中國海洋法治建設(shè)的歷史軌跡

李鳳圖 汪?？?/p>

（南京政治學(xué)院 江蘇 南京 210003）

黨的十八大提出“全面推進(jìn)依法治國”和“建設(shè)海洋強(qiáng)國”重大方略，海洋法治建設(shè)也迎來了難得的歷史機(jī)遇，必須進(jìn)一步貫徹落實依法治國、依法治海的政策措施，實現(xiàn)從“法制”到“法治”的歷史性跨越。

一、新中國成立以前的歷史時期：海洋法治建設(shè)的發(fā)軔和孕育

新中國成立以前的漫長歷史時期是海洋意識和海洋法制的萌芽和孕育時期。這一時期，統(tǒng)治階級在開發(fā)和利用海洋的實踐中，與社會實際相結(jié)合，提出了一系列治理海洋的觀點(diǎn)和政策，設(shè)立相關(guān)涉海管理機(jī)構(gòu)，雖然大多都與海禁政策相關(guān)，阻礙了各項涉海事務(wù)的發(fā)展，但它們?nèi)詾橹袊暮Ｑ蠓ㄖ谓ㄔO(shè)提供了寶貴的思想財富。

中國不僅是陸地大國，也是海洋大國。早在石器時代，已出現(xiàn)海洋文明曙光，首先表現(xiàn)在“興漁鹽之利”、“行舟楫之便”。在中國現(xiàn)存的史籍記載中，反應(yīng)出了中華民族的祖先對海洋的認(rèn)識，并隨著社會生產(chǎn)力的不斷提高，日益深化。但中國社會一直延續(xù)著“重陸輕海”的思維模式和據(jù)守大陸的封閉觀念，忽視了海洋對國家和民族的重要性，使海洋觀念日趨淡薄。特別是歷史走到了近代，海上崛起的列強(qiáng)逐波而來，用“堅船利炮”敲開了中國的大門，使中華民族淪為半殖民地半封建社會的歷史深淵。

縱觀歷史，中國的海洋事業(yè)也曾取得輝煌成績。早在唐宋時期，我國就已掌握了世界上最先進(jìn)的航海技術(shù)和造船技術(shù)。唐朝時已經(jīng)在廣州、泉州和明州等地設(shè)立了負(fù)責(zé)海外貿(mào)易的管理機(jī)構(gòu)——市舶司[1]，專門負(fù)責(zé)航海貿(mào)易的船舶和貨物的管理。宋朝時中國的海上貿(mào)易已經(jīng)很繁榮，海外交往更加頻繁，當(dāng)時海外貿(mào)易已成為國家財政收入的重要來源。憑借著先進(jìn)的航海技術(shù)和造船技術(shù)以及雄厚的國家實力，宋朝的海上先驅(qū)者們已經(jīng)牢牢掌握了環(huán)印度洋航運(yùn)的控制權(quán)，并將海上貿(mào)易航線延伸到了遙遠(yuǎn)的非洲東海岸。至元朝時遠(yuǎn)洋貿(mào)易已相當(dāng)發(fā)達(dá)，元朝不僅擁有當(dāng)時世界上幾個最大的貿(mào)易港口，而且擁有當(dāng)時世界上最強(qiáng)大的海上艦隊，繁榮的遠(yuǎn)洋貿(mào)易不僅給元朝帶來了源源不斷的財富，也帶動了本土制造業(yè)、加工業(yè)、服務(wù)業(yè)和運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)的興盛，為明朝鄭和七下西洋的壯舉奠定了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，到明朝初年，朱元璋為了穩(wěn)定國內(nèi)動蕩的局勢，禁止民間一切航海活動和自由貿(mào)易，頒布禁海令：“禁濱海民不得私出?！盵2]和“片帆不許下海”[3]，使沿海、沿江地區(qū)繁榮的海外貿(mào)易逐漸衰落，之后趨于消失。自明永樂三年始，明朝政府出于政治目的，為了向海外炫耀其天朝上國的國威以及尋找珍奇異寶的需要，派鄭和率領(lǐng)龐大的遠(yuǎn)洋船隊七次遠(yuǎn)航，到達(dá)西太平洋和印度洋周邊的30多個國家和地區(qū)，最遠(yuǎn)到達(dá)了非洲東部、紅海及中亞的麥加，并積極發(fā)展與東南亞和東非各國的關(guān)系。還修訂了朱元璋統(tǒng)治時期頒布的對商業(yè)和商人的歧視性律令，逐漸使中國進(jìn)入了幾千年海洋開發(fā)史上的鼎盛時期。在此期間，中國的航海能力在世界上首屈一指的，但歐洲在達(dá)迦馬之后，有無數(shù)的達(dá)伽馬，哥倫布之后，有無數(shù)的哥倫布。唯獨(dú)在鄭和之后，中國沒有第二個鄭和，這是因為封建王朝僅僅是“懷柔遠(yuǎn)人，萬國來同，聊以自娛”。這種以貢賜貿(mào)易為主的海外交往方式，大大消耗了明王朝的財力國力，這就注定了它只是中國海洋開發(fā)、利用史上的曇花一現(xiàn)。明朝中后期，為了防止沿海遭受倭寇日趨嚴(yán)重的侵害，明朝統(tǒng)治者又全面實行了“海禁”政策，關(guān)閉了沿海地區(qū)所有對外貿(mào)易口岸，閉關(guān)鎖國。

這種“海禁”政策一直持續(xù)到清朝政府統(tǒng)治時期，明清兩代王朝的五百年間，皇權(quán)雖有更迭，但海禁政策卻一脈相承，大清朝的海禁比前朝更加嚴(yán)苛，不惜代價。封建統(tǒng)治者們絕大多數(shù)都絕對信奉控制帶來的安全感，對于可能威脅皇權(quán)的海外力量，隔離就是最簡單有效的防范。為了加強(qiáng)海防，海上運(yùn)輸、海上貿(mào)易等活動受到了更加嚴(yán)格的限制，清政府曾先后兩次頒布“禁海令”，三次頒布“遷海令”。另外還頒布了第一個海關(guān)法例《開海征稅則例》以及專門針對外商的《防范夷商規(guī)定》。如此嚴(yán)酷的禁令，加之中國社會長期以農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)為主，自上而下形成了濃厚的大陸觀念，極大地消弱了中國與海洋的天然聯(lián)系，嚴(yán)重阻礙了海洋事業(yè)的發(fā)展，更阻礙了中國社會的進(jìn)步。更為悲哀的是海禁政策并沒有阻擋住列強(qiáng)來自海上的入侵，反而使國家經(jīng)濟(jì)停滯不前，最終導(dǎo)致曾經(jīng)國力強(qiáng)盛足以俯視世界的中國在兩次鴉片戰(zhàn)爭中慘敗。

國民黨統(tǒng)治時期，國家的海關(guān)、港口、鐵路及內(nèi)河航運(yùn)等都掌握在帝國主義列強(qiáng)手中，外國的軍艦、商船可以在我國領(lǐng)海、內(nèi)河橫沖直撞而無人能夠阻止，國家主權(quán)和民族尊嚴(yán)遭到列強(qiáng)的侵犯和無情踐踏。在這種情況下，國民黨政府還是通過設(shè)立海洋漁業(yè)管理部門和頒布相應(yīng)的海洋法律法規(guī)來加強(qiáng)對海洋漁業(yè)的管理，如：1915年，設(shè)立漁業(yè)局，隸屬于政府實業(yè)部；1916年改稱漁牧司，隸屬于農(nóng)商部；1932年頒布了《海洋漁業(yè)管理條例》；1933年修訂了《漁業(yè)法》。同時國民黨政府也頒布了維護(hù)海洋權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)，但是迫于當(dāng)時的國內(nèi)國際形勢，對許多法律法規(guī)并沒有實施。如：1931年頒布了《領(lǐng)海范圍定位3海里令》，規(guī)定“緝私里程為12海里”，同年頒布了《要塞堡壘地帶法》，這兩部法律當(dāng)時都沒有實際執(zhí)行。直到1945年抗戰(zhàn)勝利以后，國民黨政府與盟軍駐日總部簽定了一項漁業(yè)協(xié)定，規(guī)定禁止日本漁船在我國沿岸12海里的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行捕魚活動，有了12海里管理漁區(qū)的規(guī)定，但還沒達(dá)到限制其他國家的程度。[4]

以史為鏡可以知興衰。在我國漫長的封建社會歷史上，無論是唐、宋、元時期創(chuàng)造的海上輝煌以及鄭和七下西洋的偉大壯舉，還是海權(quán)淪喪、國門洞開的屈辱歷史，都是今天我們走向海洋所無法回避的歷史記憶，為當(dāng)代中國海洋法治建設(shè)提供寶貴的思想財富。

二、社會主義革命和建設(shè)時期：海洋法制建設(shè)的探索與曲折

社會主義革命和建設(shè)時期是我國海洋法制建設(shè)深入發(fā)展的時期。這一階段，新生的共和國為我國海洋法治建設(shè)創(chuàng)造了嶄新的歷史條件，頒布了一系列海洋法律法規(guī)，將包括領(lǐng)海主權(quán)在內(nèi)的一系列重要問題上升到法規(guī)制度層面加以規(guī)范。但由于黨的指導(dǎo)思想的偏差，這一時期海洋法治建設(shè)進(jìn)程也遇到了挫折。

（一）海洋立法工作在建國初期快速發(fā)展

事實上，新中國法制建設(shè)的源頭，在建國之初就已發(fā)端。海洋立法也是經(jīng)歷了從無到有并進(jìn)入了迅速發(fā)展的時期。廢除了國民政府的法律體系和近代以來的一系列不平等條約，先后制定和頒布了一些列新的海洋保護(hù)制度。這一時期，海洋立法的內(nèi)容除少數(shù)是海洋漁業(yè)管理方面，多集中于維護(hù)國家主權(quán)和國防安全等方面。如：1951年頒布了《中華人民共和國暫行海關(guān)法》；1953年頒布了《海港管理暫行條例》，并劃定了舟山群島的禁航區(qū)界限和廟島列島禁航區(qū)；1954年發(fā)布了《海港管理暫行條例》；1955年發(fā)布了《中華人民共和國國務(wù)院關(guān)于渤海、黃海及東海機(jī)輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的命令》；1956年頒布了《關(guān)于商船通過老鐵山水道的規(guī)定》；1957年頒布了《對外國籍船舶進(jìn)出港口管理辦法》；1958年發(fā)布《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》；1961年發(fā)布的《進(jìn)出口船舶聯(lián)合檢查通則》；1964年頒布了《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規(guī)則》；1972年制定和頒布了《海損事故調(diào)查和處理規(guī)則（試行）》；1973年中國政府宣布加入《國際船舶載重線公約》以及1976年發(fā)布《中華人民共和國交通部海港引航工作規(guī)定》等等。[5]但是由于海洋問題在當(dāng)時并不突出，這一時期海洋立法數(shù)量并不多，且立法的層次較低，缺乏針對性，涉及面較小，總體上比較簡單，只是一些最基本、最迫切的規(guī)章或政策性的文件，沒有一部法律。

這一時期所頒布的法律法規(guī)中對今后影響最大是《中華人民共和國關(guān)于領(lǐng)海的聲明》。它雖然僅僅是立法性的聲明，未作具體的任何規(guī)定。但它第一次向全世界宣布了我國領(lǐng)海寬度為12海里和一些基本原則，對維護(hù)我國的國防安全和海洋權(quán)益具有十分重要的歷史意義。[6]它的發(fā)表標(biāo)志著中國領(lǐng)海制度的初步建立，也標(biāo)志著我國的海洋法制初具雛形。另外，我國在1971年恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位后，加強(qiáng)了中國與世界上其他國家在海洋事務(wù)方面的國際合作，并積極參與國際海洋立法活動。

（二）海洋行政管理體制改革在曲折中前行

新中國的成立，揭開了中國海洋歷史嶄新的一頁。海洋事業(yè)發(fā)展迅速，海洋管理也逐步得到重視，海洋行政管理體制在當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)體制下也逐步建立和完善起來了。

一是由分散管理改由海軍代管。從1949年新中國誕生至1964年國家海洋局成立之前，海洋行政管理主要是分散管理的方式。這一時期國家也成立了相關(guān)管理機(jī)構(gòu)。該時期的海洋行政管理體制受當(dāng)時政治、經(jīng)濟(jì)、國防等因素的影響，內(nèi)容上主要體現(xiàn)在港務(wù)監(jiān)督方面；管理體制上主要按行業(yè)部門管理為主，從中央到地方分兵把口；管理職能上只是陸地各種資源管理部門根據(jù)海洋自然資源的屬性及其開發(fā)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)向海洋的延伸。如：海洋漁業(yè)由國家和各級政府的水產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)管理，海上交通安全由交通部門負(fù)責(zé)管理，濱海旅游由旅游部門負(fù)責(zé)管理，海上油氣開發(fā)由石油部門負(fù)責(zé)管理，等。[7]從1964年國家海洋局成立之后到1978年改革開放之前，我國海洋行政管理工作由海軍統(tǒng)一管理。

二是成立了相關(guān)管理機(jī)構(gòu)。建國之初，在交通部海運(yùn)總局設(shè)立航政室，負(fù)責(zé)海上安全監(jiān)督管理；1953年，設(shè)中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督局及沿海港口的港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)；1956年，交通部設(shè)立船舶登記局；1958年改稱船舶檢驗局，并在沿海設(shè)立船舶檢驗分局、長江主要港口設(shè)立船舶檢驗處及在香港設(shè)立遠(yuǎn)東船舶檢驗社。

三是成立國家海洋局。1964年7月國家海洋局正式成立，它是管理海洋的職能部門，主要負(fù)責(zé)海洋調(diào)查研究、海洋資料情報、海洋預(yù)報服務(wù)、海洋儀器的研制、生產(chǎn)與分配、管理調(diào)查船只和沿海水文站等，從而把分散的、臨時性的各種協(xié)作力量轉(zhuǎn)化為一支穩(wěn)定的海洋工作力量。[7]但是其管理體制仍是局部統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上的分散管理體制，管理的職責(zé)仍分散于與海洋有關(guān)的不同政府單位，如漁業(yè)、礦產(chǎn)資源、環(huán)境、教育、科學(xué)技術(shù)、安全、外交事務(wù)和海事等。因此此時的國家海洋局只屬于事業(yè)性的管理機(jī)構(gòu)，而非海洋政策規(guī)劃和制定的機(jī)關(guān)。

三、改革開放和社會主義建設(shè)時期：在海洋法制的完善中推進(jìn)法治進(jìn)程

隨著“文革”的結(jié)束，黨的十一屆三中全會召開，中國社會主義民主和法制建設(shè)又被提上了日程，迎來了法治現(xiàn)代化的春天。改革開放以來的海洋治理，彰顯了“法治”的威嚴(yán)，克服了“人治”的缺陷，使我國的一切涉海事務(wù)正式走上了法治化的軌道。

（一）海洋法律意識在法治建設(shè)中逐步強(qiáng)化

改革開放以來，我國的法治建設(shè)取得了前所未有的成就，確立了依法治國基本方略，形成了中國特色社會主義法律體系，以及我國的海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。同時我國的海洋立法、海洋執(zhí)法、海洋司法和海洋法律監(jiān)督工作也取得了巨大的成就。在這一背景下，整個社會的海洋意識、法治意識、海洋法治意識得到不斷加強(qiáng)。

為了強(qiáng)化依法管理海洋事務(wù)的觀念，沿海地區(qū)各級政府把提高領(lǐng)導(dǎo)班子的海洋法律意識，作為海洋法治建設(shè)的重中之重，成為重要議事日程。通過舉辦有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加的法律知識培訓(xùn)班，極大地增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部依法治海的緊迫感、使命感和責(zé)任感。此外積極開展海洋普法宣傳，普及海洋法律知識，增強(qiáng)群眾對海洋法制的認(rèn)識和遵守法規(guī)的自覺性，進(jìn)一步增強(qiáng)了群眾的海洋法律意識。實踐證明，海洋法律意識的提高是實現(xiàn)海洋法治的基礎(chǔ)。為此，各地特別是沿海地區(qū)采取一系列有效的措施，在海洋法治宣傳方面做出了很大努力。一是宣傳內(nèi)容上，主要側(cè)重于海洋環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)資源的保護(hù)等關(guān)系沿海群眾切身利益的法律法規(guī)。目的是增強(qiáng)他們科學(xué)護(hù)海、依法護(hù)海的自覺性，及引導(dǎo)他們合理開發(fā)和利用海洋資源。二是宣傳方式上，在傳統(tǒng)宣傳的基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新，深入基層，通過案例講解，工作人員現(xiàn)身說法等方式，把原本抽象的法律條文變成形象化的故事，使海洋法治宣傳的效果大大增強(qiáng)。只有使廣大群眾意識到自己的切身利益、生存質(zhì)量和海洋法治建設(shè)是緊密結(jié)合、息息相關(guān)的，才能夠自覺遵守和維護(hù)相關(guān)海洋法律法規(guī)，并且參與到海洋法治建設(shè)當(dāng)中去，這將使得我國的海洋法治建設(shè)變得更加全面和協(xié)調(diào)。

（二）改革開放30年來海洋法律體系初步形成

海洋法律體系是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，不僅包括國內(nèi)海洋領(lǐng)域方面的法律，還包括我國承認(rèn)并在我國生效的國際公約。改革開放以前，由于各種因素的限制，我國的海洋法律制定較晚，并且立法數(shù)量較少。

改革開發(fā)以后，我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。從20世紀(jì)80年代起，海洋經(jīng)濟(jì)逐漸成為我國國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，以平均每年20%以上的速度增長，海洋經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比例穩(wěn)步提升。國家逐漸認(rèn)識到并開始重視海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相應(yīng)的海洋立法也取得較大的進(jìn)展。如：1982年頒布了《海洋環(huán)境保護(hù)法》；1983年頒布了《海上交通安全法》；1985年頒布了《海洋傾廢管理條例》；1986年制定了《漁業(yè)法》；1992年頒布了《中華人民共和國領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》；1996年發(fā)表了中華人民共和國領(lǐng)海基線的聲明。1996年我國批準(zhǔn)了《聯(lián)合國海洋法公約》，它不僅是國際海洋立法史上一個重要的里程碑，也對我國國內(nèi)海洋法制建設(shè)有著劃時代的意義，為我國國內(nèi)海洋法制確定了一個明確的方向。明確了我國全面享有和承擔(dān)公約賦予的權(quán)利和義務(wù)的同時，對進(jìn)一步完善國內(nèi)海洋立法，建立健全中國海洋法律體系使之能夠與公約的相關(guān)規(guī)定相適應(yīng)提出要求。[8]在此之后，我國的海洋法律領(lǐng)域進(jìn)入了快速發(fā)展的黃金時期，是之前幾十年無法比擬的，海洋新法不斷出臺。如：1998年頒布了《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》；2001年10月27日頒布了《海域使用管理法》；2010年頒布的《海島保護(hù)法》；2012年9月10日公布了釣魚島及其附屬島嶼的領(lǐng)?；€，初步完善了釣魚島周邊海域的領(lǐng)海制度。我國海洋立法層次不斷提高，立法部門不斷增多，立法數(shù)量有了大幅度增長。在此基礎(chǔ)上，我國海洋法律體系基本形成。在全球化的今天，我國的海洋法律制度所表現(xiàn)的最明顯的特點(diǎn)就是深受國際法的影響，許多海洋法律的制定都要與國際法的相關(guān)規(guī)定保持一致。

（三）海洋行政管理體制在依法治海實踐中不斷完善

黨的十一屆三中全會以后，我國海洋行政管理工作逐步走上了健康發(fā)展的道路。在依法治海的實踐中不斷健全和完善海洋行政管理體制，是提高海洋法治建設(shè)質(zhì)量和水平的重要保證。從中央到地方各級涉海部門緊緊圍繞海洋法律法規(guī)的施行和監(jiān)督，持續(xù)完善依法行政的若干制度機(jī)制。

一是由中央政府單一管理海洋的體制調(diào)整為中央統(tǒng)一管理和授權(quán)地方分級管理相結(jié)合的管理體制。從1978年至1994年，我國的海洋行政管理體制處于中央統(tǒng)一管理階段。1994年以后，進(jìn)入了中央統(tǒng)一管理和授權(quán)地方分級管理相結(jié)合的階段，在這之前地方政府并沒有參與其中。然而，隨著海洋科技的不斷深入和海洋事業(yè)的迅速發(fā)展，沿海各級地方政府及其相關(guān)涉海部門、相關(guān)涉海行業(yè)與海洋的聯(lián)系越來越緊密，但沿海地方政府行政區(qū)劃不含海域，因此由中央政府單一管理海洋體制的弊端表現(xiàn)的越來越明顯，嚴(yán)重制約海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。基于這種情況，于1995年9月出臺了《國家海洋局北海、東海、南海分局機(jī)構(gòu)改革方案》，要求國家海洋局各海區(qū)分局盡快理順與地方海洋行政管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，明確分局與地方政府的行政管理權(quán)限和范圍。方案規(guī)定：分局主要負(fù)責(zé)管理領(lǐng)海、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，并做好本海區(qū)的海洋綜合管理和公益服務(wù)工作；沿海地方政府主要負(fù)責(zé)海島海岸帶及其近海海域的海洋工作。[9]自此，我國的海洋行政管理體制實現(xiàn)了中央統(tǒng)一管理與地方分級管理相結(jié)合的方式。

二是不斷調(diào)整國家海洋局的隸屬關(guān)系，完善其建制和主要職能。國家海洋局是全國范圍內(nèi)海洋行政管理工作的承擔(dān)者，也是全國海洋事務(wù)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的專門機(jī)構(gòu)。隸屬關(guān)系上，從1980年10月開始，國家海洋局由海軍代管改為由國家科委代管，主要職能為海洋行政管理和公益服務(wù)；1983年，改為直接隸屬于國務(wù)院，國家科委進(jìn)行歸口管理，主要職責(zé)是：組織和協(xié)調(diào)全國范圍內(nèi)的海洋工作，組織和實施海洋管理、海洋科研、海洋調(diào)查和海洋公益服務(wù)等方面的工作；1988年，國家海洋局被賦予海洋綜合管理的職能，通過制定涉及海洋管理的綜合法規(guī)和政策，建立和發(fā)展直接為各項海洋事業(yè)服務(wù)的科研調(diào)查和工業(yè)服務(wù)體系，開展一系列旨在開發(fā)海洋資源和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的綜合管理工作。1993年，國家海洋局成為國家科委管理的國家局，主要職責(zé)基本不變；到1998年，國家海洋局改為隸屬于新組建的國土資源部。

三是重組國家海洋局。在此之前，我國的海洋行政管理一直處于的“五龍治海”的狀態(tài)，且中央層面的涉海管理部門多達(dá)17個部委和機(jī)構(gòu)，這樣的體制結(jié)構(gòu)嚴(yán)重制約了我國海洋維權(quán)能力的提高。2013年十二屆人大第一次會議決定重組國家海洋局，對國家海洋管理和執(zhí)行體制進(jìn)行改革，將農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察、公安部邊防海警的職能劃歸國家海洋局，國家海洋局以中國海警局名義對外維權(quán)執(zhí)法，業(yè)務(wù)上接受公安部的指導(dǎo)。同時設(shè)立國家層面上的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家海洋委員會，負(fù)責(zé)研究制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項[10]。

四是成立中央海權(quán)辦。2012年下半年，中央海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室宣告成立，簡稱中央海權(quán)辦，主要職責(zé)是具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌海洋權(quán)益事宜，是我國海洋維權(quán)核心政策中樞。這一高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合署辦，其成員單位包括軍方、外交部、公安部、農(nóng)業(yè)部和國家海洋局等[11]。中央海權(quán)辦的成立和國家海洋局的重組為我國的海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實施提供了組織和機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)備，主要從國家戰(zhàn)略的高度對海洋權(quán)益的維護(hù)和拓展進(jìn)行審視、把握、實施。橫觀我國周邊國家，像日本、韓國、越南等國家早已成立直屬國家最高層的不同類型的海洋委員會主管海洋事務(wù)。

［1］秦天.霍小勇.中華海權(quán)論［M］.國防大學(xué)出版社，2000:56.

［2］《明太祖實錄》卷70，洪武四年十二月乙未.

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［11］http://war.163.com/13/0302/14/8OVGT6GN00014OMD.html，2013-03-02，14：23：00.