以深化財稅改革加快建立現(xiàn)代財政制度

羅 紅

(中共安徽省委黨校管理學教研部，合肥 230022)

以深化財稅改革加快建立現(xiàn)代財政制度

羅 紅

(中共安徽省委黨校管理學教研部，合肥 230022)

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)行財稅體制已經(jīng)不能很好適應改革發(fā)展新形勢的要求。深化財稅體制改革構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，成為推進國家治理體系現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容：一是通過推進稅制改革完善財政收入；二是通過壓縮行政經(jīng)費、把更多的財政支出用于公共服務優(yōu)化財政支出；三是通過厘清政府間的財政關系、構(gòu)建現(xiàn)代政府預算管理制度加強財政管理。

財稅體制；稅制；預算管理體制；現(xiàn)代財政制度

一、把握現(xiàn)代財政基本要求

(一)準確理解財稅概念

在全面深化改革的戰(zhàn)略部署中，財稅改革占據(jù)重要地位。通過深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度，成為實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。財稅中的“財”即財政；“稅”乃稅收。所謂財政，即政府的資金的收支活動，其中稅收屬于政府的財政資金收入，因此財政包括稅收。就本質(zhì)而言，財稅與財政沒有區(qū)別。但現(xiàn)在無論官方還是業(yè)內(nèi)都比較多的使用“財稅”，主要原因：一是稅收自成體系，并且內(nèi)容及其豐富龐雜；二是稅收作為政府從事財政活動的一個重要環(huán)節(jié)，它不僅是財政收入的主要來源，也是財政支出的重要前提和物質(zhì)保證。

政府為什么要從事財政或財稅活動？為了行使職能。市場經(jīng)濟條件下，政府的職能被界定為：制定市場規(guī)則；實施宏觀調(diào)控；提供公共服務；加強市場監(jiān)管 ；調(diào)節(jié)收入差距；保護生態(tài)環(huán)境；保障國家安全等。用一句話概括政府職能，就是“彌補市場缺陷”。為了行使職能，政府就得做事花錢。錢從哪里來？這就要求政府首先通過稅收等形式集中一部分社會公共資源，形成財政收入，然后再以財政支出的形式投放給政府各職能部門，如國防、外交、國家安全、社保、教育、衛(wèi)生等等，從而形成各部門履行職能所需要的資金。由于財政是政府把錢收上來再花出去，而這種收錢花錢實質(zhì)上就是對一部分國民財富進行分配和再分配，可見財政屬于分配范疇，是個經(jīng)濟問題。但由于財政直接是為政府履職服務的，而政府轉(zhuǎn)變職能，不僅是經(jīng)濟體制改革的重點，也是政治體制、社會體制改革的重要內(nèi)容，因此財政絕不是一個單純的經(jīng)濟問題，而是一個與政治、社會有著密切聯(lián)系的經(jīng)濟問題。

黨的十八屆三中全會通過的《決定》首次把財政提到治理國家的基礎和重要支柱的高度，這實質(zhì)打破了以往單純從經(jīng)濟學視角來認識財政的老框框?？茖W的財稅體制不僅可以優(yōu)化資源配置，維護市場統(tǒng)一，促進社會公平，而且還是建立現(xiàn)代財政制度、實現(xiàn)國家長治久安的重要保障。這表明財政是一項關系到國家治理的制度安排，這項制度安排是否合理，事關國家治理的基礎是否穩(wěn)固，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎性、制度性和保障性作用。也就是說，“財政”既屬于財也屬于政。以往的20年，我國經(jīng)歷了多次財稅改革，都是比較多的強調(diào)“財”，而很少涉及“政”，結(jié)果發(fā)現(xiàn)每次改革都會出現(xiàn)一些這樣或那樣的一些問題，因此今后觸及“政”的財稅改革勢在必行。

(二)實施現(xiàn)代財政基本要求

建立現(xiàn)代財政制度是實現(xiàn)國家長治久安的重要保障，也是推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。實施現(xiàn)代財政的基本要求至少有以下幾個方面：

1.公平公正性。財政是政府參與國民收入分配的一個重要手段，主要通過收錢和花錢，對收入分配格局發(fā)揮重大調(diào)節(jié)作用。這就要求政府收錢收得公平，花錢花得合理，并與之相應地制定出一個公平公正的財政分配制度。近些年來我國財政分配制度在收和支方面采取了一些改革措施，如提高個人所得稅起征點、連續(xù)九年增加企業(yè)退休人員養(yǎng)老保險金等，目的都是為了降低中低收入階層的稅收負擔，提高低收入群體的收入水平，以體現(xiàn)社會公平正義。但由于體制上的一些深層次矛盾沒有從根本上解決，收入分配不公平不公正的問題依然比較突出。因此，作為整個國民收入分配的一個重要組成部分的財政分配，面臨著改革調(diào)整的重大課題。

2.法治規(guī)范性。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，一切財政活動都必須依照法律的規(guī)定來進行。在收入方面，政府依法征稅；稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定。在支出方面，由立法機關的同意和批準，按預算安排來進行。政府的財政預算是經(jīng)立法機關以法律形式(預算法)通過、具有法律效力的收支計劃。另外，中央和地方的權(quán)責一旦劃清，也必須以法律形式明確下來，即中央不得隨意干預地方事務，地方不得隨便向中央開口要錢。

3.統(tǒng)一完整性。事實證明，如果政府在預算之外還有大筆收入，就不可能完全實現(xiàn)人大對政府的監(jiān)督。土地財政愈演愈烈的“招商引資”大戰(zhàn)，在短期內(nèi)促進了地區(qū)乃至全國的經(jīng)濟發(fā)展，但長期看，勢必阻礙產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。另外，社保資金的使用沒有納入人大監(jiān)督的視野，嚴重損壞了公眾對社會保障、對財政運行可持續(xù)性性的信心。因此，建立現(xiàn)代財政制度，必須改變一般預算收支、政府基金收支(主要是土地出讓金收支)、社會保障收支、國有資本經(jīng)營收支相互割裂的局面，建立統(tǒng)一全面的財政預算。

4.公開透明性。不透明的政府是無法監(jiān)督的政府。政府的財政信息一定要透明，對財政收入的方式、數(shù)量和財政支出的去向、規(guī)模等都要向社會公開，公眾只有知情，才可能進一步行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二、我國現(xiàn)行財稅體制存在的問題分析

根據(jù)實施現(xiàn)代財政的基本要求，我國現(xiàn)行財稅體制存在諸多問題，從制度和管理層面來看，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

(一)財政收入:稅收制度不完善

1.具有調(diào)節(jié)功能的稅收占比過低，調(diào)控作用弱化。一個完善的稅制首先是要能夠體現(xiàn)公平。為此，要求設置的稅制中，那些具有調(diào)節(jié)作用、能夠體現(xiàn)公平的稅種在稅收總額中占有足夠大的比重。在我國，屬于這類性質(zhì)的稅種主要有三個：消費稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅。

(1)消費稅主要是針對高污染、高能耗產(chǎn)品，以及高檔奢侈品征收的一種稅。實施消費稅一方面可以保護生態(tài)環(huán)境，引導消費者合理消費，另方面也可以調(diào)節(jié)高收入者的支出結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)公平原則。但由于現(xiàn)行消費稅的征稅范圍過窄，并且稅率的設置不盡合理，所以消費稅的調(diào)控作用偏弱。

(2)個人所得稅幾乎是所有國家都開征的一個直接稅稅種。從理論上講，通過實施個人所得稅，收入多的多繳稅，收入少的少繳稅或不繳稅，可以調(diào)節(jié)收入差距，實現(xiàn)社會公平。但是由于我國現(xiàn)行的分類制個人所得稅，按照不同來源的收入分別進行征稅，而不考慮一個人的總體收入情況和家庭負擔情況。結(jié)果收入來源多、收入水平高、家庭負擔輕的個人反而稅負輕，因此，現(xiàn)行個人所得稅在縮小收入差距方面的作用弱化。加之我國當前稅收征管手段落后、信息化征管水平比較低，又使得大量應收稅款嚴重流失。2013年，我國個人所得稅占全部稅收的比重僅5.9%。與此同時的另一種情況則是，工薪所得實行源泉扣繳，基本能實現(xiàn)應收盡收，結(jié)果是，2013年工薪所得稅占個人所得稅比重高達62.7%，可見，我國當前的個人所得稅幾乎淪為“工薪稅”，而且高收入階層反倒成為現(xiàn)行個稅制度的受益者。所以，我國現(xiàn)行個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配、縮小收入差距的作用被嚴重削弱。

(3)房產(chǎn)持有稅從性質(zhì)上講也是具有調(diào)節(jié)貧富差距作用的直接稅。但是由于當前我國房地產(chǎn)領域在建設、交易環(huán)節(jié)設置了大量的稅和費，而到了房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)稅收幾乎為零。這種制度的安排一方面容易刺激地方政府大量賣地、大力投資房地產(chǎn)；另一方面房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收缺失，既引發(fā)了對房地產(chǎn)的過度投資和投機行為，造成一定的房價泡沫；又導致大量需要住房的人因房價過高而買不起住房，加劇了貧富懸殊。

由于消費稅、個人所得稅、房產(chǎn)持有稅的制度設計存在缺陷，以致這些稅種目前占整個稅收比重很低(不足10%)，調(diào)控作用弱化，不能有效地體現(xiàn)稅收公平的原則。

2.區(qū)域性稅收優(yōu)惠過多過濫。 稅收優(yōu)惠本應由專門的稅法作出統(tǒng)一規(guī)定并在全國范圍內(nèi)實施，可在實際操作中卻出現(xiàn)了過多過濫的情況。

(1)各個地方直接或間接地出臺了一些區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，這些優(yōu)惠政策雖然對招商引資和發(fā)展地方經(jīng)濟起到了一定的作用，但區(qū)域內(nèi)的企業(yè)有稅收優(yōu)惠，區(qū)域外的企業(yè)沒有稅收優(yōu)惠就會造成區(qū)域間的企業(yè)稅負不公平。目前，已出臺實施的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策達到50項，幾乎囊括了全國所有省份，有的企業(yè)到地方投資往往“貨比三家”，誰的優(yōu)惠多就在哪兒投，不僅擾亂了公平競爭的秩序，造成了稅收優(yōu)惠的碎片化，而且若各地都搞稅收優(yōu)惠，就表明不是市場在資源配置中起決定性作用，而是稅收優(yōu)惠在起決定性作用，意味著政府的手伸得太長，這也是政府職能錯位的表現(xiàn)。

(2)有些地方政府有法不依，執(zhí)法不嚴，以大量的稅收返還進行變相稅收減免，把從企業(yè)收上來的稅，以各種名義又返還給企業(yè)，結(jié)果導致財政收入虛增、亂用，這既侵蝕了稅基，又制造了稅收“洼地”，非常不利于稅制統(tǒng)一和市場公平。因此，只有對稅收優(yōu)惠進行清理規(guī)范，填平“洼地”，才能公平稅負，使企業(yè)在同一起跑線上公平競爭。

(二)財政支出：支出結(jié)構(gòu)不優(yōu)化

概括而言，當前財政支出存在的問題是，政府用于自身消費支出多，用于公共服務少；用于投資多，用于民生少。

1.行政管理經(jīng)費偏多。所謂行政管理經(jīng)費是指行政事業(yè)單位履行行政管理職能、維持單位運行開支的費用，包括基本支出(養(yǎng)人)和項目支出(做事)。當前，我國的行政管理經(jīng)費無論縱向地與以往比，還是橫向地與其他國家比都顯得偏多。一是因為行政體制龐雜，機構(gòu)設置臃腫，財政供養(yǎng)人員太多，以致用于養(yǎng)人的的基本支出居高不下。二是因為行政成本偏高，特別是“三公經(jīng)費”中的公務用車經(jīng)費數(shù)字很大，浪費嚴重。盡管這兩年實施了“八項規(guī)定”和“厲行節(jié)約反對浪費”等一系列條例，2013年的三公經(jīng)費中央下降了35%，地方下降26%，但這主要體現(xiàn)在公務接待和公款出國方面，至于公務用車經(jīng)費依然是個大頭。具體表現(xiàn)就是在公車使用環(huán)節(jié)，維修保養(yǎng)、過路過橋、加油用油等費用太多，使得運行成本偏高運行效率低下。

2.財政依然有相當部分的資金用于投資、建設領域，擠占了公共服務方面資金。這樣做的結(jié)果，一方面，民眾需要解決的問題沒有得到足夠的重視；另一方面，財政資金過多的用于投資、建設和企業(yè)生產(chǎn)，也表明政府對市場過度干預。

(三)財政管理：政府間的財政關系不規(guī)范、預算管理制度不科學

1.政府間的財政關系不規(guī)范。在我國，政府間的財政關系通常被稱為財政管理體制。當前，我國政府間不規(guī)范的財政關系突出表現(xiàn)為：中央與地方財權(quán)與事權(quán)不匹配，財力與支出不對應。2013年，中央財政收入占比46%，支出占比卻只有14.65%；地方財政收入的占比54%，支出占比則高達85.35%。這樣一種扭曲的財政關系源于我國1994年制定實施的分稅制。

分稅制是指在中央和地方各級政府明確劃分事權(quán)和支出責任的基礎上，按照事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，依據(jù)稅種劃分政府間收入范圍的一種財政體制模式。它是當前大多數(shù)市場經(jīng)濟國家在處理各級政府間財政關系時選擇的一種體制模式。我國自1994年實施分稅制，使中央財政收入占比直線上升，從根本上解決了之前中央財力薄弱的困局。對于像我們這樣一個單一制的大國來說，中央掌握著財政收入的大頭是非常必要的，這一方面可以加強中央的宏觀調(diào)控能力，另一方面也有利于保證國家政權(quán)的穩(wěn)定和長治久安。但是我國的分稅制從開始實施就存在著一個巨大的缺憾：中央和地方之間按照稅種劃分了收入范圍同時，并未清晰地劃分政府間的事權(quán)和支出責任，只是承諾分稅制改革后再來處理。如今二十年過去了，這一改革幾乎沒有進展，政府間的事權(quán)和支出責任劃分基本上沿襲了1994年以前的格局。也就是說，中央在上收財權(quán)同時，沒有上收事權(quán)，而地方在財權(quán)減少的同時，事權(quán)并未減少?；蛘哒f，中央多收錢并未多做事，地方多做事并未多收錢。比如國際界河的保護、跨區(qū)域大江大河的治理、跨地區(qū)污染的防治，這些關系到國家利益，涉及多個省份的事務，本應中央負責卻交給了地方。于是出現(xiàn)中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)不匹配，財力與支出不對應。

為了彌補地方巨大的收支缺口，國家出臺實施了轉(zhuǎn)移支付的辦法。理論上講，通過實施轉(zhuǎn)移支付，一方面可以彌補地方的收支缺口、縮小地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的差距，另方面有助于實現(xiàn)各個地區(qū)的公共服務均等化。但由于我國存在大量地本應由中央管理的事務交給了地方，這些地方負擔的支出，中央只有通過專項轉(zhuǎn)移支付資金的形式進行補助。于是我國的轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)了較大規(guī)模的專項轉(zhuǎn)移支付(2014年預算42%)，而專項轉(zhuǎn)移支付又存在著一些不完善和不規(guī)范：一是資金分配辦法不公開不透明，助長了“跑部錢進”的壞風氣，也為上級政府的有關部門提供了權(quán)利“尋租”的空間；二是項目繁多，資金分散，加之如果地方配套跟不上，則出現(xiàn)大量的資金沉淀，從而導致資金嚴重浪費，效率低下。所以我國的轉(zhuǎn)移支付沒有完全達到預期目的。為此，有必要或通過上收事權(quán)給中央、或下放財權(quán)給地方，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，重新調(diào)整和理順政府間的財政關系。

2.預算管理制度不科學。

(1)政府收入沒有全部納入預算實行全口徑預算管理。將政府收入納入預算內(nèi)的好處至少有兩個：一是收支計劃必須通過各級人大審批，并接受人大全程監(jiān)督；二是資金在各級政府層面統(tǒng)籌使用。所以納入預算內(nèi)的政府收入規(guī)范程度最高。目前(2013年)，我國政府收入的65%納入預算內(nèi)，還有35%雖名義上向各級人大報告，但實際操作中，由于?？顚Ｓ?，因此被視作相關部門的“私房錢”，收支的運作既不要通過各級人大的審批，也不需在各級政府層面統(tǒng)籌安排(政府基金、社?；?、國有資本經(jīng)營收益)。那么本屬相同性質(zhì)的各種政府收支，沒有全部關進同一個制度籠子里，一方面容易造成政府財力使用的分散和浪費 ，另一方面也為有關政府部門提供了腐敗的機會。

(2)財政信息公開不到位、不到底。一是不到位：目前主要限于公開中央政府部門總預算、總決算和“三公”經(jīng)費，至于地方各級政府的財政信息，則是有的公開有的沒公開；二是不到底：公開的只是結(jié)果缺少過程，特別是“三公”經(jīng)費公開的項目過粗不細化，缺少必要的名詞解釋和文字說明，以至于很難對各部門公開的數(shù)據(jù)進行權(quán)威的評價。另外，公開的標準不完善、口徑不統(tǒng)一，使得對各部門的“三公”經(jīng)費是否合理規(guī)范，無法做出準確的判斷，從而使得“三公”經(jīng)費的公開效果大打折扣。因此不能讓三公經(jīng)費簡單公開。

三、深化財稅體制改革構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的對策思考

深化財稅體制改革的目標是建立現(xiàn)代財政制度，而財政制度現(xiàn)代化是推進國家治理體系現(xiàn)代化建設的重要內(nèi)容。新一輪財稅改革是一場關系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，也是全面深化改革中解決諸多重大問題的切入點和突破口。因此，深化財稅體制改革成為當前全面深化改革的支撐和“重頭戲”。

(一)完善財政收入

1.推進相關稅種改革，做好稅收“加減法”

(1)加法。一是通過擴大消費稅征稅范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高能耗、高污染產(chǎn)品及部分高檔奢侈品納入征稅范圍，可以更好地引導消費者合理消費、促使企業(yè)加大節(jié)能減排力度；通過提高資源稅稅率、開征環(huán)境稅，可以倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供有效的制度保障。二是個人所得稅轉(zhuǎn)型：除少許特殊項目，所有收入納入稅基，加總求和一并計稅，同時考慮家庭負擔(撫養(yǎng)贍養(yǎng)的人口、按揭貸款等)。這一方面通過對收入來源多、收入水平高、家庭負擔輕的個人多征稅，調(diào)節(jié)收入分配、縮小收入差距；另一方面也可逐步提高個人所得稅在稅收總額中的占比，從而有效地體現(xiàn)稅收公平的原則。與此同時還須大力推進信息化建設，改進征管手段，提高征管水平，實現(xiàn)稅務部門與其他各相關部門信息共享，使個人所得稅盡可能地應收盡收。三是對房地產(chǎn)稅進行結(jié)構(gòu)調(diào)整：適當減輕建設、交易環(huán)節(jié)的稅費負擔，提高保有環(huán)節(jié)的稅收。研究實施居民房產(chǎn)持有稅。通過對房地產(chǎn)領域征稅端口的后移，既可以在一定程度上抑制對房地產(chǎn)的過度投資和投機行為，也能有效地緩解貧富懸殊問題，逐步使房價回歸理性。當然，對需要房而買不起房的的群體，則要求政府加大推進廉租房建設的力度。

(2)減法。一是進一步擴小微企業(yè)大減半征收企業(yè)所得稅打征稅范圍，切實減輕小微企業(yè)稅負、助力小微企業(yè)成長的基礎上，在具備了一定條件時，減少間接稅份額，降低間接稅占比。二是營改增繼續(xù)擴圍。繼2014年1月1日起鐵路運輸和郵政業(yè)納入應該增試點后，6月1日起電信業(yè)也納入了試點。接下來，還要將生活類服務業(yè)、建筑業(yè)和不動產(chǎn)營改增逐步向全國推開，并適時將金融保險業(yè)和其他行業(yè)納入進來，力爭“十二五”期間基本實現(xiàn)增值稅對營業(yè)稅的全覆蓋。然后進一步完善增值稅，實行增值稅立法。

通過上述有增有減的稅收調(diào)整，將該增的稅增到位，把該減的稅減下來。這一方面可以穩(wěn)定稅負，另方面也可使我國稅制更加體現(xiàn)公平的原則。

2.清理規(guī)范區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策,維護法律的嚴肅性和公平競爭環(huán)境。一是已規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，有時限的，執(zhí)行到期不再延續(xù)；二是無時限的要明確時限。沒有經(jīng)過批準的稅收優(yōu)惠政策一律取消，并且地方要自行清理自己出臺的這些政策，要保證資源由市場配置，而不是各種區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策配置。

(二)優(yōu)化財政支出

⒈壓縮行政經(jīng)費。一是嚴格執(zhí)行“約法三章”。政府性樓堂館所一律不得新建和改擴建，財政供養(yǎng)人員總量只減不增，“三公”經(jīng)費只減不增；二是改革公務用車。這是壓縮行政經(jīng)費的重要抓手，也是一塊難啃的“硬骨頭”。呼吁了多年的公車改革，盡管選擇少數(shù)地方進行了試點，并取得了一定成效，但一直進展緩慢，是因為這項改革必然觸及到改革者自身的利益。隨著2013年11月國務院頒布了有關“厲行節(jié)約，反對浪費”一系列條例規(guī)定，公車改革的難題也必將得到破解。改革的總體思路是，取消一般公務用車，適度發(fā)放公務交通補貼，推行公務出行的社會化、市場化。2014年7月公車改革又有了突破性進展，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》，明確了車改的路線圖和時間表：路線圖包括取消、補貼、拍賣三環(huán)節(jié)。取消指取消黨政機關一般公務用車，行政區(qū)域內(nèi)普通公務出行方式由公務人員自行選擇，實行社會化提供；補貼指中央國家機關的補貼標準為司局級每人每月1300元，處級每人每月800元，科級及以下每人每月500元；拍賣指取消的公務用車采取公開拍賣等方式公開處置，結(jié)果向社會公開。時間表明確2014年底前，中央和國家機關公車改革基本完成；2015年底前，地方黨政機關公車改革基本完成；2016年底，公車改革全面完成。

2.把更多的財政支出用于公共服務，使公共財政要更好地惠及全體社會成員。公共服務至少要覆蓋四個領域：基本民生性的公共服務，包括就業(yè)和社會保障等；基本的社會事業(yè)性服務，包括公共教育醫(yī)療；基礎設施領域的公共服務；公共安全的社會服務。其中可以考慮把直接面向社會公眾的一部分公共服務事項,按照一定的方式和程序,交由具備條件的社會組織承擔,然后由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用，即通過政府購買公共服務向公眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務。

通過上述一系列改革，可以騰出更多的資金用于改善民生，從而使財政資金更加體現(xiàn)它的公共公益性，使財政支出結(jié)構(gòu)更加趨于優(yōu)化。

(三)加強財政(預算)管理

⒈厘清政府間的財政關系。

(1)在切實轉(zhuǎn)變政府職能、明確界定政府與市場邊界的基礎上，合理劃分政府間的事權(quán)和支出責任。上劃一部分事權(quán)給中央，減少委托事項，相應減少專項轉(zhuǎn)移支付。這既有助于實現(xiàn)全國地區(qū)間公共服務均等化，防止地方提供公共服務碎片化，也可以切實減輕地方公共支出壓力。至于哪些事權(quán)上收中央，是全部上收還是部分上收，如果部分上收又上收到什么程度，這是一個需要多方進行博弈的、極其復雜的系統(tǒng)工程。一般來說，涉及全局的宏觀的事務由中央承擔，涉及局部的具體的事務由地方承擔?？傊?，要遵循一個宗旨：既不可中央包攬一切，也不可“中央點菜、地方買單”。中央和地方的權(quán)責一旦劃清，就必須以法律形式明確下來，堅決杜絕“人治”大于“法治”、“上級”決定“下級”、“隨意”代替“穩(wěn)定”，政府間事權(quán)、財權(quán)、轉(zhuǎn)移支付等重大事項依據(jù)政府部門的“紅頭文件”調(diào)整等。 也就是必須以法治的思維，用制度管權(quán)、管錢。

(2)保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。隨著營改增的全面實施，地方主體稅種將逐步消失，為此，需要挖掘和建立新的地方主體稅種。根據(jù)國外做法和稅種自身特點，地方主體稅種理應由房產(chǎn)持有稅來擔當，但從我國的現(xiàn)實看，房產(chǎn)持有稅的立法、全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，以及房產(chǎn)信息全國聯(lián)網(wǎng)都需要一個比較長的時間和過程。因此不能指望短期內(nèi)通過籌集房產(chǎn)持有稅形成規(guī)模。當前可以考慮把中央稅中部分稅目消費稅和車輛購置稅下放給地方，以彌補因營改增而帶來的地方收入缺口，同時也有助于進一步理順中央和地方的分配關系。

⒉構(gòu)建現(xiàn)代政府預算管理制度

(1)全面規(guī)范——將所有政府性收入納入預算，實行全口徑預算管理 。通過“收入一個籠子、預算一個盤子” ，把所有政府性收入都攏在一起，再統(tǒng)籌安排預算支出，并按照預算安排統(tǒng)一撥付財政資金，這不僅可以避免公共資源的流失、浪費和損耗，還可以從源頭上防止腐敗的滋生。

(2)公開透明——所有政府財政信息全公開

一是要求各級政府(縣級以上)預決算、所有財政撥款的“三公”經(jīng)費向社會全公開，部門預算科目要進一步細化，打造陽光財政，讓群眾看明白、能監(jiān)督。二是建立規(guī)范的支出標準，統(tǒng)一公開口徑，形成權(quán)威評價機制，進行有效社會監(jiān)督。

[1]樓繼偉.中國政府間的財政關系再思考[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2011.

[2]羅紅.完善我國現(xiàn)行財稅體制的若干思考[J].理論建設，2013(6).

[3]高培勇.理解十八屆三中全會稅制改革“路線圖”[J].稅務研究，2014(1).

[4]張俊偉.現(xiàn)代財政制度應具備五大特征[N].中國經(jīng)濟時報，2014-4-11.

[5]樓繼偉.加快建立現(xiàn)代財政制度[N].人民日報，2014-6-27.

[6]政策解讀.財稅改革，邁向現(xiàn)代財政制度[N].人民日報，2014-7-3.

(編輯：李志文)

2014-10-08

F812.2

A

2095-7238(2014)11-0025-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.004