新型城鎮(zhèn)化進程中“鎮(zhèn)改辦”的改革路徑分析
——以濟南市W街道辦事處為例

張凡，周昊

(山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100)

新型城鎮(zhèn)化進程中“鎮(zhèn)改辦”的改革路徑分析
——以濟南市W街道辦事處為例

張凡，周昊

(山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100)

隨著“鄉(xiāng)派式”改革和大城市輻射面式城鎮(zhèn)化的雙重驅(qū)動，“鎮(zhèn)改辦”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重要方向。然而，受權(quán)責不一、街居關系、人員重組、“單位制”以及公共服務提供等方面的影響，“鎮(zhèn)改辦”后的街道辦事處在運行中面臨著一些難題，影響了“鎮(zhèn)改辦”效果的發(fā)揮。因此，基層政府應在以人為本、循序漸進、提高效能和配套改革的原則指導下，以建立和完善基層公共服務職能、加強社會管理創(chuàng)新為目標，明確職能定位、理順責權(quán)關系、提高服務水平。

鎮(zhèn)改辦;新型城鎮(zhèn)化;鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革

一、“鎮(zhèn)改辦”:新型城鎮(zhèn)化過程中基層政府職能轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)

黨的十八大報告提出要走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》則對新型城鎮(zhèn)化道路“怎么走”做了詳細地闡釋:“中央政府統(tǒng)籌總體規(guī)劃、戰(zhàn)略布局和制度安排，加強分類指導;地方政府因地制宜、循序漸進抓好貫徹落實;尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵探索創(chuàng)新和試點先行，凝聚各方共識，實現(xiàn)重點突破，總結(jié)推廣經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥扎實有序推進新型城鎮(zhèn)化”［1］。為了促進城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展，作為重要的體制保障，基層政權(quán)必須適時做出改變，創(chuàng)新體制，轉(zhuǎn)變職能和組織框架。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國的基層政權(quán)組織，與群眾的聯(lián)系較為緊密，“上管天文地理、下管雞毛蒜皮”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有成為中央的絕對代理，但卻在基層民眾中成為中央形象的代言人。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門普遍存在著人員過多、機構(gòu)龐雜、功能不清等弊端，對此，學術界針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的撤銷早有討論(1)，其中“鄉(xiāng)派”觀點是目前較具代表性的觀點。這部分學者從鄉(xiāng)級政權(quán)的特性、政權(quán)與自治的關系、政府與財政的關系以及鄉(xiāng)級政權(quán)運行的事實四個方面分析，提出了把鄉(xiāng)級政府改為縣級政府的派出機構(gòu)［2］?！班l(xiāng)派”觀點不但緊扣鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特點，而且同農(nóng)村改革的背景相結(jié)合，對于未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革具有較強的指導和現(xiàn)實意義。在現(xiàn)實層面，隨著城鎮(zhèn)化的開展，位于城郊地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸被納入城區(qū)，通過建立街道辦事處，實現(xiàn)了市區(qū)、郊區(qū)管理體制的一體化。在“鄉(xiāng)派式”改革和大城市輻射面式城鎮(zhèn)化的雙重驅(qū)動下，各地紛紛掀起了“鎮(zhèn)改辦”的熱潮。以濟南市歷城區(qū)為例，2010年全區(qū)撤消了5個鎮(zhèn)，新設立了9個街道辦事處。W街道辦事處就是其中之一，也是全區(qū)改革后第一個申請并獲批成立社區(qū)的街道(2011年11月)，目前共有東區(qū)、西區(qū)等4個社區(qū)。

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處，從一級政府變成派出機構(gòu)，是現(xiàn)階段基層政權(quán)職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效率提升和基層服務型政府建設的重要選擇。尤其在城郊結(jié)合地區(qū)，隨著地方經(jīng)濟社會的發(fā)展以及公眾參與社會發(fā)展意愿的增強，社會對基層政權(quán)的職能要求進一步提升。同時，城郊結(jié)合地區(qū)往往是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，以W街道辦事處為例，其轄區(qū)內(nèi)有山東省、濟南市的諸多大中型企業(yè)，基層政府現(xiàn)有的職權(quán)無法提供滿足各類大中型企業(yè)發(fā)展的服務。這進一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設與地方經(jīng)濟社會發(fā)展的差距，傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)架構(gòu)的不適應性進一步加深?！俺锋?zhèn)建街”則有助于在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等各方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化。

二、改革后街道辦事處面臨的難題及挑戰(zhàn)

“鎮(zhèn)改辦”后，街道辦事處成為上級政府的派出機構(gòu)。性質(zhì)的變化帶來了機構(gòu)設置、人員、職能和公共服務等多方面的改變。但這種轉(zhuǎn)變并非一蹴而就，新成立的街道辦事處在工作中仍然面臨著各種難題及挑戰(zhàn)。

(一)權(quán)責不清，城市管理乏力

首先，在機構(gòu)設置上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級通常參照上一級政府設委辦站所。辦事處則從機構(gòu)到人力都進行了壓縮，通常一個科室要對應多個上級部門。同時，編制的減少使辦事處缺乏足夠的人力完成上級交代的任務。以W街道為例，辦事處內(nèi)設6個行政機構(gòu)，行政編制核定為27人;5個財政撥款事業(yè)單位，事業(yè)編核定為31人;在人員編制上相比之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制分別減少了18個和22個(詳見表1)。為緩解編制減少帶來的壓力，一些辦事處在工作中使用事業(yè)編制，導致政事不分，混崗普遍。此外，使用臨時工也成了辦事處解決人員不足的重要方式，但這不僅容易造成工作質(zhì)量下降，引發(fā)執(zhí)法沖突，而且會加重辦事處的財政負擔。

表1 W街道辦事處機構(gòu)設置情況

其次，在職權(quán)上，作為派出機構(gòu)，街道辦事處的權(quán)力由上級政府授予，在授權(quán)范圍內(nèi)開展管理活動。街道辦事處不具備獨立的行政執(zhí)法資格，重要的管理資源和執(zhí)法權(quán)力仍由“條條”掌控［3］。條塊關系是中國政府體制中基本的結(jié)構(gòu)性關系。在城市基層行政管理體系中，所謂“條”是指依法對城市專業(yè)領域事務進行管理的職能部門;所謂“塊”是指對轄區(qū)內(nèi)包括城市管理在內(nèi)的行政工作行使組織領導、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導職能的各級政府［4］。當前，區(qū)級職能部門在街道一級往往設有派出機構(gòu)，對相關專業(yè)事務進行管理，并接受上級部門的領導，如公安、工商、稅務等。但在實際管理中，辦事處與這些派出機構(gòu)往往事權(quán)不清，并且由于部門利益的不同，雙方在處理問題時很難達成一致，而辦事處又缺乏足夠的權(quán)力進行協(xié)調(diào)，因此導致了基層管理中的職責不清、推諉扯皮等現(xiàn)象。此外，就W街道辦事處而言，轄區(qū)內(nèi)的大型國有企業(yè)在行政上不歸辦事處管理，這也在一定程度上加劇了辦事處管理和協(xié)調(diào)的困難。

在財政上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行地方留成，而街道辦事處則按人頭劃撥經(jīng)費，這導致辦事處獲得的財政經(jīng)費較之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)時期大大減少，有的僅夠發(fā)放工資和維持機構(gòu)運營。此外，街道辦事處的市政、環(huán)衛(wèi)等尚未納入市區(qū)的服務范圍，由辦事處自行承擔，這更加重了辦事處的財政壓力。財政是街道運行的保障，因此，不少辦事處為了解決財政不足的問題而向社會轉(zhuǎn)嫁壓力，收取各種費用。這無形之中增加了企業(yè)和社會的負擔，不是長久和根本之策。

(二)人事復雜，整體觀念淡薄

“鎮(zhèn)改辦”一般是由一個或幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的若干村落組成一個新的街道辦事處。在工作人員構(gòu)成上，既可能是原班人馬，也可能是原屬不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的整合。以W街道辦事處為例，其轄區(qū)包括原A鎮(zhèn)16個行政村，原B鎮(zhèn)2個行政村，原C鎮(zhèn)6個行政村，因此，街道辦工作人員大都從這三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選調(diào)而來。這種重組方式為工作的開展埋下了一些隱患:第一，由于人員的整合可能涉及崗位的調(diào)換、職級的變動等與個人利益緊密相連的調(diào)整，易滋生不滿情緒與工作中的消極思想;第二，“鎮(zhèn)改辦”后人員的地區(qū)觀念很難在短期內(nèi)打破，使得辦事處管理機構(gòu)內(nèi)部易出現(xiàn)小團體、拉山頭等現(xiàn)象，影響班子整體的團結(jié)穩(wěn)定;第三，由于成員間缺乏磨合、配合度低，容易影響辦事處的運行及辦事效率，或是引發(fā)內(nèi)部爭執(zhí)與矛盾;第四，原屬不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員以往形成了固有的思維模式和工作方式，而“鎮(zhèn)改辦”后，易習慣性地沿用原有的思路，使辦事處工作缺乏整體性和規(guī)范性。

(三)職能轉(zhuǎn)變有限，服務水平不一

當前，我國現(xiàn)行的大中城市管理體制可概括為“兩級政府、三級管理”?！皟杉壵敝傅氖鞘小^(qū)兩級政府，“三級管理”分別是市、區(qū)和街道三級行政管理。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，應承擔更多的服務職能而非管理職能。然而，“鎮(zhèn)改辦”后，一方面，街道辦事處管轄的范圍擴大了，街道辦相應要承擔的公共服務職能也隨之增多;另一方面，由于轄區(qū)內(nèi)各地方經(jīng)濟發(fā)展水平不同、公眾由村民變居民的認同度和歸屬感也不同，公共服務基礎差距較大。如W街道辦事處通過建立大社區(qū)，由專門的物業(yè)提供相應的服務，在新成立的4個社區(qū)中較好地發(fā)揮了公共服務職能;但在一些傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，由“鎮(zhèn)改辦”帶來的公共服務方面的變化并不顯著，本該由社區(qū)承擔的職能，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和衛(wèi)生防疫、托幼機構(gòu)等都沒有能夠如期實現(xiàn)，公共服務滯后，并存在較大的“二元化”差異。

三、新型城鎮(zhèn)化導向的深化“鎮(zhèn)改辦”發(fā)展路徑

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施和推進，必然會引起一系列的連鎖反應，使土地問題、社會保障問題、拆遷與建設問題、農(nóng)業(yè)發(fā)展與工業(yè)發(fā)展問題相互交織。系統(tǒng)解決這些問題，既需要政策的頂層設計，也需要政府尤其是基層政府的具體行動。無疑，基層政權(quán)一方面要適應城鎮(zhèn)化需要而面臨自身性質(zhì)和定位的調(diào)整，另一方面還要承擔推進城鎮(zhèn)化進程的責任。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的核心區(qū)別在于，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)從公共服務、社會管理到生活方式的城鎮(zhèn)化和以人的生活質(zhì)量提升與全面發(fā)展為目標的城鎮(zhèn)化。因此，基層政府應弱化經(jīng)濟建設職能，強化社會管理和公共服務職能，從經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府轉(zhuǎn)變，才能適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。為切實完成這個轉(zhuǎn)變，基層政府應在以人為本、循序漸進、提高效能和配套改革的原則指導下，以建立和完善基層公共服務職能、加強社會管理創(chuàng)新為目標，明確職能定位、理順責權(quán)關系、提高服務水平。

(一)明確職責定位，加大履職保障

“鎮(zhèn)改辦”后存在的核心問題在于上下關系不清，街道辦定位不明。因此，迫切需要明確“鎮(zhèn)改辦”后街道辦事處的職責定位，走出鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的框架，履行其作為政府派出機構(gòu)的社會管理和公共服務職能。

作為上級政府的派出機關，街道辦事處的職責定位應與其上級政府保持一致，即在上級政府的授權(quán)下，對轄區(qū)進行綜合管理，協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能部門的專業(yè)管理。因此，辦事處有必要走出過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的框架，回到統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展、協(xié)調(diào)和監(jiān)督專業(yè)管理、組織公共服務、指導社區(qū)建設等職責上來。同時，上級政府一方面要逐步推進市區(qū)公共服務向郊區(qū)的延伸，將市政、環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、城管等逐步納入?yún)^(qū)政府統(tǒng)一的體系，實現(xiàn)市區(qū)、郊區(qū)管理體制一體化，減輕街道部門的事務性工作壓力，并因事定責、以責定權(quán)，改變過去“一票否決”的考核辦法，重新確定新建街道部門的考核體系。另一方面，要加大對街道的財力支持，除直接從政府財政撥款上予以傾斜外，還需加大對街道的權(quán)力下放，讓其管理街道辦事處聯(lián)社、街道所屬的工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)、建筑業(yè)等企業(yè)和各類集貿(mào)市場，引導轄區(qū)發(fā)展高科技項目［5］，從而為街道辦事處更好地履行職責、服務發(fā)展提供財力保障。

(二)強化整體意識，提高管理水平

對于由若干村落重組而成的街道辦事處而言，加強凝聚力和認同感是“鎮(zhèn)改辦”后面臨的重要任務。街道辦事處內(nèi)部的管理人員不僅要打破原有的地域觀念，更要加強內(nèi)部的交流與磨合，并做好人員的思想調(diào)整，促使其真正完成由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到辦事處管理人員的角色轉(zhuǎn)變。

具體而言，一是賦予街道新的文化內(nèi)涵，通過建立新的街道“名片”，以宣傳和舉辦各種社區(qū)活動的形式來整合各類資源，激發(fā)干群對辦事處發(fā)展的參與熱情，強化主人翁意識。二是建立干部流轉(zhuǎn)和培訓機制，分流安置部分不適合辦事處工作的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，加強工作人員管理服務技能培訓，并重新確立干部考核體系，在人事管理中引入競爭機制。三是轉(zhuǎn)變管理理念，提高服務意識。“鎮(zhèn)改辦”是政府從“管理型政府”向“服務型政府”的邁進，因此，辦事處管理人員的工作要立足于滿足社區(qū)居民和轄區(qū)單位的服務需求，增強其工作的主動性和創(chuàng)造性，提高辦事效率，從而更好地滿足轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展及居民生活的需要。

(三)提高服務能力，創(chuàng)新服務方式

中國城市社會控制方式的轉(zhuǎn)型，先是由以法定社區(qū)為主轉(zhuǎn)向以單位體系為主，然后又開始由單位制向社區(qū)制回歸。而單位體制逐漸解體后，原來“單位辦社會”所負擔的多元化職能必然要回歸社區(qū)［6］。街道既是行政區(qū)域，又是城市社區(qū)，具有行政組織和社區(qū)組織的雙重性質(zhì)。社區(qū)承接了單位制解體而帶來的相關社會功能，健全和完善社區(qū)功能從而提升居民對街道辦的滿意度，是協(xié)調(diào)管理和服務的重要節(jié)點。因此，街道辦的管理服務工作應以健全社區(qū)功能為突破口，以滿足居民對社區(qū)安全、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)服務等方面的需求為目的。

通過各種方式完善社區(qū)公益服務、文化體育服務、居民生活服務、家務勞動服務、社區(qū)中介服務等方面。如健全社區(qū)教育功能，加強街道與轄區(qū)機關、企業(yè)、學校等單位的合作，以基礎教育和成人教育為著眼點，一方面形成支援社區(qū)教育建設的合力，另一方面以教育建設推動社區(qū)的精神文明建設。健全社區(qū)治安功能，“鎮(zhèn)改辦”之前所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都在城郊地區(qū)，治安環(huán)境較差，而且城鎮(zhèn)化建設帶來的合村并點也加劇了治安管理的難度。因此，需要街道部門加大投入，綜合運用人防、技防、物防等手段，維護社區(qū)治安與和諧穩(wěn)定。健全社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生功能，要完善社區(qū)衛(wèi)生服務體系，加強社區(qū)衛(wèi)生服務中心的建設，滿足居民小病就近治療的需求。健全社區(qū)保障功能，做好對社區(qū)居民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障工作，尤其是加大對轄區(qū)企業(yè)下崗職工、貧困家庭等困難群體的幫扶力度。

同時，在現(xiàn)行城市管理體制下，街道辦承擔了上級政府交辦的大量公共服務項目。借鑒新公共管理的基本經(jīng)驗，在“小政府、大社會”的理念指導下，可通過公共部門與私人部門、第三部門合作方式，拓展公共服務供給機制。一方面，政府可引入市場機制，通過合同外包形式，由企業(yè)提供保潔、綠化、養(yǎng)老等公共服務;另一方面，政府可與社區(qū)組織合作，通過政府購買形式，委托社區(qū)組織提供公共服務［6］。

此外，針對轄區(qū)內(nèi)不同地方公共服務的差異性，在街道公共服務政策的制定上，要注意向落后地區(qū)，尤其是農(nóng)村社區(qū)傾斜，優(yōu)先提升這些地區(qū)的公共服務質(zhì)量;其次，經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)的公共服務布局應按就近原則向周邊落后地區(qū)延伸，一體化發(fā)展。發(fā)展公共服務要堅持均等，但非同質(zhì)，更不能堅持普遍主義，要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和財力水平，逐步提高城鎮(zhèn)居民基本公共服務水平，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展。

(四)理順權(quán)責關系，明確角色定位

“鎮(zhèn)改辦”后，街道辦自身職能發(fā)生了變化，與其上下級部門之間的關系也隨之改變，必須理順三個方面的權(quán)責關系:一是區(qū)政府和街道辦事處關系。合理劃分區(qū)街職能，把區(qū)里管不好、管不了，而應由街道辦事處管理的事情交由街道管理，并給予相應的權(quán)限，做到權(quán)隨事走，責權(quán)相一致，以增強街道辦事處綜合協(xié)調(diào)和管理本區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會的能力。二是明確街道辦和居委會關系，使二者重新回到指導與被指導的關系上。辦事處要放松對居委會自治事務的把控，引導居委會回到代表居民行使自治權(quán)的軌道上來。把便民利民、城管衛(wèi)生、治安、文化娛樂、衛(wèi)生保健、勞動就業(yè)再就業(yè)等社區(qū)服務工作落實到居委會，改善居委會辦公條件，提高居委會干部素質(zhì)并落實政治經(jīng)濟待遇，使居委會成為名副其實的城市居民自治組織。三是業(yè)務條塊關系，即明確不同事務的上下對口關系，按照統(tǒng)一領導，分級負責，重心下移，強化基層的原則，要把條條延伸到街道的人、財、物各方面，一些專業(yè)性較強的機構(gòu)和人員，可由街道和主管部門雙重領導，以街道管理為主，公安、工商、稅務等具有監(jiān)督檢查職能的機構(gòu)和人員，以主管部門管理為主。只有在各個職能部門都相互配合的基礎上，才能扣緊關系紐帶，使基層政權(quán)建設更加完善。

注釋:

(1)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)該不該撤銷以及如何撤銷，學術界有不同意見，擇其要者有三。一是認為目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制總體還是適應的，其缺點是人員眾多、機構(gòu)龐雜，因此，可以通過精簡機構(gòu)和人員，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限，來消除目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的弊端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)和國家在農(nóng)村最基層的行政設置的體制不需要改變;二是認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為基層政權(quán)，沒有歷史依據(jù)(所謂“皇權(quán)不下縣”)，也缺乏現(xiàn)實需要。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要是收費養(yǎng)人，陷于惡性循環(huán)，因此建議撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，由農(nóng)民選舉產(chǎn)生官員來管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的事務;三是認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為政府，沒有存在的必要，應改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)公所不是一級政權(quán)，也沒有獨立的財政權(quán)，而是縣級政府為解決行政事務而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設置的派出機構(gòu)。

［1］國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃:2014－2020年［M］．北京:人民出版社，2014．

［2］徐勇．變鄉(xiāng)級政府為派出機構(gòu)［J］．安徽決策咨詢，2003(05)．

［3］楊宏山．街道辦事處改革:問題、路向及制度條件［J］．南京社會科學，2012(04)．

［4］饒常林，常?。覈鞘薪值擂k事處管理體制變遷與制度完善［J］．中國行政管理，2011(02)．

［5］徐永祥．社區(qū)發(fā)展論［M］．上海:華東理工大學出版社，2000:162－164

［6］華偉．單位制向社區(qū)制的回歸:中國城市基層管理體制50年變遷［J］．戰(zhàn)略與管理，2000(01)．

(編輯:李磊)

F291:D035．5

A

2095－7238(2014)05－0037－05

10．3969/J．ISSN．2095－7238．2014．05．009

2014－03－05

2013年國家民政部課題、山東大學自主創(chuàng)新基項目(IFYT12104)。

張凡(1990－)，江蘇泰州人，碩士，主要研究方向:城市治理;周昊(1991－)，山東濟南人，碩士，主要研究方向:城市治理。