在村民自治的實(shí)際運(yùn)行中，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議很難召開，很多地方的決策權(quán)掌握在村委會(huì)成員或村黨支部書記等少數(shù)人的手里，廣大村民進(jìn)行民主決策的渠道不暢通，致使村民對村莊的經(jīng)濟(jì)、文化、治安等事務(wù)不能實(shí)現(xiàn)有效的民主管理。民主監(jiān)督制度的不健全還體現(xiàn)在村民自治立法對村民民主監(jiān)督的權(quán)利規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，村民的訴求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等缺乏相關(guān)規(guī)定，致使農(nóng)民利益受侵行為不能被依法追究。

4.作為村民自治主體的農(nóng)民，參與基層民主決策的意識(shí)淡漠，動(dòng)力不足。美國學(xué)者米格代爾曾根據(jù)農(nóng)民政治參與目標(biāo)不同，將農(nóng)民的政治參與行為分為4個(gè)層次：(1)農(nóng)民不會(huì)為了他們的利益主動(dòng)地去影響或控制社會(huì)制度；(2)農(nóng)民尋求個(gè)人的物質(zhì)利益和社會(huì)利益；(3)農(nóng)民為整個(gè)農(nóng)村社區(qū)或農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部某些特殊的社會(huì)群體和集團(tuán)尋求利益；(4)農(nóng)民為整個(gè)農(nóng)民階級尋求利益[1]。我國農(nóng)民的政治參與目前更多處于第—個(gè)階段，影響政府決策走向的自主意識(shí)和自發(fā)行為很少，加之在立法中關(guān)于村民參與自治的權(quán)利規(guī)定不具體，農(nóng)民個(gè)人素質(zhì)不高，因而參與具有經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)特點(diǎn)的賄選現(xiàn)象普遍存在，而在選舉中受宗族觀念的影響他們往往推選同姓宗族人。另外，到2013年底，我國農(nóng)民工總量已達(dá)2.69億人，其中外出的農(nóng)民工1.66億人[2]，并且每年在持續(xù)增長。背井離鄉(xiāng)的農(nóng)民工大部分首先關(guān)心的是在異地的生計(jì)問題，他們沒有時(shí)間和精力，也沒有動(dòng)力參與戶籍所在村或者居住村的選舉活動(dòng)。這些導(dǎo)致村民在村委會(huì)換屆選舉、參加村民會(huì)議等方面，民主意識(shí)不強(qiáng)，具有一定的被動(dòng)性。

三、突破村民自治發(fā)展困境的路徑選擇

為了使村民積極主動(dòng)參與村民自治活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主，使農(nóng)村基層民主政治發(fā)展始終保持正確的方向，應(yīng)當(dāng)完善村民自治制度，讓村民自治在法治的軌道上健康運(yùn)行。

1. 理順自治權(quán)和公共權(quán)力的關(guān)系，發(fā)揮基層各類組織之間的協(xié)同作用，促進(jìn)良性互動(dòng)。要完善中國共產(chǎn)黨關(guān)于農(nóng)村基層組織工作的條例、辦法和村民自治立法的配套協(xié)調(diào)制度，明確村黨支部、村委會(huì)“兩委”不同的職責(zé)權(quán)限，堅(jiān)持、完善村黨支部對村民自治在政治、思想、組織方面的領(lǐng)導(dǎo)。村黨支部作為基層黨組織要轉(zhuǎn)變工作方式、改進(jìn)工作作風(fēng)，把服務(wù)作為自覺追求和基本職責(zé)，寓領(lǐng)導(dǎo)和管理于服務(wù)之中，不干預(yù)村委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，并完善村支部干部選用的群眾公認(rèn)制度。應(yīng)制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織法》，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力與村民自治權(quán)的沖突，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的“指導(dǎo)、支持和幫助”職權(quán)與村委會(huì)“協(xié)助”政府工作的辯證關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)將村委會(huì)視為下級政權(quán)機(jī)構(gòu)或附屬的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)積極對村委會(huì)在財(cái)政方面予以支持、在依法進(jìn)行村務(wù)管理方面予以指導(dǎo)、對村委會(huì)干部進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。同時(shí)需理順村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，強(qiáng)化基層組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立運(yùn)作。

2.完善村民自治相關(guān)制度。基層民主選舉是村民自治的核心內(nèi)容，應(yīng)制定《基層群眾性自治組織選舉法》和《基層群眾自治組織法》，明確村委會(huì)選舉的候選人條件、候選人產(chǎn)生途徑、選舉程序、投票方式、違法責(zé)任等；明確村委會(huì)選舉中“賄選”的構(gòu)成要件和制裁措施；引導(dǎo)宗族勢力有序參與村民自治，發(fā)揮宗族勢力的積極作用，克服宗族勢力的負(fù)面影響。應(yīng)完善村民會(huì)議制度、村民代表會(huì)議制度，建立財(cái)務(wù)等重大事項(xiàng)公開制度，規(guī)范公開的程序、內(nèi)容和時(shí)間，使村務(wù)自治公開規(guī)范，以保障農(nóng)民的知情權(quán)，使村民真正參與對公共事務(wù)的管理。應(yīng)完善村黨支部與村民委員會(huì)兩委聯(lián)席會(huì)議，擴(kuò)大和明確民主決策的事項(xiàng)范圍，規(guī)范重大事務(wù)民主決策程序，使民主決策制度得以健全，實(shí)現(xiàn)村民有效的民主管理。所以，成立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，健全民主監(jiān)督的程序和辦法，建立和完善村委會(huì)報(bào)告工作制度、對村級組織和干部的民主評議制度，建立村民訴求表達(dá)制度、自治權(quán)利救濟(jì)制度等，在行政訴訟法、民事訴訟法、刑事訴訟法等法律中，增加對以暴力、威脅、欺騙、賄賂等手段妨礙村民行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)、破壞村民自治等行為的制裁，以保障農(nóng)村基層民主選舉的有序進(jìn)行，完善村民代表或一定人數(shù)的村民聯(lián)名的集體訴訟制度，使民主監(jiān)督制度落在實(shí)處。

3.提高農(nóng)民參與基層自治的民主意識(shí)。首先，要堅(jiān)持和貫徹憲法和黨的十八大精神，繼續(xù)在農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，推進(jìn)城鄉(xiāng)體制改革，突破制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，完善以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置；壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建立現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，賦予、保障農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，切實(shí)增加農(nóng)民收入，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，提高農(nóng)民生活水平，從而夯實(shí)村民自治發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，增強(qiáng)基層民主發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。其次，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和民主素養(yǎng)。通過以城帶農(nóng)、教育投入、農(nóng)村免費(fèi)職業(yè)教育等舉措提升農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量和不同地域的均衡發(fā)展，消除因受教育程度和文化素質(zhì)低而導(dǎo)致的農(nóng)民政治參與積極性不高的影響因素。再次，建立農(nóng)村基層民主和法律的宣傳制度，通過農(nóng)民群眾喜聞樂見的多種渠道宣傳、推廣、實(shí)踐民主政治和法律的基本知識(shí)、意義和程序，注重農(nóng)民政治參與的技能訓(xùn)練，促使廣大農(nóng)民逐步成為具備民主意識(shí)和民主能力的成熟選民及民主決策與監(jiān)督的主體，同時(shí)創(chuàng)新農(nóng)民工參與村民自治和政治參與的制度。根據(jù)《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》，到2020年我國農(nóng)村實(shí)用人才總量應(yīng)達(dá)到1800萬人，每個(gè)行政村主要特色產(chǎn)業(yè)至少有1～2名示范帶動(dòng)能力強(qiáng)的帶頭人，應(yīng)通過法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)技術(shù)、黨的方針政策培訓(xùn)，實(shí)地學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，完善村官制度等措施，提高青年農(nóng)民積極分子的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，為基層干部隊(duì)伍儲(chǔ)備人才。

4．處理好村委會(huì)與其他自治性農(nóng)村社會(huì)組織的關(guān)系。要引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民群眾合法成立專業(yè)性行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社等經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、群眾自發(fā)組織，并擴(kuò)大新興社會(huì)組織的自主權(quán)、自治權(quán)和基層群眾參與權(quán)，廣泛動(dòng)員和組織村民依法管理社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。自治性農(nóng)村社會(huì)組織“不僅能夠?yàn)榇迕褡灾蔚某砷L提供必要的社會(huì)條件，有益于彌補(bǔ)村民委員會(huì)等原有村民自治組織的不足，更好地滿足鄉(xiāng)村社會(huì)多元化的內(nèi)生需求，而且也有助于農(nóng)民群眾組織化參與機(jī)制的建立，促進(jìn)農(nóng)村民主管理的規(guī)范運(yùn)作和良性發(fā)展?！盵3]

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] [美]J.米格代爾. 農(nóng)民、政治與革命--第三世界政治與社會(huì)變革的壓力[M]. 李玉琪,袁寧,譯. 北京：中央編譯出版社，1996.

[2] 白天亮. 農(nóng)民工平均每月掙2609元 總量已達(dá)2.69億人[N]. 人民日報(bào)，2014-02-21.

[3] 陳榮卓，唐鳴.中國農(nóng)村民主管理機(jī)制：形成機(jī)理與邏輯整合[J].社會(huì)科學(xué)，2011(7)：75.