建立水電開發(fā)庫區(qū)社區(qū)共同治理發(fā)展機制研究

張 佐，陳建成

建立水電開發(fā)庫區(qū)社區(qū)共同治理發(fā)展機制研究

張 佐，陳建成①

水利水電開發(fā)庫區(qū)和移民安置區(qū)如何破解 “資源詛咒”現象，是必須重視和解決好的一個重大課題。從水利水電開發(fā)庫區(qū)和移民安置社區(qū)共同治理發(fā)展機制的內涵看，兩者有達成共識的可能。如果能建立庫區(qū)社區(qū)共同治理的發(fā)展機制，搭建一個水電開發(fā)投資者、工程建設區(qū)的移民、原住村民、地方政府等各方利益相關者的平臺，通過協(xié)商和談判，即可達成契約，實現水電開發(fā)庫區(qū)與移民安置社區(qū)共建共享。

水電開發(fā)；庫區(qū)移民；社區(qū)治理；體制機制

一、水電開發(fā)庫區(qū)社區(qū)共同治理發(fā)展機制的內涵

在國家強有力的宏觀政策調控下，目前西電東送、西煤東送、西油東進，有力地緩解了全國資源分布不均、資源供求失衡等問題。但不能忽視的是，西部資源富集地區(qū)非但沒有將資源優(yōu)勢轉化成為經濟優(yōu)勢，反而出現 “資源詛咒”現象，當前水電開發(fā)區(qū)就是一個典型的例子。隨著云南金沙江、瀾滄江水電資源開發(fā)，世世代代生存在三江并流地區(qū)的各族人民，如何打破 “資源詛咒”，是一個亟待解決的重大課題。

社會資源的配置是中國社會變遷和社會轉型、社會建設和社會發(fā)展的 “主線”，①鄭杭生：《學界回眸：新中國60年的社會發(fā)展與建設 〈導論〉》，載 《鄭杭生社會學學術歷程之四·中國特色社會學理論的深化》上卷，北京：中國人民大學出版社，2010年，第105頁。當然也是新型社區(qū)治理和創(chuàng)新社會管理的核心問題。水電站庫區(qū)社區(qū)共同治理發(fā)展機制是一種剛性的協(xié)同治理機制，是搭建一個水電開發(fā)投資者、工程建設區(qū)的移民、村民、各級政府、企業(yè)、個體經營者，管轄工程建設區(qū)和接受移民安置區(qū)的省、州 （市）、縣 （區(qū)）政府，為接受庫區(qū)移民提供土地資源的社區(qū)及社區(qū)村民等不同利益群體之間進行對話、溝通、協(xié)調利益、解決矛盾和問題的平臺。②康云海，保宏斌：《創(chuàng)建漫灣水電站庫區(qū)社區(qū)共同發(fā)展機制做好后續(xù)扶持的方案研究》，載 《瀾滄江中下游水電開發(fā)對地方經濟社會發(fā)展的影響》子課題 《水電開發(fā)對社區(qū)發(fā)展影響的案例調研報告》，云南省社會科學院經濟研究所，內部資料，2010年8月～2011年10月，第12頁。

國家 《“十二五”規(guī)劃綱要》明確提出，在做好生態(tài)保護和移民安置的前提下積極發(fā)展水電，重點推進西南地區(qū)大型水電站建設。③張 平：《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要 中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要輔導讀本》，北京：人民出版社，2011年，第38頁。據不完全統(tǒng)計，云南省庫區(qū)和移民安置區(qū)已涉及全省16個州市的126個縣 （市、區(qū)）、752個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）3 798個村委會和14 453個村民小組。④韓 梅：《關于創(chuàng)新水庫移民社會管理的思考》，載中國水電工程顧問集團公司 《2012年水電移民政策技術管理論壇論文集》，北京：中國水利水電出版社，2013年，第447頁。目前云南已建、在建、籌建及規(guī)劃的大中型水電站共2 500多座，預計到2020年云南將開工建設100多座重點骨干水源工程，并將在 “三江一水系”（瀾滄江、金沙江、怒江和紅河水系）規(guī)劃新建26座大巨型水電站，⑤夜禮斌：《肯定成績認清形勢再創(chuàng)輝煌——在全省移民工作座談會上的講話摘要》，《云南移民》2013年第4期。但水電站建成后，庫區(qū)居民如何共享水電開發(fā)成果也就成為政策盲區(qū)，因此客觀需要探索庫區(qū)移民安置區(qū)社區(qū)共建機制，而解決問題的基本宗旨是形成社區(qū)服務和社區(qū)治理的 “復合型”機制，找到一條既能促進水電開發(fā)持續(xù)發(fā)展，又能促進水電站庫區(qū)社區(qū)持續(xù)發(fā)展的路子。

二、建立水電開發(fā)庫區(qū)社區(qū)共同治理發(fā)展機制的對策措施

（一）探索建立庫區(qū)社區(qū)利益平衡協(xié)調機制

相對處于弱勢的移民群體可以利用的政治、經濟和社會資源往往弱化，這就容易形成社會發(fā)展進程中的 “馬太效應”。因此需要探索建立利益平衡協(xié)調機制。

一是探索建立庫區(qū)社會 “大黨委”。在實施“政府主導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的水電項目移民安置管理體制的基礎上，在水電開發(fā)所涉及的移民安置范圍內，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為基本單元，探索建立庫區(qū)社區(qū) “大黨委”，“大黨委”吸納轄區(qū)內相關單位黨組織負責人，尤其是庫區(qū)電站業(yè)主黨組織負責人兼任社區(qū)黨委委員 ，黨委書記由庫區(qū)社區(qū)內鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）黨委書記兼任，統(tǒng)籌社區(qū)黨建規(guī)劃，建立黨建聯(lián)席會議、社區(qū)工作指導咨詢委員會等，健全社區(qū)居民代表會議、社會議事協(xié)商會議等制度，做到黨建共商、服務共做、難題共解、文明共創(chuàng)。

二是探索成立庫區(qū)社區(qū)共同治理委員會，委員會成員由涉及所有的利益主體經民主推選方式產生，由水電開發(fā)涉及移民安置的村民委員會負責人及當地有影響的科技帶頭人組成。

三是探索建立利益相關者協(xié)商制度，改實物損失補償為實物、經濟、社會的全面損失補償，實行等價加適度溢價的賠償原則。建立移民在實物指標調查確認、規(guī)劃設計、實施過程中的意愿表達機制；政府、移民部門、社區(qū)、業(yè)主的快速反應機制；利益相關者全過程參與和協(xié)商的參與協(xié)商機制；受益者與受損者、遷出區(qū)與遷人區(qū)不同群體利益均衡和共享機制；最低收人、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、住房保障、就業(yè)、社會救助、社會優(yōu)撫等保障機制；政府、業(yè)主、社區(qū)、社會、個人的責任機制；房屋、土地、樹木等各類財產和停工停產損失財產評估和最終賠償價格獨立機構仲裁機制。

四是要進一步理清政府和市場的關系。移民問題不單純是工程技術經濟問題，也是人類發(fā)展過程中的社會和文化問題，涉及移民的社會影響、社會調整、社會適應和社會融合問題，需要實現中央政府、地方政府 （庫區(qū)、壩區(qū)、安置區(qū)）、水電開發(fā)企業(yè)、移民、安置區(qū)居民多贏，發(fā)展 “可持續(xù)水利水電＋移民可持續(xù)生計＋地區(qū)可持續(xù)社會經濟”。政府行政理念，強調履行社會管理與公共服務的職能。①王宏偉：《完善重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的五大轉變》，《云南社會科學》2013年第2期。

（二）探索建立水電開發(fā)庫區(qū)社區(qū)發(fā)展基金

考慮到水電站運行周期長，由于對未來的效益和風險預測等存在不確定性因素，需要設立一個既能促進社區(qū)發(fā)展，又能促進庫區(qū)維護的發(fā)展基金。

一是設立水電開發(fā)庫區(qū)社區(qū)發(fā)展基金的資金來源；二是社區(qū)發(fā)展與庫區(qū)維護發(fā)展基金的投資經營，可以成立由水電開發(fā)企業(yè)代表、地方政府代表、移民代表以及相關投資、金融專家共同組成的專門理事會，具體承擔對發(fā)展風險基金進行投資與運營管理；三是庫區(qū)社區(qū)發(fā)展基金的托管與使用，基金托管人應當是資本達到一定規(guī)模、具有行業(yè)信譽的商業(yè)銀行，資金的使用應當主要用于扶持移民發(fā)展；四是完善移民安置的后期扶持投融資體制。主要是以水電站為基本單元，將國家規(guī)定用于庫區(qū)維護的基金，按照現有的分配比例直接撥付給縣級移民管理機構，再由縣級移民管理機構，按照創(chuàng)建水電開發(fā)庫區(qū)社區(qū)共同治理機制和庫區(qū)社區(qū)共同發(fā)展規(guī)劃的需要，直接將資金投人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級庫區(qū)社區(qū)共同治理委員會，作為社區(qū)發(fā)展和庫區(qū)維護基金的 “種子基金”。

（三）探索建立庫區(qū)社區(qū)合理的利益保障機制

一是水電工程移民必須解決移民的生存發(fā)展問題。應該根據移民前期、移民中期和移民后期三個不同移民階段的具體情況，有效地維護、保障和增進移民的合法權益。移民前期主要從移民補償補助標準的調查研究確定，和移民安置規(guī)劃編制方面維護和保障移民的合法權益；移民中期主要從移民補償補助兌現和移民安置規(guī)劃實施方面，維護和保障移民的合法權益；移民后期主要從改善投資就業(yè)環(huán)境、發(fā)展特色經濟等方面，維護和保障移民的合法權益，因而國家在水利水電開發(fā)利益分配上，應當適當向移民和庫區(qū)及移民安置區(qū)傾斜，上網電價收益在保證水電企業(yè)合法利潤后，其余收益可用于水電建設利益相關方的利益共享，在每年繳納的政府財政收人中，提出一定比例的費用額度，用于建設征地區(qū)和移民安置區(qū)的基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境改善。

二是建立長效補償政策機制?？梢蕴剿鲗嵭信c電價水價聯(lián)動機制，由于土地的升值和物價上漲是各地難以控制和改變的，因此應當建立長效補償標準調整與工程項目電價、水價聯(lián)動保障機制，對于實行實物補償的移民群眾，可以考慮以長效補償費用年度同比漲幅為依據，當其年度同比漲幅連續(xù)3年超過一定幅度時，適時啟動聯(lián)動機制。而對于采取年產值補償的移民群眾，由于產值基本是3年為一個周期進行調整，可考慮同比漲幅連續(xù)3個周期超過一定幅度時，適時啟動聯(lián)動機制。聯(lián)動機制啟動后，年產值或物價漲幅回落到啟動條件以下時，即停止聯(lián)動。建立健全長效補償風險防范機制，實行長效補償與社會保障相結合，建立長效補償風險保證金制度，以保證電站在非正常運營年份的長效補償能夠順利實施，避免補償資金出現斷接。

三是解決好 “同地不同價不同稅”問題。對長效補償的標準應當進行認真測算，采取“同一庫區(qū)，同一政策”、“同地區(qū)、同流域相對平衡”的原則，確定長效補償標準?，F階段大中型水利水電工程建設征地補償標準要爭取實行區(qū)片綜合地價，并享受鐵路、公路、機場的耕地占用稅優(yōu)惠政策，同時移民安置點基礎設施和公益設施建設、集鎮(zhèn)遷建和專項設施處理的補償原則，由現行 “三原”原則提高到滿足國家相關行業(yè)發(fā)展強制性最低標準補償，建立兼顧國家、集體、個人的被征收土地的增值收益分配機制，合理提高移民個人收益，完善對移民的合理、規(guī)范、多元保障。

四是加大對遷出地和遷人地受影響村社的扶持力度。對遷出地未搬遷的居民發(fā)展至今沒有納人水電開發(fā)扶持政策的關注范圍，對遷出地未搬遷的居民和遷人地受影響的居民不公平，會形成新的不和諧因素。為了給移民調整配置宅基地和少量生產用地，移民安置區(qū)被調整土地的群眾。同樣為水電工程建設做出了一定貢獻，因而應當重視改善遷人地村社的基礎設施和生產生活水平條件，盡力安排移民安置區(qū)基礎設施和公益事業(yè)項目，重視支持當地優(yōu)勢產業(yè)培育發(fā)展，穩(wěn)步提高遷出地未搬遷居民以及遷人地受影響居民的收人水平，逐漸縮小遷出地未搬遷居民和遷人地受影響居民內部收人差距。

（四）探索建立公正合理的利益分配機制

開發(fā)水能資源應當通過建立政府主導的合理利益分配機制來構建搬遷安置移民、遷出地或遷人地村民、電站開發(fā)業(yè)主、庫區(qū)社區(qū)自治組織共建共享的四贏模式。

一是在稅收分享方面。稅收是國家獲得水電站利益的主要途徑，大型水電站的稅收主要是包括銷售額17%左右的增值稅和10%左右的營業(yè)收人稅。在稅費共享機制下，地方政府可以將水力發(fā)電征收的稅費中一定比例，二次分配給移民安置區(qū)，保證移民從中獲益。另外也可以從地方政府所獲得稅費中，按照一定比例提取后建立專門的移民共享資金，由各級移民部門根據當地移民具體情況制定使用方案。

二是在征地補償和移民安置方面。中共十八屆三中全會 《決定》提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，并明確要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定 （2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）》，新華網，http：／／news.xinhuanet.com／fortune／2013－11／15／c＿118164235.htm。這些規(guī)定將對大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置工作產生重大影響，需要在征地補償機制和移民安置方式等方面積極探索，建立和完善大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置制度體系和工作機制。針對長效補償期限為電站運行期，電站終止運行后電站業(yè)主不再為移民提供長效補償，當地政府可采取與電站業(yè)主簽訂協(xié)議，約定將來電站終止運行后，由電站業(yè)主將征占耕地進行復墾后交由當地政府，分配給移民管理耕種，或者由有實力的經濟組織統(tǒng)一規(guī)劃管理使用征占耕地，由該經濟組織提供長效補償資金，移民繼續(xù)享受長效補償，或者通過技術論證，若可以繼續(xù)改建電站的，由新的電站業(yè)主繼續(xù)提供長效補償資金，移民繼續(xù)享受長效補償，以此解決移民補償和安置方面的后續(xù)問題。

（五）創(chuàng)新庫區(qū)社區(qū)移民安置模式

目前，移民搬遷安置模式需要進一步創(chuàng)新，需要借助流域或自然保護區(qū)社區(qū)共管的經驗。

一是多樣化組合安置模式。按照城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要求，因地制宜采取農業(yè)安置、貨幣補償、養(yǎng)老保險安置、二三產業(yè)安置等 “多樣化組合”安置方式，特別是要總結完善移民安置 “逐年補償”試點經驗，使移民長期分享工程效益，通過利益誘導機制實現非自愿移民向自愿移民的轉變?？梢苑e極探索長期補償加發(fā)展第三產業(yè)模式，移民長期補償安置與發(fā)展第三產業(yè)相結合，移民基本生計有了保障，避免了單純物理空間或身份上的城鎮(zhèn)化所帶來的風險。

二是股份制合作制模式。探索人股分紅安置、長期補償、社會保障、退養(yǎng)，勞動力就業(yè)培訓、商業(yè)保險、政府—銀行—企業(yè)聯(lián)動、電企—工企聯(lián)姻等多樣化移民安置模式。移民股份制合作模式的基本思路是，以移民項目投人作為股份，引進私營經濟人股，創(chuàng)辦適合當地特點的生產開發(fā)項目，專人負責經營管理，收益按人股協(xié)議分紅。

三是城鎮(zhèn)化安置模式。例如金沙江中游魯地拉電站庫區(qū)，打破原樣、原規(guī)模、分散、原功能恢復重建等傳統(tǒng)模式，新建永勝縣濤源移民集鎮(zhèn)，是一個值得推廣的模式。移民集鎮(zhèn)安置區(qū)可以大力發(fā)展特色農產業(yè)生產、加工、銷售和避寒冬休閑、旅游等新型產業(yè)，同時鼓勵具備一定條件、能夠在小城鎮(zhèn)生存的移民戶進縣城、建制鎮(zhèn)安置，從事第二產業(yè)和第三產業(yè)。無地、少地農村移民，依托小城鎮(zhèn)的發(fā)展及其區(qū)位優(yōu)勢謀生，逐步由農業(yè)向二三產業(yè)轉移。

四是多途徑建設新農村模式。以移民集中安置村為單位，集中連片，聯(lián)村開發(fā)山林資源，大力改善村容村貌。打造升級版移民新村，對于后靠安置區(qū)移民，應當大力改善基礎設施，大力建設小康庫區(qū)。對于目前已大部分自主搬遷至縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地等地居住，只有少數移民在原移民村的地區(qū)，應當在廣泛征求移民意見的基礎上，可以在移民集中居住區(qū)爭取移民項目資金建設道路、廣場、公廁等公共設施，改善移民生活、休閑條件。

（六）創(chuàng)新庫區(qū)社區(qū)社會治理方式

開發(fā)一條流域，帶動一地經濟，保護一片環(huán)境，造福一方群眾，構建一方和諧，需要創(chuàng)新庫區(qū)社區(qū)社會治理方式。不再依賴傳統(tǒng)的采取權力性、單方性、強制性的手段進行管理的辦法，而是努力聚集群眾智慧，集思廣益，探求完善社會管理的多元化途徑或方式。①高崇慧，朱 睿：《社會管理創(chuàng)新與藏區(qū)的和諧穩(wěn)定——以云南迪慶藏區(qū)為例》，《云南社會科學》2013年第1期。

一是建立庫區(qū)社區(qū)共建管理體制。各級人民政府應當從成立庫區(qū)社區(qū)共同治理委員會過程、程序和社區(qū)村民參與程度等方面進行監(jiān)督管理，并對其進行移民政策和項目設計等方面的指導。同時，要加強方案實施的調查研究、督促檢查和階段性評估工作，健全督查督辦和信息交流制度。

二要構建移民社會融合機制。加強對移民的教育和引導，提高移民參與社會心理融合的主觀能動性，加快移民心理調適進程；安置區(qū)當地政府要高度重視和關心移民的生產生活，積極創(chuàng)造條件讓移民與當地居民平等參與當地政治經濟社會生活；積極引導安置地群眾關心和幫助移民解決生產生活困難問題，促進移民盡快融人當地社會。

三要構建移民社區(qū)治理體系。庫區(qū)社區(qū)新型治理體系重構過程是一個復雜的系統(tǒng)，包括經濟體系重構、社會體系重構、資源體系重構、生態(tài)體系重構、文化體系重構、空間體系重構等，應當通過這一體系的重構，進一步規(guī)范和完善移民社區(qū)治理模式，完善社區(qū)治理結構，建立社區(qū)協(xié)商共治機制，不斷夯實社會建設基礎，建設管理有序、服務完善、民主自治、文明祥和的移民新社區(qū)；要注意培育、發(fā)展、吸引更多的社會組織參與移民事務，使社會組織成為庫區(qū)和移民安置區(qū)社會建設的重要力量。

四要構建預防化解矛盾機制。加快解決水庫移民遺留問題，建立移民安置利益調解機制，建立健全移民安置和后期扶持工作社會穩(wěn)定風險評估機制，暢通移民利益訴求表達渠道，加強庫區(qū)和移民安置區(qū)矛盾排查化解工作，完善移民突發(fā)事件應急處理機制，切實維護社會和諧穩(wěn)定。

三、結 論

自然資源并非必然是一種 “詛咒”，問題是如何在經濟發(fā)展策略和生態(tài)倫理規(guī)劃雙重視域下，既滿足目前的需要，又不危及子孫后代滿足他們需要的能力。②韓欲立，溫曉春：《生態(tài)文明論的生態(tài)馬克思主義基礎——基于歐洲、北美與中國的比較研究》，《西南大學學報》 （社會科學版）2013年第4期。水電資源富集的西部欠開發(fā)地區(qū)，通過建立水電開發(fā)庫區(qū)社區(qū)共同治理發(fā)展機制，協(xié)調和平衡水電開發(fā)者和庫區(qū)周邊社區(qū)利益主體的不同利益和主張，從而形成水電開發(fā)生態(tài)補償機制，實現移民妥善安置和長遠生計保障，水電資源開發(fā)就成為移民搬遷安置區(qū)經濟社會發(fā)展的 “福音”。

目前水利水電工程庫區(qū)移民安置區(qū)，實現移民與安置區(qū)的社會融合需要一個較長的過程。這是水電開發(fā)投資者進行庫區(qū)建設面對的亟待解決的現實問題。③康云海，保宏斌：《創(chuàng)建漫灣水電站庫區(qū)社區(qū)共同發(fā)展機制做好后續(xù)扶持的方案研究》，載 《瀾滄江中下游水電開發(fā)對地方經濟社會發(fā)展的影響》子課題 《水電開發(fā)對社區(qū)發(fā)展影響的案例調研報告》，云南省社會科學院經濟研究所，內部資料，2010年8月～2011年10月，第8頁。通過建立水電開發(fā)庫區(qū)社區(qū)共同發(fā)展機制，地方政府具有一定的水電資源開發(fā)話語權，水資源地人民因為生命對周圍資源的本能利用和依賴，具有天賦人權的不可侵犯性，移民群眾對當地水資源具有相應的自然法權。

通過建立水電開發(fā)庫區(qū)社區(qū)共同治理發(fā)展機制，使水電開發(fā)所涉及的各個利益主體參與到后續(xù)扶持的全過程，并共享水電資源開發(fā)的成果，在信息完全對稱的情況下，各個利益主體都忙著發(fā)展各自的生產，失地少地農民就沒有時間去當地政府或者水電開發(fā)公司上訪或靜坐，從根本上解決了水電開發(fā)庫區(qū)的移民安置問題。

轄區(qū)內有水電開發(fā)庫區(qū)和移民安置區(qū)的社區(qū)，既存在 “小馬拉大車”的現象，也存在重建不重管的情況，因而需要從社區(qū)主體 （移民和村民）地位角度，確立水電站建設涉及移民的權利主張要求，從而促進庫區(qū)社區(qū)經濟社會環(huán)境和水電開發(fā)持續(xù)發(fā)展。

（責任編輯 陳 斌）

張 佐，北京林業(yè)大學經濟管理學院博士研究生；陳建成，北京林業(yè)大學經濟管理學院教授、博士生導師 （北京，100083）。