完善地級市政府行政監(jiān)督體系的路徑探究

郭麗，李松玉

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250014)

完善地級市政府行政監(jiān)督體系的路徑探究

郭麗，李松玉

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250014)

目前，我國各地級市政府已逐步建成內(nèi)外結(jié)合的多元化行政監(jiān)督體系，但從整體上看，仍程度不同地存在著監(jiān)督法律法規(guī)空門多、監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性受制約、監(jiān)督主體復(fù)雜難協(xié)調(diào)、監(jiān)督客體缺乏主動性、監(jiān)督工作偏重事后懲處等缺陷或問題。筆者認(rèn)為，針對這些缺陷，各地市政府應(yīng)在結(jié)合本地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，從法制化、協(xié)調(diào)化、常態(tài)化與全程化四個(gè)角度入手，不斷推進(jìn)行政監(jiān)督體系的改革與完善。

地級市政府;行政監(jiān)督體系;制約;效能

英國的阿克頓爵士有一句名言:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！保?］伴隨著現(xiàn)代行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張和國際國內(nèi)反貪反腐形勢的日益嚴(yán)峻，建立完善的行政監(jiān)督體系、充分實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)察和督促是十分必要和重要的。同時(shí)，地級市政府處于我國地方政府結(jié)構(gòu)的中間層級，是上啟省級政府、下接縣級政府的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)國家與群眾充分聯(lián)系的橋梁和紐帶，承擔(dān)著重要的政府職能并發(fā)揮了無可替代的作用。在我國社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的發(fā)展新形勢下，不斷完善我國行政監(jiān)督體系建設(shè)，進(jìn)而強(qiáng)化并提升地級市政府的行政監(jiān)督效能，堅(jiān)實(shí)政府工作的合法性和有效性，是我國社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、我國地級市政府行政監(jiān)督體系的主體分析

據(jù)《后漢書·荀彧傳》記載:“古之遣將，上設(shè)監(jiān)督之重，下建副二任之?！保?］伴隨著封建政治制度的發(fā)展，我國在歷史早期即產(chǎn)生了對權(quán)力的監(jiān)管和監(jiān)督。至今，紀(jì)檢委、檢察院等機(jī)構(gòu)職能的不斷完善，大大強(qiáng)化了對公共權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，有效防止了權(quán)力的濫用和誤用。在現(xiàn)代政治學(xué)理論的研究中，行政監(jiān)督專指監(jiān)督主體依法對國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的工作與行為的監(jiān)督，［3］對其在執(zhí)行公務(wù)和履行職責(zé)的過程中出現(xiàn)的失范和失效行為的約束與矯正，從而保證行政機(jī)關(guān)正常履行行政職責(zé)，推進(jìn)政務(wù)活動的合法性和有效性。

同時(shí)，依據(jù)我國地方政府層級劃分的相關(guān)法律與文件規(guī)定，我國地方政府主要分為省(自治區(qū)、直轄市)、地級市(行署、自治州、盟)、縣(縣級市、市轄區(qū)、旗、自治旗)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)、蘇木)四個(gè)層級。其中，地級市政府包括一般性地級市政府、少數(shù)民族自治地方政府、計(jì)劃單列市政府和能夠制定行政規(guī)章的非計(jì)劃單列市政府四類，以一般性地級市政府為主。［4］伴隨著社會主義民主與法制建設(shè)的不斷進(jìn)步，我國各地級市政府均已建成具有中國特色的、全面多元化的行政監(jiān)督體系，主要包含行政部門內(nèi)部自我監(jiān)督與多元主體外部協(xié)同監(jiān)督兩大系統(tǒng)，具體表現(xiàn)為:

在內(nèi)部自我監(jiān)督系統(tǒng)中，行政監(jiān)督主要包括上下級行政機(jī)關(guān)及同級政府部門間的一般監(jiān)督和政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的專門監(jiān)督兩類。其中，通過省級行政機(jī)關(guān)對市政府工作進(jìn)行檢查指導(dǎo)、批評建議等方式、以及市政府內(nèi)部各部門間的平行監(jiān)督，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)的一般監(jiān)督作用。同時(shí)，通過行政部門內(nèi)部獨(dú)立行使職權(quán)的檢察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等開展的各項(xiàng)工作，對政府行為進(jìn)行法律上、財(cái)務(wù)上的專業(yè)監(jiān)督，改善行政管理，促進(jìn)廉政建設(shè)。［5］178

在外部協(xié)同監(jiān)督系統(tǒng)中，行政監(jiān)督主體主要包含政黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體及社會大眾等。首先，政黨監(jiān)督是起導(dǎo)向作用的監(jiān)督。其中，中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督是核心，而各民主黨派的監(jiān)督是我國民主監(jiān)督的重要特色。在地級市政府層面，黨的路線、方針、政策指導(dǎo)著政府的各項(xiàng)工作沿著正確的方向開展，并通過黨的基層組織實(shí)施對政府工作的監(jiān)察與監(jiān)督。其次，市人民代表大會及其常務(wù)委員會通過聽取審議政府工作報(bào)告、質(zhì)詢政府工作、對法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行檢查等手段對政府的行政行為進(jìn)行直接監(jiān)督，市及市以上人民法院、人民檢察院通過審理行政訴訟等途徑對政府的行政行為進(jìn)行間接規(guī)范，從而加強(qiáng)對行政權(quán)力運(yùn)行的立法監(jiān)督與司法監(jiān)督。再次，通過市政協(xié)、市婦聯(lián)、本市范圍內(nèi)企事業(yè)單位的工會組織等機(jī)構(gòu)，以及各新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等渠道，社會組織、市民個(gè)人等主體實(shí)施非權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)對政府行為的監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)督的作用和效能。［5］170

由于地理位置、政策傾斜等多種因素的影響，我國不同地市的發(fā)展水平差異很大，各地級市政府享有的行政權(quán)力也不盡相同。但不可否認(rèn)，伴隨著我國城市化進(jìn)程的加速和城市人口數(shù)量的大幅增加，各地級市政府，無論其發(fā)展?fàn)顩r及享有權(quán)力的差異如何，在聯(lián)系基層群眾、執(zhí)行上級政策、搞好市政規(guī)劃建設(shè)與社會治安、提供公共物品及公用設(shè)施、穩(wěn)定市場運(yùn)行和促進(jìn)社會發(fā)展等方面都發(fā)揮著十分重要的作用，在我國民主政治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的進(jìn)程中肩挑重任。通過建立和完善符合我國社會發(fā)展要求的、開放民主的行政監(jiān)督體系，切實(shí)提升我國各地級市政府的行政監(jiān)督實(shí)效，才能充分實(shí)現(xiàn)地級市政府的工作優(yōu)勢和政府職能，有效推進(jìn)地區(qū)全面發(fā)展，加快法治型政府、責(zé)任型政府和陽光型政府的建設(shè)進(jìn)程。

二、我國地級市政府行政監(jiān)督體系的困境分析

(一)監(jiān)督法律法規(guī)空門多

法是監(jiān)督的基礎(chǔ)，也是監(jiān)督的保障。建國后，我國曾先后制定了諸如《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)，為規(guī)范監(jiān)督工作、推進(jìn)依法行政提供了堅(jiān)實(shí)的法律支撐。但從實(shí)踐來看，我國行政監(jiān)督法律體系仍很不完備:首先，行政監(jiān)督法律法規(guī)沖突、漏洞較多。不同法律對同一問題的規(guī)定不盡相同，在許多重要的監(jiān)督領(lǐng)域也尚未形成專業(yè)的立法規(guī)定，這使得監(jiān)督效力大打折扣。其次，法律規(guī)定并不具體。法律缺乏對監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督方法等細(xì)小事項(xiàng)詳細(xì)明確的規(guī)定，導(dǎo)致了監(jiān)督工作的盲目性和主觀隨意性。最后，各地級市政府針對本地實(shí)際情況和特殊條件的相關(guān)監(jiān)督立法還很匱乏，使得適應(yīng)本地區(qū)特殊條件的監(jiān)督方式、方法在具體工作中難以落實(shí)，一定程度上導(dǎo)致了行政監(jiān)督工作的低效和無能。

(二)監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性受制約

行政監(jiān)督效能的高低關(guān)鍵取決于監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的制約，其中，監(jiān)督主體的獨(dú)立性與權(quán)威性，直接影響到監(jiān)督工作的力度和實(shí)效。［6］在我國行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督領(lǐng)域，行政監(jiān)察部門、審計(jì)部門作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一方面均設(shè)置于同級人民政府之中，在人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等方面受其牽制，接受同級行政機(jī)關(guān)和上級業(yè)務(wù)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo);加之目前，在我國大多數(shù)地市級政權(quán)中，行政監(jiān)察部門與市紀(jì)委合署辦公，進(jìn)一步限制了專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能的正常發(fā)揮，影響了專業(yè)監(jiān)督的權(quán)威性和公正性。此外，在行政系統(tǒng)外部監(jiān)督領(lǐng)域，作為監(jiān)督主體的市人大、市政協(xié)、社會組織等，在財(cái)政、人事等問題上同樣受制于市政府相關(guān)部門，缺乏自身的獨(dú)立性，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)力與權(quán)威的不足，大大影響了行政監(jiān)督工作的效能。

(三)監(jiān)督主體復(fù)雜難協(xié)調(diào)

目前，我國各地級市政府已經(jīng)基本按照內(nèi)外結(jié)合的行政監(jiān)督體系的基本模式，建立起一套包含政黨、市人大、市法院、社會組織、人民群眾等眾多主體在內(nèi)的多元監(jiān)督體系，一定程度上提升了監(jiān)督工作的質(zhì)量，推動了社會民主的發(fā)展。但另一方面，眾多監(jiān)督主體的參與，不僅增加了協(xié)調(diào)的難度和溝通合作的成本，還容易造成“諸侯割據(jù)、各自為政”的尷尬局面。目前，在各地市實(shí)際的監(jiān)督工作中，多元主體在不同程度上存在著監(jiān)督權(quán)限、程序、范圍等不夠明確的問題，加之在工作中缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致“有的問題多方插手、有的事情無人問津”的情況屢屢發(fā)生。這必然會造成行政監(jiān)督的片面化，難以形成一個(gè)分工合理、協(xié)調(diào)互動、運(yùn)行高效的科學(xué)監(jiān)督體系。

(四)監(jiān)督客體缺乏主動性

伴隨著社會民主意識的不斷提高，我國民眾的政治參與熱情日漸高漲，同時(shí)，也對政府的信息公開工作提出了更高的要求。近年來，投訴無門、上訪無道、群體性事件等層出不窮，這一方面源于民眾參與意識的覺醒，另一方面，也是由于政府工作不透明、不作為造成的。由于對監(jiān)督的錯(cuò)誤認(rèn)識、或是出于部門私利的考慮，部分政府部門缺乏接受監(jiān)督的主動性與自覺性，有選擇地公開政務(wù)信息，導(dǎo)致公民掌握的信息十分有限，這種情況越是基層越明顯。這不僅助長了行政部門的官僚風(fēng)氣，更增添了公民參與行政監(jiān)督的難度，大大降低了社會監(jiān)督的積極性和有效性。

(五)監(jiān)督工作偏重事后懲處

近年來，行政監(jiān)督體系在查辦大案要案方面發(fā)揮了巨大的作用，然而，這些作用主要集中于追懲性的事后監(jiān)督，缺乏對事前預(yù)防和事中督促的足夠重視。［7］一方面，這是由于各地市政府的行政監(jiān)督體系建設(shè)尚不完善，缺乏對全程監(jiān)督的相關(guān)制度設(shè)計(jì)，很難在違法行為發(fā)生以前對其進(jìn)行有效地預(yù)警和制止;另一方面，政府工作透明度不高、行政信息不對稱等問題一定程度上也導(dǎo)致社會參與程度的降低和監(jiān)督行為的滯后，使得社會富有積極的監(jiān)督意識卻缺乏充足的監(jiān)督信息，只能在危害發(fā)生時(shí)“查錯(cuò)糾偏”、被動應(yīng)付，這種現(xiàn)象在民主意識相對發(fā)達(dá)的城市尤其嚴(yán)重。

此外，行政監(jiān)督機(jī)制單一、監(jiān)督人員素質(zhì)較低等問題，也導(dǎo)致我國行政監(jiān)督效率的低下，影響了行政監(jiān)督體系效能的發(fā)揮。尤其是近年來，伴隨著社會民主意識的覺醒，社會組織和人民群眾在地級市政府的行政監(jiān)督工作中發(fā)揮著愈來愈大的作用，民眾政治素養(yǎng)的高低對監(jiān)督工作效能的實(shí)現(xiàn)具有至關(guān)重要的影響，這也是當(dāng)今完善行政監(jiān)督體系、提高地級市政府行政監(jiān)督水平所亟需解決的一大難題。

三、我國地級市政府行政監(jiān)督體系的完善路徑

有效解決目前我國各地級市政府行政監(jiān)督工作中存在的可行性、權(quán)威性、協(xié)調(diào)性、主動性、滯后性等缺陷，提高行政監(jiān)督的效能，是規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)政府職能的有效途徑，也是推動我國政治體制改革的強(qiáng)大動力。在此后的行政監(jiān)督體系建設(shè)中，各地市政府要清醒地認(rèn)識到自身的薄弱環(huán)節(jié)，積極尋求整體優(yōu)化機(jī)制，在結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，從以下四個(gè)方面進(jìn)行改革和完善。

(一)健全法律，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的法制化

基于目前我國行政監(jiān)督法律體系建設(shè)尚不完善的現(xiàn)狀，各地市政府要依據(jù)本地區(qū)的立法情況和實(shí)際條件，不斷完善行政監(jiān)督的相關(guān)立法規(guī)定。首先，注意理順現(xiàn)有法律法規(guī)間的相互關(guān)系和具體規(guī)定，明確法律對多元監(jiān)督主體的職責(zé)與權(quán)限、對象與范圍、方式與手段以及權(quán)力與義務(wù)等方面的具體規(guī)定，提高各法律在監(jiān)督工作中的協(xié)調(diào)性與匹配性。其次，基于本市內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊形勢和行政監(jiān)督工作的開展現(xiàn)狀，通過修改或重新制定體現(xiàn)本地特色的監(jiān)督法規(guī)，并對尚未明確立法的相關(guān)領(lǐng)域盡早以法規(guī)、規(guī)章的形式作出具體的規(guī)定，以明確指導(dǎo)本市范圍內(nèi)行政監(jiān)督工作的開展和深化，提高法律的可操作性與明晰性。通過以上途徑，強(qiáng)化法律體系對監(jiān)督工作的指導(dǎo)與規(guī)范作用，推進(jìn)我國各地市政府行政監(jiān)督工作的法制化與制度化，更好地發(fā)揮行政監(jiān)督體系的作用與效能。

(二)主體分立，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的協(xié)調(diào)化

目前，在我國各地市行政監(jiān)督工作的實(shí)際開展過程中，政府內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、市人大、市政協(xié)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)少權(quán)威、多元監(jiān)督主體不協(xié)調(diào)等問題的存在，大大限制了監(jiān)督權(quán)的有效發(fā)揮。面對這種情況，各地市政府在遵循中央規(guī)定的同時(shí)，通過召集相關(guān)機(jī)構(gòu)召開市政府會議，討論協(xié)商各監(jiān)督主體在監(jiān)督工作中的具體職責(zé)范圍、權(quán)力權(quán)限，并以會議精神、行政規(guī)章等形式確定下來，在本市范圍內(nèi)加以落實(shí)和執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)各機(jī)構(gòu)優(yōu)勢的有效整合，協(xié)調(diào)多元主體的監(jiān)督工作。同時(shí)，各監(jiān)督主體在各自的權(quán)限范圍內(nèi)保持獨(dú)立，是本領(lǐng)域內(nèi)監(jiān)督工作的代表，以充分保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性，更好地發(fā)揮監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)力的制約與震懾作用。

(三)主動自覺，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化

政府行政活動與各項(xiàng)決策的公開，不僅能極大地方便行政監(jiān)督工作的開展，也是面向社會加強(qiáng)宣傳，提高政府工作合法性的重要途徑。因此，各地市政府及行政人員要自覺改變以往對監(jiān)督的錯(cuò)誤認(rèn)識，切實(shí)做好政府部門的信息公開工作，主動接受監(jiān)督。首先，疏通并規(guī)范信訪舉報(bào)、宣講會、聽證會等現(xiàn)有的社會監(jiān)督渠道，將市民關(guān)心的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題作為行政監(jiān)督工作的重點(diǎn)，充分發(fā)揮傳統(tǒng)監(jiān)督渠道在行政監(jiān)督工作中的作用。其次，通過網(wǎng)上政府、社區(qū)宣傳欄等新型渠道公開本市行政人員的相關(guān)工作信息，使各監(jiān)督主體能夠充分了解監(jiān)督對象，更好地發(fā)揮社會力量對政府工作的監(jiān)督作用。通過多種途徑，引導(dǎo)并促進(jìn)各地級市政府自覺主動地接受來自多元主體——尤其是社會大眾——的監(jiān)督，推進(jìn)行政監(jiān)督工作的全民化與常態(tài)化。

(四)調(diào)整重心，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全程化

行政監(jiān)督工作的本質(zhì)意義不在于對違法違紀(jì)行為的懲戒，而是通過有效地事前預(yù)防、事中督促，以防患于未然。實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的全程化，首先要在制度設(shè)計(jì)上將事前預(yù)防、事中隨治與事后懲戒密切結(jié)合，通過對多元監(jiān)督主體關(guān)系的理順與調(diào)整，實(shí)現(xiàn)社會監(jiān)督主體對本市行政工作人員全方位、全時(shí)段的監(jiān)督和約束，切實(shí)做到隨時(shí)監(jiān)督、隨時(shí)整改。其次，通過全市范圍內(nèi)集體培訓(xùn)、輪崗輪訓(xùn)等方式，加強(qiáng)對行政人員的職業(yè)道德教育和監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)能力教育，“雙管齊下”將違法違紀(jì)行為扼殺在萌芽狀態(tài)。以此不斷完善行政監(jiān)督體系建設(shè)，提高工作人員的職業(yè)素養(yǎng)，更好地發(fā)揮行政監(jiān)督工作的警示、調(diào)整和懲戒功能。

行政監(jiān)督是行政管理的重要環(huán)節(jié)，也是優(yōu)化我國民主政治建設(shè)的有效途徑?；诘丶壥姓谖覈鐣ㄔO(shè)中所承擔(dān)的重要職責(zé)，不斷完善并提升其行政監(jiān)督工作的實(shí)效與水平，是推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治廉明和社會進(jìn)步的強(qiáng)大動力，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，充分考慮各地區(qū)不同的發(fā)展?fàn)顩r、制度環(huán)境等特殊條件，從法制化、協(xié)調(diào)化、常態(tài)化、全程化四個(gè)角度不斷完善行政監(jiān)督體系建設(shè)，全面提升各地市政府行政監(jiān)督工作的整體效能，是實(shí)現(xiàn)政府職能、促進(jìn)依法行政的重要保障，也是當(dāng)前我國民主政治建設(shè)的重中之重。

［1］約翰·阿克頓．自由與權(quán)力［M］．侯健，范亞峰，譯．江蘇:譯林出版社，2011．

［2］辭海編輯委員會．辭?？s印本［M］．上海:上海辭書出版社，1980．

［3］崔劍侖．論當(dāng)代中國行政監(jiān)督［D］．吉林大學(xué)，2004．

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［5］陳奇星．行政監(jiān)督新論［M］．北京:國家行政學(xué)院出版社，2008．

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［7］鄭曙村，孫贊蘭．完善我國行政監(jiān)督體制的現(xiàn)實(shí)思考［J］．齊魯學(xué)刊，1998(6):61．

(編輯:高學(xué)棟)

D035．5

A

2095－7238(2014)05－0063－04

10．3969/J．ISSN．2095－7238．2014．05．014

2014－02－20

郭麗(1991一)，女，山東濰坊人，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院2012級研究生，研究方向?yàn)檎沃贫扰c政府管理;李松玉(1964一)，男，山東昌邑人，山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、院長，主要從事比較政治制度研究。