推進(jìn)西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化探析

李崇智

（解放軍外國(guó)語(yǔ)學(xué)院 基礎(chǔ)部 河南 洛陽(yáng) 471003）

黨的十八屆三中會(huì)《決定》指出：要把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。政府作為國(guó)家的具體化身，在推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。西部民族地區(qū)獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)對(duì)政府治理能力提出了特殊的要求，推進(jìn)西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵及特點(diǎn)

全球治理委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對(duì)治理概念進(jìn)行了界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。[1]（P23）從這一概念可以看出，治理是多種主體通過(guò)平等協(xié)商、平等對(duì)話等形式在法律的范圍內(nèi)對(duì)共同事務(wù)進(jìn)行管理的實(shí)踐。政府、市場(chǎng)、公民及社會(huì)組織構(gòu)成了治理的主體。

政府的治理能力是指處于特定的歷史、社會(huì)和自然環(huán)境中的政府通過(guò)與其他治理主體之間良性互動(dòng)，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)進(jìn)行共同管理，進(jìn)而維護(hù)政治統(tǒng)治，保障國(guó)家、社會(huì)安全，管理社會(huì)事務(wù)，平衡社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，服務(wù)大眾需要的過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的現(xiàn)實(shí)或潛在的能力。

政府治理能力現(xiàn)代化，就是政府與其他治理主體之間通過(guò)良好合作，運(yùn)用解決具體問(wèn)題的新理念、新制度、新措施、新方法及新手段，對(duì)社會(huì)公共生活實(shí)行共同管理，推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。政府治理能力現(xiàn)代化在一些學(xué)者看來(lái)可稱(chēng)之為“善治”，具體包含以下10個(gè)方面的特點(diǎn)：政府合法、實(shí)行法治、政治信息公開(kāi)透明、政府承擔(dān)公共責(zé)任、對(duì)公民的要求及時(shí)回應(yīng)、管理有效率、公民積極參與政治社會(huì)生活、社會(huì)和平穩(wěn)定、政府公職人員清明廉潔、不同性別階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等。[2]

二、推進(jìn)西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)意義

1.推進(jìn)西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化，是保證民族地區(qū)政治穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的迫切需要。西部民族地區(qū)是維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、保衛(wèi)國(guó)家西部安全的前沿陣地，但近些年來(lái)卻面臨著越來(lái)越多的不穩(wěn)定因素。從國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，達(dá)賴(lài)集團(tuán)利用宗教信仰煽動(dòng)藏區(qū)部分信教群眾對(duì)抗政府，制造有影響力的大動(dòng)作，發(fā)生了2008年拉薩“3·14”事件和多次藏人自焚事件；“疆獨(dú)”分子與“三股勢(shì)力”沆瀣一氣，制造了2009年烏魯木齊“7·5”事件和一系列暴力恐怖事件。這些事件對(duì)西部民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定造成了重大的影響。從國(guó)際上看，近些年來(lái)國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力“西化”、“分化”社會(huì)主義中國(guó)的戰(zhàn)略圖謀始終沒(méi)有改變，他們?cè)谖鞑繉?duì)我設(shè)置戰(zhàn)略包圍，并把西藏、新疆作為重要的棋子，大力支持“疆獨(dú)”、“藏獨(dú)”，在國(guó)際上大肆進(jìn)行欺騙宣傳，蠱惑人心。國(guó)際國(guó)內(nèi)的敵對(duì)勢(shì)力狼狽為奸，企圖將新疆、西藏從中國(guó)分裂出去，給西部的政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重的影響。

西部民族地區(qū)的政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展事關(guān)西部地區(qū)全面建設(shè)小康社會(huì)的全局，事關(guān)國(guó)家安全與領(lǐng)土完整，事關(guān)我國(guó)國(guó)家形象與國(guó)際環(huán)境，事關(guān)中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)生存發(fā)展。國(guó)內(nèi)外的嚴(yán)峻形勢(shì)要求西部民族地區(qū)各級(jí)政府必須充分認(rèn)清做好治理工作的特殊重要性和緊迫性，以高度的政治責(zé)任感和強(qiáng)烈的使命感加強(qiáng)西部民族地區(qū)的社會(huì)治理。通過(guò)政府治理能力的現(xiàn)代化，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量，探索解決影響穩(wěn)定發(fā)展問(wèn)題的治理新方式，綜合施策，標(biāo)本兼治，不斷提高促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的能力，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、保證社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)地區(qū)和諧。

2.推進(jìn)西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化，是減少行政成本，提高黨和政府執(zhí)政能力的現(xiàn)實(shí)需要。西部民族地區(qū)面積廣闊，人口分布比較分散，一些地方自然環(huán)境惡劣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，各地區(qū)行政區(qū)間相距較遠(yuǎn)，語(yǔ)言也多種多樣。各級(jí)政府在如此遼闊并相對(duì)貧困的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行執(zhí)政，需要做好更多更復(fù)雜的工作，其行政成本增長(zhǎng)過(guò)快，行政管理費(fèi)用過(guò)高在所難免。為了獲得良好的社會(huì)管理效果，減少行政成本，就需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)與制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)治理主體的現(xiàn)代化，治理內(nèi)容的現(xiàn)代化，治理手段的現(xiàn)代化，形成政府主導(dǎo)、多方力量共同參與的治理新結(jié)構(gòu)。

3.推進(jìn)西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化，是解決民族地區(qū)各種社會(huì)矛盾，推進(jìn)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的需要。由于我國(guó)改革開(kāi)放的非同步性，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)代與傳統(tǒng)、發(fā)達(dá)與落后、富裕與貧困并存的現(xiàn)象。我國(guó)西部地區(qū)GDP僅占全國(guó)的19.67%，人均GDP不到東部地區(qū)的一半。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)發(fā)展、人口素質(zhì)等方面均總體落后于東中部地區(qū)，而西部民族地區(qū)的發(fā)展水平與西部地區(qū)的平均水平相比，還低于西部地區(qū)平均水平。[3]近年來(lái)，在推進(jìn)西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，西部民族地區(qū)面臨著社會(huì)矛盾不斷擴(kuò)展的巨大壓力。

解決新問(wèn)題需要用新方法。對(duì)于西部民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有現(xiàn)成的答案可資借鑒。政府必須通過(guò)解放思想、創(chuàng)新觀念來(lái)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，堅(jiān)持問(wèn)題“倒逼”機(jī)制，一切以西部民族地區(qū)各族人民群眾的根本利益為基點(diǎn)，推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。通過(guò)政府治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“善治”，使各族人民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中和睦相處，共同享受改革成果。只有這樣，才能真正協(xié)調(diào)好不同利益主體之間的矛盾，回應(yīng)社會(huì)不同利益主體的利益訴求，解決不同民族之間的各種社會(huì)矛盾，把科學(xué)發(fā)展落到實(shí)處。

三、推進(jìn)西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)想

推進(jìn)西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化具有重要性和緊迫性，但理論和實(shí)踐并沒(méi)有現(xiàn)成的東西可以借鑒。在治理理論的指導(dǎo)下，考察和學(xué)習(xí)其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法，架構(gòu)推進(jìn)西部民族地區(qū)政府治理的現(xiàn)代化模型，就成為一種比較可靠的選擇。筆者認(rèn)為，西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)容應(yīng)包括治理主體的現(xiàn)代化、治理內(nèi)容的現(xiàn)代化和治理方式的現(xiàn)代化等。

1.治理主體的現(xiàn)代化。治理主體的現(xiàn)代化是治理現(xiàn)代化的前提。西部民族地區(qū)治理主體現(xiàn)代化是指改變?cè)瓉?lái)地方政府作為治理主體，權(quán)力運(yùn)作實(shí)行自上而下的運(yùn)行方式，以多主體解決公共問(wèn)題為治理的核心，共同參與到治理過(guò)程中來(lái)，形成一個(gè)上下互動(dòng)的過(guò)程，主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確認(rèn)共同目標(biāo)等方式，實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。[4]治理現(xiàn)代化理論中的多主體包括政府、市場(chǎng)、公民和社會(huì)組織。目前，由于西部民族地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱，社會(huì)自治組織也不發(fā)達(dá)，加上民族自治地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化狀況比較獨(dú)特，因此，在現(xiàn)階段應(yīng)強(qiáng)調(diào)黨和政府在治理中的主導(dǎo)作用，通過(guò)設(shè)定明確的治理目標(biāo)，確立現(xiàn)代化治理理念，倡導(dǎo)民主、平等、自由、責(zé)任等價(jià)值為主要內(nèi)容的公共精神，不斷推進(jìn)治理的法制、公平、公正、透明、廉潔、高效、和諧。突出治理主體多元的理念，完善西部民族地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，培育形成公民社會(huì)，不斷發(fā)揮各種基層自治組織、民族和宗教團(tuán)體在社會(huì)治理中的作用。

2.治理內(nèi)容的現(xiàn)代化。治理內(nèi)容現(xiàn)代化是政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了西部民族地區(qū)利益沖突的顯性化，“利益結(jié)構(gòu)變化使得處于社會(huì)中的少數(shù)民族群體有一種被拋棄和被排斥的感覺(jué)，這種情況對(duì)生活在民族地區(qū)的少數(shù)民族造成了心理上的不安定”。[5]因此，西部民族地區(qū)治理現(xiàn)代化就不僅僅包括對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理，還包括通過(guò)治理解決政治生活、民族關(guān)系、社會(huì)穩(wěn)定、文化衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域中公眾最為關(guān)注、反響最為強(qiáng)烈、情勢(shì)最為嚴(yán)峻的問(wèn)題。

具體來(lái)講，民族地區(qū)治理內(nèi)容的現(xiàn)代化包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化治理的現(xiàn)代化。這些治理內(nèi)容的現(xiàn)代化是相互聯(lián)系在一起的，需要統(tǒng)籌考慮。政治治理現(xiàn)代化包括完善民族政治體系，培育各民族成員參政議政的積極性，增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同，推進(jìn)民族和諧、維護(hù)政治穩(wěn)定；政府有效實(shí)施民主選舉、政務(wù)公開(kāi)、權(quán)力監(jiān)督等，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。經(jīng)濟(jì)治理的現(xiàn)代化包括以政府為主導(dǎo)不斷完善民族地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，提高西部民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中注意節(jié)約資源與保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康高效發(fā)展；根據(jù)民族地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)區(qū)域合作，突出文化、觀光、民族特色旅游，實(shí)現(xiàn)西部多民族地區(qū)的資源整合，通過(guò)規(guī)劃與合作實(shí)現(xiàn)互利共贏。社會(huì)治理現(xiàn)代化包括政府提供及時(shí)和均等的基本公共服務(wù)，逐步提升公益事業(yè)和社會(huì)保障的水平；推進(jìn)社會(huì)管理現(xiàn)代化，在與各民族群眾日常生活息息相關(guān)的領(lǐng)域如教育、就業(yè)、消費(fèi)、養(yǎng)老、住房等多方面，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的合作互動(dòng)，提高社會(huì)管理的水平；雙管齊下實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，用穩(wěn)定保障發(fā)展，用發(fā)展維護(hù)穩(wěn)定。文化治理現(xiàn)代化包括大力弘揚(yáng)中華優(yōu)秀歷史文化增強(qiáng)各民族人民對(duì)中華民族的高度認(rèn)同；用社會(huì)主義核心價(jià)值提高民族地區(qū)群眾思想道德水平；建設(shè)現(xiàn)代公民文化，提升群眾的政治文化素養(yǎng)；加強(qiáng)少數(shù)民族特色文化的傳承與保護(hù)，團(tuán)結(jié)各界各類(lèi)人員等。

3.治理方式現(xiàn)代化。治理方式的現(xiàn)代化是政府治理現(xiàn)代化的重要保障。治理方式的現(xiàn)代化就是將新理念、新技術(shù)、新方法、新制度應(yīng)用到治理過(guò)程中，提高政府管理社會(huì)的效率。

一是大力強(qiáng)化治理中的法制化和制度化。法制化和制度化是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本方式，歸結(jié)起來(lái)可稱(chēng)之為法治。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，西部民族地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)運(yùn)行中的法治環(huán)境還比較弱，政府在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的過(guò)程中需要注重強(qiáng)化法治意識(shí)。一方面培養(yǎng)政府依法治理社會(huì)的能力，一方面提各民族群眾的法治素養(yǎng)；政府做到依法行政，堅(jiān)決維護(hù)憲法法律的權(quán)威，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)組織和公民依法參與社會(huì)管理，維護(hù)自身利益，使政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)在良好的法治環(huán)境中推進(jìn)。

二是加強(qiáng)治理中的信息化。手段創(chuàng)新是良好治理的先決條件。信息化社會(huì)已經(jīng)成為未來(lái)的發(fā)展方向，西部民族地區(qū)治理現(xiàn)代化需要大量引入信息化工具。通過(guò)加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，實(shí)行政務(wù)和社會(huì)事務(wù)等信息的公開(kāi)，在彌補(bǔ)公共部門(mén)人力資源不足的同時(shí)提高服務(wù)質(zhì)量；充分利用計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代科技加工各類(lèi)信息，并運(yùn)用專(zhuān)業(yè)的管理知識(shí)和技能進(jìn)行診斷和分析，提出政府合理的治理目標(biāo)；利用快速發(fā)展的新媒體積極回應(yīng)各族人民群眾的信息訴求，提高治理主體參與的積極性。

三是在治理過(guò)程中引入市場(chǎng)化工具和社會(huì)化手段。政府主動(dòng)退讓部分權(quán)力，主要提供基本公共產(chǎn)品，集中精力搞好社會(huì)服務(wù)；向有能力的民間組織轉(zhuǎn)嫁另一部分公共產(chǎn)品，推行市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，用民營(yíng)逐步取代壟斷經(jīng)營(yíng)；積極運(yùn)用諸如行政聽(tīng)證、公眾參與、志愿者服務(wù)等社會(huì)化行政管理手段，并使這些社會(huì)化手段逐步發(fā)揮重要作用。

總之，西部民族地區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，需要政府在治理主體，治理內(nèi)容和治理方式方面不斷創(chuàng)新，提升治理現(xiàn)代化水平，進(jìn)而推動(dòng)民族地區(qū)改革的深入和社會(huì)“五位一體”全面發(fā)展。

[1]全球治理委員會(huì).我們的全球伙伴關(guān)系[M].倫敦：牛津大學(xué)出版社，1995.

[2]俞可平.政府善治——通往幸福之路[J].西部電視，2011（01）.

[3]屠飛鵬.西部連片特困地區(qū)縣級(jí)政府治理轉(zhuǎn)型的困境與出路[J].貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（01）.

[4]王娟麗，王躍.西藏民族區(qū)域自治地方政府治理創(chuàng)新的概念框架[J].西藏大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（06）.

[5]賀金瑞.民族發(fā)展政治學(xué)的理論和方法[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2006（06）.