我國集體合同制度存在的問題及其完善建議

高海永

（青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧810007）

一、我國集體合同制度運行中存在的問題

1995年《勞動法》頒布實施，我國開始推行集體合同制度，1997年開始大規(guī)模正式實施，當(dāng)年簽訂的集體合同為13.1萬份，涉及職工4 498萬人。到2007年，這個數(shù)字已上升為97.5萬份和12 823.7萬人。10年時間，集體合同數(shù)量增長了6倍多，覆蓋職工人數(shù)增長了兩倍多［1］51-55。截止到2009年，全國簽訂集體合同124.7萬份，覆蓋企業(yè)211.2萬個，覆蓋職工16 196.4萬人。全國簽訂工資專項集體合同51.2萬份，覆蓋企業(yè)90.2萬個，覆蓋職工6 177.6萬人［2］53-57。可見，我國集體合同制度的推進(jìn)速度還是比較快的，但在集體合同制度快速、大規(guī)模推進(jìn)的同時，我國的集體合同制度在實施過程中也出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。

（一）主體錯位，職責(zé)不明確

《勞動合同法》第51條第2款規(guī)定：集體合同由工會代表企業(yè)職工一方與用人單位訂立；尚未建立工會的用人單位，由上級工會指導(dǎo)勞動者推舉的代表與用人單位訂立。這些規(guī)定明確了集體合同的主體是職工而不是工會，工會只是職工的代表或談判主體，其主要是根據(jù)法律授權(quán)，履行代表和維護(hù)職工利益的義務(wù)。但在實踐中，一些工會組織定位不準(zhǔn)確，沒有正確認(rèn)識自己在集體合同中的法律地位，出現(xiàn)了工會自行與企業(yè)簽訂集體合同而職工對集體合同毫不知情的情況。

（二）談判協(xié)商程序缺失

集體合同制度的靈魂在于建立一種由勞資雙方就勞動標(biāo)準(zhǔn)、條件及待遇等問題進(jìn)行博弈的協(xié)商機制。但是，在集體合同簽訂過程中，一些工會和企業(yè)為了完成上級下達(dá)的指標(biāo)，往往較為注重集體合同的簽訂而輕視協(xié)商的過程，有的甚至根本沒有協(xié)商過程，即便存在協(xié)商程序也只是走走過場。因此，集體合同也多采用統(tǒng)一印制的格式化文本，由企業(yè)和工會負(fù)責(zé)人共同簽字上報了事。

（三）內(nèi)容空洞，缺乏實效性

根據(jù)《勞動法》與《勞動合同法》的規(guī)定，集體合同既可以就所有涉及勞動關(guān)系的事項進(jìn)行全面協(xié)商規(guī)定，也可以就某一方面進(jìn)行專項規(guī)定，并且集體合同確定的勞動標(biāo)準(zhǔn)不得低于法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。由此可知，法律為了實現(xiàn)對勞動者的傾斜保護(hù)，規(guī)定了集體合同內(nèi)容的最低界限。但在實踐中，企業(yè)依仗其強勢地位，往往鉆法律的空子，所定集體合同的內(nèi)容大都照抄法律、法規(guī)的規(guī)定（多是法律規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)），而且一些內(nèi)容也多為原則性的規(guī)定，甚至將一些不涉及勞動者切身利益的內(nèi)容納入到合同中去，而對勞資雙方實際存在的利益分歧問題避而不談。

（四）重簽訂，輕履行

實踐中，不少企業(yè)與工會對于集體合同制度的功能意義并未給予足夠重視，只是將其作為一項上級分配的任務(wù)和指標(biāo)來完成。因而，大都認(rèn)為將合同簽訂、上報后即大功告成，至于合同的簽訂是否真正解決了問題或者合同是否得到嚴(yán)格貫徹履行就不再過問。加之集體合同簽訂中協(xié)商過程的缺失，合同大都照抄法律條文，也使得集體合同失去了履行的必要性和可行性。

二、集體合同制度困境之原因探析

（一）集體合同立法滯后

如前所述，我國關(guān)于集體合同制度的規(guī)定廣泛分布于《勞動法》、《勞動合同法》、《工會法》與《集體合同規(guī)定》之中，并且各部法律涉及集體合同制度的規(guī)定僅有區(qū)區(qū)數(shù)條，因此，法律條文的規(guī)定顯得比較原則，大都是關(guān)于集體合同的基本內(nèi)容，缺乏實際操作性。我國《勞動法》僅規(guī)定了企業(yè)范圍內(nèi)的集體合同，對產(chǎn)業(yè)性、區(qū)域性集體合同并未涉及，這種以企業(yè)內(nèi)集體合同為主的立法模式，在當(dāng)前我國工會力量不強的情形下，很難實現(xiàn)對勞動者的有效保護(hù)。

（二）工會組織不健全，缺乏獨立性

工會章程規(guī)定，工會主席由會員代表大會選舉產(chǎn)生。但在實踐中，一些國有企業(yè)、外資企業(yè)的工會主席向來是由企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層（如經(jīng)理、廠長等）兼任；在私營企業(yè)中，工會主席多是由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層兼任。此種方式產(chǎn)生的工會主席具有很大程度的行政化或附庸化。另外，眾所周知，工會干部擁有雙重身份，其一是企業(yè)職工代表身份，其二是職工身份，并且職工身份是職工代表身份存在的基礎(chǔ)，這就決定了工會干部的工資、福利待遇等均由企業(yè)給付，其勞動關(guān)系的“從屬性”決定了雙方地位的不平等性，使得工會干部在履行其維護(hù)職工合法權(quán)益的職責(zé)時，面臨巨大的挑戰(zhàn)［3］95。

（三）協(xié)商談判程序的缺失

西方國家的集體合同制度是一種以自下而上的方式發(fā)展起來的，從制度變遷的視角分析，是制度需求與制度供給的統(tǒng)一［4］92-94。與其相反，我國集體合同制度的實施卻帶有“明顯的中國特色”，其主要是由政府自上而下推動的，是一種立法先行、實施于后的制度。

在個別勞動關(guān)系中，勞動者個體與雇主相比力量過分懸殊，無法維護(hù)自己的合法權(quán)益，為實現(xiàn)對弱勢群體之勞動者的保護(hù)，各國法律均不同程度地賦予勞動者以勞動基本權(quán)，即團(tuán)結(jié)權(quán)、集體協(xié)商權(quán)和集體爭議權(quán)“勞動三權(quán)”［5］220。這三項權(quán)利密切聯(lián)系，相輔相成，不可分割，其中，集體協(xié)商權(quán)是勞動三權(quán)的核心內(nèi)容，其直接目的是簽訂集體合同。因此，勞動基本權(quán)利與集體合同法密不可分，集體合同法的理論基礎(chǔ)在于以團(tuán)結(jié)權(quán)、集體協(xié)商權(quán)和集體爭議權(quán)為一體的勞動基本權(quán)利體系［6］84-85。同時，這一理論基礎(chǔ)也為集體合同的性質(zhì)奠定了一個基調(diào)，即集體合同的訂立應(yīng)當(dāng)具有強制性，而非我國目前立法所規(guī)定的選擇性。然而，由于我國集體合同法律制度缺乏相應(yīng)的理論建構(gòu)和理論支持，致使該制度在制定實施過程中發(fā)生變形、走樣。

（四）救濟(jì)機制缺失

如前所述，依據(jù)勞動三權(quán)理論，集體合同制度的簽訂應(yīng)當(dāng)具有強制性。因此，勞資雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確具體。但我國立法對此較為模糊，勞資雙方在協(xié)商過程中享有的權(quán)利義務(wù)規(guī)定較少，相應(yīng)的責(zé)任追究機制也不健全，使得勞動者的協(xié)商談判權(quán)軟弱無力。主要表現(xiàn)為：其一，用人單位無正當(dāng)理由拒絕集體協(xié)商要求時，《工會法》第53條和《集體合同規(guī)定》第56條僅規(guī)定由縣級以上人民政府責(zé)令改正，并依法處理。但是，對于職工之相應(yīng)施壓權(quán)利（尤其是罷工權(quán)）只字未提，且“責(zé)令改正”之性質(zhì)存在爭議，其強制力較為弱??；其二，對簽訂集體合同發(fā)生的爭議，法律規(guī)定由勞動保障行政部門協(xié)調(diào)處理，如果協(xié)調(diào)處理不成該怎么辦，法律對此亦無明確規(guī)定；其三，對履行集體合同發(fā)生的爭議，盡管法律規(guī)定可提請仲裁、訴訟，但具體程序及法律依據(jù)又無從查詢。因為2004年《集體合同規(guī)定》將此爭議排除在《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》之外。

三、集體合同制度之完善建議

（一）加強理論研究，明確權(quán)利義務(wù)

加強理論研究，將勞動基本權(quán)利作為集體合同制度的理論基礎(chǔ)，完善理論建構(gòu)，為工會制度建設(shè)和集體合同制度立法提供理論支撐。同時，立法應(yīng)當(dāng)承認(rèn)和維護(hù)勞動者的團(tuán)結(jié)權(quán)、集體協(xié)商權(quán)和集體爭議權(quán)，進(jìn)而明確勞資雙方在集體協(xié)商中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，工會組建之目的即為形成團(tuán)體之力量代表職工維權(quán)，在集體協(xié)商遇到障礙時，允許勞動者采取施壓手段保障集體談判的順利進(jìn)行，使三者形成一套協(xié)調(diào)一體的權(quán)利體系，以確保集體合同制度的有效實行。

（二）加快集體合同立法

盡快制定專門的集體合同法律——《集體合同法》，提高其立法位階。高層次的專門立法，可以解決集體合同立法的過分分散性和原則性，并去除法律規(guī)定的不一致性，有利于建立統(tǒng)一的勞動法律體系，提高法律的權(quán)威性，確保集體合同制度的依法實行。

目前，我國的集體合同主要停留在企業(yè)層次，行業(yè)性、區(qū)域性的集體合同也僅限于縣級，阻礙了集體合同制度的推廣實行，在我國工會組織力量弱小的情形下，也不利于勞動者合法權(quán)益的維護(hù)。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴大集體合同的適用范圍，破除行業(yè)性、區(qū)域性集體合同的縣級限制，實現(xiàn)對勞動者的立體性、全方位保護(hù)。

（三）加強工會組織建設(shè)

其一，在工會的產(chǎn)生上，應(yīng)當(dāng)規(guī)定有職工大會民主選舉、自由組建，排除企業(yè)對工會組建的干預(yù)；其二，在工會主席的產(chǎn)生上，應(yīng)當(dāng)堅持由職工大會民主選舉產(chǎn)生，抵制企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人兼任工會主席等職務(wù)或者讓企業(yè)管理層信任之人擔(dān)任工會主席；其三；在工會經(jīng)費來源上，應(yīng)當(dāng)加大政府的補貼力度，廢除由企業(yè)直接向工會撥款的渠道，以消除企業(yè)依其強勢地位拒不支付或拖延支付的現(xiàn)象。

（四）構(gòu)建集體協(xié)商的運行機制和約束機制

對于集體合同的簽訂應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照一定的程序進(jìn)行，以實行集體協(xié)商的程序公正。國際勞動公約和建議書對此并未給予明確的規(guī)定，根據(jù)我國勞動法律之規(guī)定，其應(yīng)當(dāng)包括集體談判的提議、集體談判的準(zhǔn)備、集體談判的舉行、集體合同的審議、集體合同的簽訂、集體合同的審查六個步驟和階段［7］54-56。即簽訂集體合同因勞資雙方任意一方提出協(xié)商要求而啟動，另一方應(yīng)及時給予答復(fù)，并盡快組織召開協(xié)商會議。在會議上，由一方提出問題或協(xié)商方案供雙方討論，在雙方平等協(xié)商的基礎(chǔ)上交換各自意見并起草出集體合同草案，草案起草后應(yīng)當(dāng)發(fā)動職工群眾對草案內(nèi)容進(jìn)行討論、修改和補充，以利于制定出的集體合同能夠得到勞資雙方的認(rèn)可和有效執(zhí)行。集體合同草案經(jīng)過職工大會討論通過后，必須以職工大會過半數(shù)通過方可交由雙方代表簽字，在集體合同簽訂后10日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)上報勞動行政部門審查，工會也應(yīng)同時上報上級工會組織審核。上級工會和勞動行政部門在15日內(nèi)未提出異議的，集體合同即產(chǎn)生法律效力。

（五）加大集體合同制度中的法律責(zé)任

在集體合同制度的實施過程中，由工會組織代表勞動者進(jìn)行集體協(xié)商并簽訂集體合同，可以說工會組織充當(dāng)了集體合同的談判主體。對于工會違反集體合同規(guī)定時是否承擔(dān)法律責(zé)任，各國規(guī)定較少或僅規(guī)定承擔(dān)道義上和政治上的責(zé)任，筆者認(rèn)為，這是不可取的，根據(jù)《工會法》第14條之規(guī)定，工會組織具有社會團(tuán)體法人資格，而依民事法律規(guī)定，法人享有獨立的責(zé)任能力，同時，根據(jù)德國集體合同之法規(guī)性效力和債權(quán)性效力理論［8］135-141，工會理應(yīng)受到集體合同的約束，在其違反集體合同時亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。筆者主張，為督促工會組織及其代表依法履行職責(zé)，維護(hù)勞動者的合法權(quán)益，工會組織及其代表應(yīng)當(dāng)對協(xié)商談判過程中的過錯行為負(fù)責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，其責(zé)任可以適用民事委托代理中的相關(guān)規(guī)定，如解除工會代表之職務(wù)、賠償損失等。

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