論我國政府責(zé)任體系的理論構(gòu)建＊

汪 浩

（湖州師范學(xué)院 政治學(xué)院，浙江 湖州313000）

政府行使的公共權(quán)力來源于人民，“權(quán)力屬于人民是建成一條有關(guān)權(quán)力來源和權(quán)力合法性的原則”，現(xiàn)代民主和法治政府存在的合法性與合理性就是服務(wù)于民?！爸挥挟?dāng)受治者同治者的關(guān)系遵循國家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國家，政府為人民而存在而不是相反這樣的原則時(shí)，才有民主制度存在”［1］（P71－72）。隨著我國進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型期新階段，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民自身的發(fā)展對我國政府責(zé)任又有了新的期待。本文試圖在界定政府責(zé)任體系范疇的基礎(chǔ)上，對政府責(zé)任體系的四個(gè)構(gòu)成要素、各要素間的相互關(guān)系及政府責(zé)任體系的體現(xiàn)形式進(jìn)行梳理。

一、政府責(zé)任體系范疇的界定

我國政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些方面的責(zé)任，即政府責(zé)任體系的構(gòu)架問題，是學(xué)術(shù)界對政府責(zé)任領(lǐng)域討論的重要議題。概括地講，學(xué)界主要有三分說、四分說、五分說和六分說等主要觀點(diǎn)。

起初的三類分法出自于王成棟教授，他從行政法學(xué)角度認(rèn)為政府的行政責(zé)任有三種：行政法律責(zé)任、行政政治責(zé)任和行政違憲責(zé)任。［2］（P22）高秦偉教授認(rèn)為，政府責(zé)任主要包括政治責(zé)任、道德責(zé)任和法律責(zé)任，其中法律責(zé)任又包括刑事法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任。［3］三分說主要從法律方面界定了政府的權(quán)力邊界以及政府越權(quán)違法后作為違法當(dāng)事一方應(yīng)該承擔(dān)的后果。追究政府的法律責(zé)任是追究政府責(zé)任的制度保障，也是保證政府承擔(dān)責(zé)任的底線。

現(xiàn)有一些學(xué)者把政府責(zé)任分為四類，即政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任。“政府的政治責(zé)任是指政府履行制定符合民意的公共政策，推動符合民意的公共政策執(zhí)行的職責(zé)，以及沒有履行好這些職責(zé)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)和制裁?！薄罢姆韶?zé)任是指政府機(jī)關(guān)與公務(wù)員違反行政法律規(guī)范規(guī)定的義務(wù)，違法行使職權(quán)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的否定性的法律后果。”［4］行政法律規(guī)范是衡量政府法律責(zé)任的尺度，政府是否違法要由法定機(jī)關(guān)認(rèn)定并追究法律責(zé)任。政府的行政責(zé)任就是政府在公共政策的制定和執(zhí)行過程中上達(dá)下行，實(shí)行有效管理的責(zé)任。政府的道德責(zé)任是指政府及其公務(wù)員作為行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的道德義務(wù)，以及違反道德義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的否定性后果。當(dāng)然，除了這四種政府責(zé)任外，還有一些其它的政府責(zé)任被替換進(jìn)來，有些學(xué)者明確地把政府責(zé)任體系構(gòu)建因素分為經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任、文化責(zé)任和社會責(zé)任。這種政府責(zé)任的分類方法傾向于政府部門的內(nèi)部管理，類似于政府職能的作用，便于基層政府開展具體的工作。

張成福教授認(rèn)為，政府責(zé)任體系包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任、訴訟責(zé)任和侵權(quán)賠償責(zé)任這五個(gè)要素。［5］還有些學(xué)者認(rèn)為政府責(zé)任是由政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任和生態(tài)責(zé)任構(gòu)成的。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，政府在公共行政、公共管理過程中不斷面臨許多新的問題，而且會越來越復(fù)雜，所以政府承擔(dān)的責(zé)任不會越來越少，反而會越來越多，因此，對政府責(zé)任分類的爭論仍將繼續(xù)。

李軍鵬教授認(rèn)為，當(dāng)代政府責(zé)任是多元復(fù)合的“責(zé)任集合體”，包括政治責(zé)任、管理責(zé)任、法律責(zé)任、績效責(zé)任、倫理責(zé)任與說明責(zé)任六個(gè)方面的內(nèi)容。［6］（P117）這種分類方法把政府責(zé)任分得比較詳細(xì)，可以增加人們對政府責(zé)任的全面了解。政府政治責(zé)任要解決人民主權(quán)、立法權(quán)對行政權(quán)的控制與制約問題；管理責(zé)任要解決政治官員對公務(wù)員的控制與制約問題；法律責(zé)任要解決制約公務(wù)員的自由裁量權(quán)與基本人權(quán)的保障問題；績效責(zé)任要解決間接責(zé)任機(jī)制與直接責(zé)任機(jī)制的關(guān)系問題；倫理責(zé)任要解決外部控制與內(nèi)部控制的關(guān)系問題；說明責(zé)任要解決保持政府的透明度，便于問責(zé)的問題。政府的說明責(zé)任正是當(dāng)下我國政府在構(gòu)建廉潔政府、陽光政府、民主和法制政府所亟需的稀缺內(nèi)容。

關(guān)于政府責(zé)任體系范疇的爭論中，不論是“三分說”、“四分說”、“五分說”還是“六分說”，還是其他學(xué)者的見仁見智，學(xué)者們在爭論過程中已經(jīng)達(dá)成了一個(gè)基本共識，即政府要承擔(dān)政府責(zé)任，當(dāng)下中國“政府責(zé)任”的涵義包括：第一，要規(guī)定中國政府及其公務(wù)員要做好什么，例如要做“服務(wù)型政府”、“責(zé)任政府”，而不是唯GDP為績效考核目標(biāo)的政府；第二，要有嚴(yán)格的切實(shí)可行的，并由法律保障的問責(zé)制度，要加強(qiáng)制度建設(shè)，在維護(hù)良法善治、公序良俗時(shí)堅(jiān)持“程序優(yōu)先”；第三，我國政府應(yīng)該有回應(yīng)和說明的責(zé)任，這將對促進(jìn)政府行政的民主化、法制化和推進(jìn)政府官員的廉潔化和誠信化有很大的意義。從當(dāng)下我國的實(shí)際來看，我國政府要維護(hù)國家公共安全，維持社會秩序，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，保障公民權(quán)利，維護(hù)社會公正，保護(hù)環(huán)境等。從這個(gè)角度出發(fā)，本文將政府責(zé)任體系的構(gòu)成要素分為政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任。

二、政府責(zé)任體系的構(gòu)成要素及其相互關(guān)系

政府的政治責(zé)任是政府責(zé)任體系的核心內(nèi)容。政治責(zé)任的邏輯起點(diǎn)為，政府的公共權(quán)力來自于人民，人民與政府的關(guān)系是公共權(quán)力所有者與行使者的關(guān)系?！罢呜?zé)任的主體是公共權(quán)力的行使者，在我國主要包括各級人民代表大會代表和各級人民政府的組成人員?！保?］（P184）作為公共權(quán)力的政治責(zé)任主體之一，我國政府的政治責(zé)任就是對人民負(fù)責(zé)。但是，“政治責(zé)任不僅僅是一種邏輯或理念，在政治生活中，它必須通過一定的制度或方式實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)后才能推動民主政治的發(fā)展和完善，政府的政治責(zé)任才能得以實(shí)現(xiàn)?！保?］在我國社會轉(zhuǎn)型期新階段，如果要繼續(xù)堅(jiān)持道路自信、理論自信和制度自信，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，那么政府對人民對社會的責(zé)任會很大。但是，當(dāng)下我國政府在政治責(zé)任方面存在并亟需解決的困境有：政治責(zé)任的主體不明確；政治責(zé)任的范圍不清晰；政治問責(zé)制度不健全。政府的政治責(zé)任不僅是理論問題，它還體現(xiàn)在我國政治實(shí)踐和政治生活中。實(shí)現(xiàn)政府的政治責(zé)任需要以下條件：第一，權(quán)力制約是實(shí)現(xiàn)政治責(zé)任的根本條件。不管是資本主義民主還是社會主義民主，只要實(shí)行代議制，必須要對權(quán)力進(jìn)行制約，對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。只有讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，才能保證公共權(quán)力正常運(yùn)行。第二，權(quán)力運(yùn)行要公開化。只有政治責(zé)任主體也就是公共權(quán)力行使者在公共權(quán)力運(yùn)行時(shí)做到?jīng)Q策科學(xué)化、民主化、法制化，才能防止在源頭上少出錯。同時(shí)，在權(quán)力運(yùn)行過程中出現(xiàn)偏差要及時(shí)糾錯，對權(quán)力運(yùn)行后果能及時(shí)監(jiān)督并實(shí)行問責(zé)制度。第三，我國政府建立責(zé)任政府的條件將趨于成熟，那就是我國已經(jīng)步入了發(fā)展型社會，進(jìn)行政府治理模式變革的時(shí)機(jī)已經(jīng)存在。

政府的法律責(zé)任包括憲法責(zé)任、一般法律責(zé)任、訴訟責(zé)任和侵權(quán)賠償責(zé)任等內(nèi)容。政府不論是違反了我國憲法還是一般法律，無論是涉及民事、刑事還是行政責(zé)任都應(yīng)該依法對政府的違法和侵權(quán)行為提起訴訟。如果法院認(rèn)定了政府的違法事實(shí)，就要追究責(zé)任，該追責(zé)的要追責(zé)，該賠償?shù)囊婪ㄙr償。當(dāng)政府對其違法行為承擔(dān)法律后果時(shí)，政府責(zé)任便得到最低限度的保證。對政府法律責(zé)任進(jìn)行追責(zé)的主體很多，包括廣大人民群眾、社會、人大、法院、檢察院、執(zhí)政黨等。從制度和程序正義角度講，對政府的責(zé)任追究應(yīng)堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)人大、政黨、法院和檢察院的監(jiān)督和司法作用。當(dāng)前我國政府法律責(zé)任的問責(zé)制度還不健全，主要表現(xiàn)有：在對政府進(jìn)行法律問責(zé)過程中出現(xiàn)責(zé)任追究主體缺位的情況，執(zhí)政黨和人大對政府監(jiān)督不力；責(zé)任追究的客體不清楚，要界定法律問責(zé)的對象是政府機(jī)關(guān)還是公務(wù)員，是行政首長、行政官員還是一般公務(wù)員；責(zé)任追究的范圍太狹窄，在追究政府法律責(zé)任時(shí)有時(shí)避重就輕、掩人耳目，缺乏實(shí)事求是的務(wù)實(shí)態(tài)度；責(zé)任追究程序不規(guī)范，存在尋求法律漏洞、濫用自由裁量權(quán)、企圖逃避法律責(zé)任的情況。我國在政府法律責(zé)任建設(shè)過程中出現(xiàn)問題的原因是多方面的，其中最關(guān)鍵因素是，我國在經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，法治建設(shè)明顯滯后。因此，在我國社會轉(zhuǎn)型期新階段，必須加快政府法律責(zé)任建設(shè)步伐。

政府的行政責(zé)任有廣義和狹義之分。從公共管理學(xué)角度來講，廣義的行政責(zé)任意味著政府要正確地去做事，而且做正確的事；狹義的行政責(zé)任則傾向于政府內(nèi)部的管理，是指“行政職責(zé)，即行政機(jī)關(guān)及其行政人員根據(jù)法律法規(guī)，充分履行行政職能及職權(quán)范圍內(nèi)的各種責(zé)任，如果行政違法或者行政不當(dāng)，就必須接受法律制裁，承擔(dān)否定性的行為責(zé)任，并補(bǔ)償給行政相對人造成的損失?！保?］還有學(xué)者認(rèn)為“行政責(zé)任是從政府與自身關(guān)系的角度確定的政府在行政系統(tǒng)內(nèi)部所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，包括下級對上級負(fù)責(zé)，也包括上級對下級負(fù)責(zé)，還包括崗位的責(zé)任，即對行使的行政權(quán)力所承擔(dān)的相應(yīng)的崗位責(zé)任。”［10］這個(gè)涵義類似于上面的狹義的說法。本文認(rèn)為政府的行政責(zé)任是政府在實(shí)行有效內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上，積極地行使公共權(quán)力，履行責(zé)任，服務(wù)公眾。一方面，我國政府治理模式已經(jīng)從過去的統(tǒng)管模式向服務(wù)型轉(zhuǎn)換，包括行政責(zé)任在內(nèi)的政府責(zé)任要通過服務(wù)型政府和責(zé)任政府等體現(xiàn)出來；另一方面，我國中央政府與地方政府、發(fā)達(dá)地區(qū)政府與落后地區(qū)政府、大中城市政府與農(nóng)村基層政府的狀況千差萬別，作為大國政府，進(jìn)行政府治理，加強(qiáng)政府的行政責(zé)任，是對政府責(zé)任建設(shè)能力的考驗(yàn)。

我國政府行政責(zé)任的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)論和責(zé)任政府論。我國的政府擁有人民賦予的公共權(quán)力，有了權(quán)力就要履行行政責(zé)任，權(quán)責(zé)一致；責(zé)任政府理論本質(zhì)上要求從權(quán)力本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變，以人為本、依法行政和服務(wù)社會是政府不可缺少的內(nèi)置性理念。在行政過程中出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)人員臃腫、效率低下、缺失民主和法制、缺乏透明度、辦公經(jīng)費(fèi)和成本過高等情況，都與政府及其公務(wù)員缺乏責(zé)任意識，缺乏行政監(jiān)督是分不開的。其中在行政監(jiān)督時(shí)，也常會出現(xiàn)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部同體監(jiān)督不力，異體監(jiān)督缺位，執(zhí)政黨監(jiān)督不力，司法監(jiān)督不到位，人大監(jiān)督軟弱，輿論監(jiān)督力量有限，公民參與和監(jiān)督不積極等情況。因此，研究政府的行政責(zé)任，必然是對行政責(zé)任、行政監(jiān)督和行政問責(zé)的一體研究，三者是一個(gè)有機(jī)整體，缺一不可。

政府的道德責(zé)任是客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的統(tǒng)一，是積極責(zé)任和消極責(zé)任的統(tǒng)一，也是規(guī)范倫理與德性倫理的統(tǒng)一。我國政府既是政府道德責(zé)任建設(shè)的主體，又是政府道德責(zé)任建設(shè)的載體。政府一切道德責(zé)任的履行必須通過政府這一行政主體得以實(shí)現(xiàn)。在政府道德責(zé)任建設(shè)過程中，越來越要求法規(guī)化和制度化，并且已成為一種趨勢?，F(xiàn)在不僅發(fā)達(dá)國家，甚至很多發(fā)展中國家、一些后發(fā)國家在進(jìn)行道德立法和組建專門的行政人員的道德責(zé)任方面都有一些比較完善和切實(shí)可行的法律法規(guī)。政府道德責(zé)任是政府責(zé)任體系的重要組成部分，強(qiáng)化政府道德責(zé)任制度建設(shè)已成為當(dāng)代中國政府道德責(zé)任建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

政府責(zé)任體系的四個(gè)構(gòu)成要素，即政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任是相互影響、相互滲透和相互轉(zhuǎn)化的。首先，相對于其他三種責(zé)任，政府的政治責(zé)任處于核心地位，政治責(zé)任強(qiáng)調(diào)政府的行政導(dǎo)向，直接體現(xiàn)在政府公共政策的制定方面。政策一旦失誤，就會出現(xiàn)“失之毫厘，謬以千里”的后果。政府的級別越高，制定政策越要慎重，政治責(zé)任越是重大。政府的行政責(zé)任則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是政府的行政效能，體現(xiàn)政府的行政管理能力。雖然政治學(xué)和行政學(xué)相分離，但是在具體的政治事件過程中二者又是交叉的，也就是說，公共政策的制定和執(zhí)行是一個(gè)連續(xù)的制定——執(zhí)行——再制定——再執(zhí)行的過程，政治責(zé)任偏重于制定公共政策，行政責(zé)任傾向于執(zhí)行公共政策，二者在行政價(jià)值和行政實(shí)踐過程中是相互依賴和相互補(bǔ)充的。其次，與政治責(zé)任相比，法律責(zé)任主體是因行為違法而被追責(zé)，而政治責(zé)任主體則是因決策失誤和行為失范給國家和人民的利益帶來損失而被追責(zé)。與道德責(zé)任相比，法律是道德的底線，法律責(zé)任的踐行是對社會道德責(zé)任的消極維護(hù)。最后，道德責(zé)任與政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任相比較，可以稱之為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐過程中，政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任都有具體的規(guī)章制度加以強(qiáng)化，對政府的績效評估和對政府公務(wù)員的考核基本是有據(jù)可查，但是政府及其公務(wù)員的道德責(zé)任則難以考量。然而，這三種責(zé)任都與道德責(zé)任緊密聯(lián)系在一起，道德責(zé)任貫穿于整個(gè)責(zé)任體系之中。如果政府公務(wù)員，無論是行政首長還是其它官員，以及普通公務(wù)員，他們的價(jià)值觀念、信仰和良知一旦內(nèi)化為動力和自我約束力，并且能成為善治下的責(zé)任機(jī)制，那么政府的道德責(zé)任就會成為整個(gè)政府責(zé)任體系里一種不可或缺的重要構(gòu)成因素?？傊?zé)任體系里的政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任之間的關(guān)系是相輔相成的，四者之中缺一不可。

三、政府責(zé)任體系的體現(xiàn)形式

政府責(zé)任的確定必須從“政府中心”范式的權(quán)力邏輯中跳出來，把政府放在一種多元關(guān)系中進(jìn)行考察。多元關(guān)系主要包括政府與政黨、人大、法院、檢察院、市場、社會以及政府與政府之間等活動主體的關(guān)系。透過這些基本關(guān)系的理論解讀，有助于形成既順應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的要求又符合法治精神的政府責(zé)任體系。

政府的政治責(zé)任主要體現(xiàn)為政府與政黨、人大之間的關(guān)系。執(zhí)政黨與政府的關(guān)系即黨政關(guān)系問題一直是國家政治關(guān)系中需要理清的重點(diǎn)問題。這個(gè)問題能否理清，會直接關(guān)系到社會主義國家執(zhí)政黨的執(zhí)政能力建設(shè)，關(guān)系到政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，直至國家的前途和命運(yùn)。改革開放前的大部分時(shí)間里，尤其是“文化大革命”期間，黨政關(guān)系一直難以擺脫“黨政不分”、“以黨代政”的窠臼。東歐劇變和蘇聯(lián)解體的深刻教訓(xùn)啟發(fā)我們，黨政必須進(jìn)行合理分工。政黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)地位是由政黨的性質(zhì)和職能決定的。作為執(zhí)政黨，只有始終保持先進(jìn)性和人民性，堅(jiān)持群眾路線和實(shí)事求是，才能獲得人民的信任。政府在接受黨的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，也要接受法律和制度的約束，自覺接受群眾和社會的監(jiān)督，堅(jiān)持群眾路線。因此，承擔(dān)責(zé)任并接受監(jiān)督的和諧平衡的黨政關(guān)系一定會促進(jìn)我國政府責(zé)任建設(shè)。

政府與人大的關(guān)系，政府與人大都要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，分工明確。史迪芬·懷特認(rèn)為，“對一黨執(zhí)政的國家而言，一個(gè)充滿活力的立法機(jī)關(guān)也許非?！行А?，盡管其代表履職時(shí)不免會干涉國家事務(wù)，但它可以為執(zhí)政黨提供制約政府的辦法，使政府工作與黨的政策相一致，并為執(zhí)政黨提供合法性的基礎(chǔ)?！保?1］（P192）政府與黨的各項(xiàng)工作也要接受人大的監(jiān)督，這是對公共權(quán)力的監(jiān)督。政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而人大是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，人大對政府進(jìn)行監(jiān)督不是政府行使公共權(quán)力的羈絆，而是對公共權(quán)力的人民性的高度負(fù)責(zé)。我國《憲法》規(guī)定，“人民代表大會制度是我國的政體，是我國的根本政治制度和國家政權(quán)的基本組織形式。”人民通過各級人民代表大會，依法享有和行使管理國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的權(quán)利。全國人民代表大會是我國最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有立法權(quán)，擁有對我國國家領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、決定和罷免權(quán)，對國家及地方各項(xiàng)重大問題的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，要健全人民代表大會制度來適應(yīng)民主政治發(fā)展的需要。完善人民代表大會制度是政治體制改革的重要內(nèi)容，也是政治體制改革的核心問題，因?yàn)槿嗣翊泶髸贫仁侨嗣裰鳈?quán)的實(shí)現(xiàn)形式，人民代表大會制度的改革實(shí)質(zhì)在于通過制度創(chuàng)新來落實(shí)人民當(dāng)家作主的憲法精神。

政府法律責(zé)任集中體現(xiàn)為政府與法院、檢察院的關(guān)系，簡單來說，就是“一府兩院”的關(guān)系。“一府”指政府，“兩院”指法院和檢察院。我國《憲法》規(guī)定：“最高人民法院是國家最高審判機(jī)關(guān)；最高人民檢察院是國家最高的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。依據(jù)憲法要求，法院的主要角色是主持正義的判官，其功能主要是審判；檢察院的主要角色是督察官，其功能是法律監(jiān)督?！耙桓畠稍骸敝械姆ㄔ汉蜋z察院之間的關(guān)系是相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的關(guān)系，這種關(guān)系是否協(xié)調(diào)則直接關(guān)系到政府法律責(zé)任建設(shè)的進(jìn)程。從政府與兩院的關(guān)系方面來看，首先，我國的“一府兩院”都要受到我國權(quán)力機(jī)關(guān)——人大的監(jiān)督和制約，政府與法院、檢察院都是在權(quán)力機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，并對其負(fù)責(zé)。政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，法院和檢察院是司法機(jī)關(guān)，法院依法獨(dú)立行使審判工作，檢察院要依法行使自己的法律監(jiān)督工作，各自分工明確，各司其責(zé)。其次，法院與檢察院對政府有制衡作用。在我國法制建設(shè)過程中，法院和檢察院具備準(zhǔn)確的角色定位和積極主動的功能發(fā)揮，對實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力制衡是不可或缺的，也是制度性，且常態(tài)的。法院和檢察院對政府及其公務(wù)員的法律約束是顯而易見的，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠里”，其本質(zhì)的意思就是把所有的公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度牢籠，把所有人的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度牢籠。目前，“一府兩院”關(guān)系中，法院和檢察院對政府不但缺乏監(jiān)督，而且對政府的依賴遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對它的制約。這主要是因?yàn)椤皟稍骸痹谪?cái)政上高度依賴政府，在人事制度上也是高度依賴政府。現(xiàn)行體制在一定程度上忽視了法院和檢察院工作的特點(diǎn)，即法院的審判工作和檢察院的法律監(jiān)督工作，應(yīng)不受其他非法定因素的影響。違背了司法權(quán)的這一基本特點(diǎn)要求，法院和檢察院的工作自然難以做好?，F(xiàn)有的管理制度，只能導(dǎo)致司法權(quán)的依賴性和被束縛局面，從而導(dǎo)致兩院對政府權(quán)力制約的制度失效。［12］（P257）孟德斯鳩說，“如果司法權(quán)不同行政權(quán)和立法權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量?！保?3］（P153）“一府兩院”中的各方都要堅(jiān)持依法治國，在民主政府、法治政府和責(zé)任政府的建設(shè)過程中，不斷地發(fā)揚(yáng)民主，健全法制，充分實(shí)現(xiàn)公民的自由、正義和公平。

政府的行政責(zé)任體現(xiàn)主要體現(xiàn)為政府與市場、政府與政府的關(guān)系。關(guān)于政府與市場之間的關(guān)系，學(xué)者們有不同的見解。“從近現(xiàn)代行政管理發(fā)展的宏觀歷史來看，政府與市場的結(jié)合關(guān)系有：強(qiáng)市場—弱政府、強(qiáng)市場—強(qiáng)政府、弱市場—強(qiáng)政府、弱市場—弱政府這四種基本模式?！保?4］陳國權(quán)教授認(rèn)為，“責(zé)任政府前提下的政府與市場關(guān)系總體上可以組合成四種關(guān)系模式：其一，共進(jìn)模式，即市場擴(kuò)展到哪里，政府的服務(wù)就跟進(jìn)到哪里；其二，共退模式，即政府和市場都自覺地從各自不擅長的領(lǐng)域撤退；其三，市場前進(jìn)政府撤退的模式，即經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的‘市場秩序擴(kuò)展到哪里，政府就從哪里撤退’；其四，政府前進(jìn)市場撤退的模式?！保?5］（P68－69）可見，政府與市場之間固然有博弈，但是二者之間還有互補(bǔ)、互促的關(guān)系。我國在社會轉(zhuǎn)型期，市場與政府的關(guān)系從理論上講是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑之間的關(guān)系。市場與政府的關(guān)系處理得好，那么經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系就理順了，就能促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。我國在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的確存在市場化不足、政府職能過多的問題，而且還要防止以后出現(xiàn)市場化過度、政府責(zé)任的缺失等問題。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心就是處理好市場與政府的關(guān)系。［16］中共十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好市場與政府的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。處理好市場與政府的關(guān)系也是政府不可推卸的責(zé)任，但是一定要堅(jiān)持社會主義方向。在市場化進(jìn)程中一定要堅(jiān)持社會主義的價(jià)值取向，這是政府的人民性和群眾性的責(zé)任所在。

政府與政府之間的關(guān)系即府際關(guān)系主要包括四層意思：“其一，中央政府與地方政府的關(guān)系；其二，各級地方政府間的縱向關(guān)系；其三，各級地方政府之間的橫向關(guān)系；第四，廣義政府與狹義政府之間的權(quán)力與利益關(guān)系?！保?5］（P75）府際關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是政府之間權(quán)力、責(zé)任與利益的分配問題。理清府際關(guān)系，配置好政府與政府之間的權(quán)力與利益，才能使政府順利地承擔(dān)政府責(zé)任。中央政府與地方之間的關(guān)系是府際關(guān)系的根本。中央政府與地方政府關(guān)系處理得好，就能保證政令暢通，“全國上下一盤棋”。而且“中央政府與地方政府之間的關(guān)系處理得合理與否直接關(guān)系到其它府際關(guān)系的好壞?！薄爸醒胝偷胤秸年P(guān)系中，既要保證中央政府的權(quán)威，又要發(fā)揮地方政府的積極性。各級地方政府上下級間的縱向隸屬關(guān)系，是中央政府與地方政府之間府際關(guān)系的進(jìn)一步延伸和具體化?！保?7］在中央政府與地方政府的關(guān)系中，中央政府明顯是權(quán)力大于責(zé)任，地方政府則是責(zé)任大于權(quán)力，而且在各級地方政府中往往是每下沉一級，政府權(quán)力越來越小但責(zé)任卻是不減反增。地方政府長期的權(quán)責(zé)不一致必然導(dǎo)致地方政府難以更好地承擔(dān)起政府責(zé)任。地方各級政府的橫向關(guān)系是指沒有行政隸屬關(guān)系的地方政府之間的關(guān)系。這些地方政府往往是地域相鄰、實(shí)力和影響力相近，人文地理相通的地方政府之間競爭與合作的關(guān)系。廣義的政府間關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是指黨委、人大、法院和檢察院與政府之間的關(guān)系。在我國的現(xiàn)實(shí)政治生活中，在公共權(quán)力運(yùn)行過程中，執(zhí)政黨擁有絕對的核心地位，各級黨委掌握著核心權(quán)力，在權(quán)力格局中，制度安排顯著地傾向于黨委和政府，并且有些黨委和政府不愿接受人大、法院和檢察院的約束?？傮w上看我國公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與我國政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)還有很大的落差，需要通過法治和市場的不斷完善來持續(xù)推動。

政府道德責(zé)任主要體現(xiàn)在政府與社會關(guān)系的重建。關(guān)于政府與社會的關(guān)系，喬耀章教授認(rèn)為：其一，政府與社會之間的應(yīng)然與實(shí)然之間的關(guān)系即應(yīng)然是規(guī)律性的、應(yīng)該努力的方向，實(shí)然是當(dāng)前實(shí)際存在的現(xiàn)實(shí)狀況；其二，政府既要服從社會又要管理社會，這是政府與社會之間的互動關(guān)系；其三，政府與社會關(guān)系的價(jià)值取向問題，即從“政府本位”到“社會本位”的轉(zhuǎn)變［16］。政府既脫胎于社會，服務(wù)于社會，同時(shí)政府又要積極主動地去管理社會，并且落腳點(diǎn)在于政府要始終堅(jiān)持為民辦事，承擔(dān)責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，政府與社會關(guān)系出現(xiàn)了一些問題，例如“政府源于社會，卻又高于社會；政府脫胎于社會，卻又凌駕于社會；政府服務(wù)于社會，卻又管制著社會。”［15］（P72）也就是說，政府掌控了強(qiáng)大的公共權(quán)力資源，占據(jù)著壟斷性的優(yōu)勢地位，在一定程度上削弱或者鉗制了社會發(fā)展的潛能，造成了政府與社會的緊張關(guān)系。如果政府不能把握好二者之間應(yīng)然與實(shí)然的關(guān)系，不能良性互動起來，并且不能堅(jiān)持內(nèi)在的價(jià)值取向，那么這將嚴(yán)重影響我國社會上層建筑的調(diào)整和建設(shè)，沖擊我國社會意識形態(tài)，進(jìn)而不斷蠶食我國整個(gè)社會結(jié)構(gòu)。因此，在處理政府與社會之間的關(guān)系時(shí)，政府要主動承擔(dān)一些責(zé)任：政府要研究社會，主動適應(yīng)社會；政府要提高自己的能力為社會發(fā)展創(chuàng)造條件；政府要主持公平正義，調(diào)控社會；政府要引導(dǎo)社會向前發(fā)展；政府要聚合與整合社會，發(fā)揮核心或者中介作用。總之，在處理政府與社會的關(guān)系中，政府的責(zé)任在于堅(jiān)持社會本位原則，樹立為社會服務(wù)的理念，逐步培育社會的獨(dú)立性，并且依法適度干預(yù)社會，借助于市場體制的發(fā)展，使政府與社會的關(guān)系能夠長期保持穩(wěn)定。

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