國際航班信息披露的法律問題研究——由馬航客機(jī)失聯(lián)事件引起的思考

劉益燈 吳 徽

（中南大學(xué)法學(xué)院 湖南 長沙 410083）

“2014年3月8日凌晨2點(diǎn)40分，馬來西亞航空公司稱與一架載有239人的波音777-200飛機(jī)與管制中心失去聯(lián)系的，該飛機(jī)航班號(hào)為MH370，原定由吉隆坡飛往北京。該飛機(jī)本應(yīng)于北京時(shí)間2014年3月8日6:30抵達(dá)北京，馬來西亞當(dāng)?shù)貢r(shí)間2014年3月8日凌晨2點(diǎn)40分與管制中心失去聯(lián)系。失去聯(lián)絡(luò)的客機(jī)上載有227名乘客（包括兩名嬰兒）和12名機(jī)組人員，其中有154名中國人（其中中國大陸153人，其中成人152人，和1名1歲嬰兒，中國臺(tái)灣1人）。這場(chǎng)牽動(dòng)全球人民心情的“失蹤”在歷經(jīng)17個(gè)日日夜夜的尋找后，由馬拉西亞總理納吉布于北京時(shí)間2014年3月24日晚十點(diǎn)宣布，馬航失聯(lián)班機(jī)MH370在南印度洋墜毀，機(jī)上無一人生還?！北淳拘闹啵覀円膊唤麑?duì)馬方政府處理此次事件的一些做法感到疑惑重重，其中馬航在距離飛機(jī)失聯(lián)長達(dá)5、6個(gè)小時(shí)之后才對(duì)外公布信息更是引起了遇難者家屬及公眾和媒體各界的廣泛關(guān)注和質(zhì)疑，這種信息披露的不及時(shí)是否會(huì)符合相關(guān)國際航空救援程序，是否會(huì)影響對(duì)遇難者的救援。對(duì)此，北京航空法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長張起淮表示，按照民航相關(guān)規(guī)則，如果機(jī)上人員發(fā)現(xiàn)空地聯(lián)系中斷或者通話出現(xiàn)問題，30秒之后就應(yīng)該檢查飛機(jī)是否出現(xiàn)故障，3到5分鐘，就應(yīng)該啟動(dòng)應(yīng)急方案。如果地面發(fā)現(xiàn)與飛機(jī)的聯(lián)系中斷15到20分鐘，就應(yīng)該啟動(dòng)應(yīng)急方案，判斷是否已出現(xiàn)重大事故，“此次，馬航在發(fā)現(xiàn)失聯(lián)幾個(gè)小時(shí)之后，才對(duì)外宣布這一消息，無論在對(duì)乘客家屬的告知義務(wù)上，還是尋救義務(wù)上，都有問題?！倍鴩H關(guān)系學(xué)院副院長孫志明也表示，馬方政府的“信息披露的混亂和反復(fù)無?！??！懊绹芯€電視新聞網(wǎng)（CNN）播出的畫面顯示，在被問到馬來西亞當(dāng)局的公開聲明是否可信時(shí)，美國國家運(yùn)輸安全委員會(huì)前主席霍爾的回答顯得毫不客氣?；魻栒f，很遺憾，馬來西亞政府沒有能力處理這起調(diào)查”。[1]無論怎樣，逝者已逝，但馬航事件留給國際航空業(yè)的反思無疑是巨大的，本文正是以馬航事件為案例，討論建立國際航班信息披露制度的必要性，其中主要涉及的問題是：第一，國際航班信息的法律界定；第二，國際航班信息披露立法現(xiàn)狀及不足；第三，國際航班信息披露不及時(shí)的成因分析；第四，完善國際航班信息披露制度的建議。

一、國際航班信息披露的法律界定

目前，世界上關(guān)于國際航班信息披露的概念并無直接的闡述，筆者查閱相關(guān)信息披露資料后并結(jié)合馬航事件進(jìn)行如下簡單分析：

國際航班，是指經(jīng)過一個(gè)以上國家領(lǐng)土之上的空氣間的航班。此處的信息，是指音信消息。披露，是指發(fā)表、公布。故筆者認(rèn)為國際航班信息披露應(yīng)當(dāng)是指國際航班的始發(fā)地或事發(fā)地航空公司或政府應(yīng)將飛機(jī)飛往所經(jīng)途中遇到的有關(guān)安全或有重大影響的信息及時(shí)、快速告知旅客及其家屬，并迅速通知有關(guān)國家，。該解釋中主要包含四方面內(nèi)容：一是國際航班信息應(yīng)由航班國籍國（國籍國多為始發(fā)地國）或事發(fā)地國的航空公司或政府發(fā)布；二是所披露的信息內(nèi)容應(yīng)是涉及有關(guān)航班和乘客安全或其他重大影響的真實(shí)信息；三是披露時(shí)間應(yīng)在確定飛機(jī)失去聯(lián)系或者發(fā)生事故后立即通知；四是披露對(duì)象應(yīng)當(dāng)是乘客及其家屬，以及有關(guān)國家（其中應(yīng)當(dāng)包括途徑國、目的地國、救援國等），涉及影響重大的還應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公眾披露信息。以此次馬航失事飛機(jī)為例，其國籍及飛機(jī)事故發(fā)生地均為馬來西亞，馬方在事件發(fā)生后向乘客家屬及公眾披露了航班失聯(lián)信息，因此馬航事件披露的主體和對(duì)象并不具爭議性，其引起巨大爭議的所在點(diǎn)就在于馬方公布該信息的時(shí)間及內(nèi)容，馬方在事隔5、6小時(shí)之久才對(duì)外公布消息，并且馬來西亞國防部長兼代理交通部長希沙姆丁也承認(rèn)馬方確實(shí)隱瞞了部分信息，而這是否延遲救援我們暫時(shí)并不了解，但可以肯定的是，此次馬航信息披露的不及時(shí)正是由于國際航班信息披露問題理論基礎(chǔ)的缺失，它已經(jīng)成旅客權(quán)益人性化保障的瓶頸，嚴(yán)重影響了國際航空的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、國際航班信息披露的立法現(xiàn)狀及不足

（一）國際航班信息披露的立法現(xiàn)狀

從《國際民用航空公約》到2010年通過的《北京公約》及《北京議定書》，再到各國近年來的司法實(shí)踐，目前國際上大多數(shù)公約其實(shí)并無國際航班信息披露的相關(guān)法律法規(guī)或條約，例如1929年的華沙公約，以及1955年的海牙修正案，是專門規(guī)定國際航空運(yùn)輸中承運(yùn)人的民事責(zé)任，而1963年東京公約，1970年海牙公約和1971年蒙特利爾公約則是關(guān)于制裁針對(duì)國際民用航空犯罪行為的三個(gè)公約，還有涉及地面損害和碰撞責(zé)任、航空器抵押問題和其他權(quán)利以及其他主題的多邊公約，如，1952年羅馬公約等，即使略有涉及，例如國際民用航空公約及其附件，也不過是較為零散的分布在各個(gè)法律或條約中，其漏洞之大，以至于結(jié)合本次馬航事件，我們提供其行為不符的法律依據(jù)不過如下幾條：

1.《國際民用航空公約》附件12《搜尋與救援》第5.11條規(guī)定，當(dāng)任何當(dāng)局或任何搜尋與救援組織的機(jī)構(gòu)有理由相信一駕航空器處于緊急情況時(shí)，必須向有關(guān)救援協(xié)調(diào)中心立即提供所掌握的所有情報(bào)。而馬來西亞作為《國際民用航空公約》的締約國，其在此次事件信息發(fā)布中的所作所為是嚴(yán)重違反締約國職責(zé)的。

2.《國際民用航空公約》附件17《保安：保護(hù)國際民用航空免遭非法干擾行為》第5.2.2條規(guī)定，負(fù)責(zé)向受到非法干擾的航空器提供空中交通服務(wù)的每一締約國，必須搜集有關(guān)航空器的所有情報(bào)，并把這些情報(bào)傳送給所有其他負(fù)責(zé)空中交通服務(wù)有關(guān)單位的國家，包括已知或預(yù)計(jì)的目的地機(jī)場(chǎng)國家，以便能夠及時(shí)在飛行時(shí)或在已知航空器要去或可能去的目的地采取適當(dāng)行動(dòng)。而馬方作為情報(bào)搜集方在知情后卻未及時(shí)向中方和旅客家屬披露航班事故信息也是未盡締約國責(zé)任的行為。

3.國際民航組織一直以來都倡導(dǎo)航空公司積極承擔(dān)信息發(fā)布的責(zé)任，如其在去年10月國際民航組織大會(huì)通過的旨在鼓勵(lì)所有成員國為受害者及其家屬提供一切必要的服務(wù)和信息的9998號(hào)文件——《國際民航組織家屬救援政策》第2.15條中規(guī)定：為確保相關(guān)信息及時(shí)向受害人及其家屬發(fā)布，事故調(diào)查機(jī)構(gòu)或其他合適的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)考慮制定一個(gè)聯(lián)絡(luò)人，以保證該機(jī)構(gòu)和其他組織者能夠有效交流家屬援助，并在家屬和幸存者能夠進(jìn)入事故地參觀時(shí)，滿足他們進(jìn)入的要求并提供協(xié)助。盡管該政策不具有法律效力僅供指導(dǎo)，但馬方政府或航空公司作為信息發(fā)布者，其延遲行為已經(jīng)嚴(yán)重侵犯了旅客家屬的知悉權(quán)利。

（二）國際航班信息披露立法的不足

通過上述分析,對(duì)比現(xiàn)行國際航空的相關(guān)立法,我們不得不承認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí),現(xiàn)行有關(guān)國際航班信息的立法還存在諸多不足之處,隨著國際航空信息化發(fā)展,航空經(jīng)濟(jì)的自由化與信息法律的滯后性之間的沖突將在不久的未來體現(xiàn)得尤為明顯。因此，筆者從國際航空的發(fā)展形勢(shì)出發(fā)，并結(jié)合此次馬航事件，探討研究現(xiàn)行國際航班信息披露的立法后認(rèn)為仍存在以下不足之處：

1.對(duì)于國際航班信息披露，目前國際航空立法中還無明確的概念，相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。對(duì)于信息披露的主體、內(nèi)容、時(shí)間和對(duì)象還需進(jìn)一步確定，以此規(guī)范相關(guān)當(dāng)事國的信息披露行為。

2.縱觀國際航空的相關(guān)立法中，并從馬航案件分析中不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前關(guān)于航班信息披露的法律少之又少，規(guī)范信息發(fā)布的流程和細(xì)節(jié)問題較少已經(jīng)不能滿足國際航空的信息化、自由化發(fā)展。即使有關(guān)政策涉及，由于不具有強(qiáng)制性，其操作性可想而知，例如前所述《國際民航組織家屬救援政策》第2.15條規(guī)定。

3.科學(xué)界定航班信息披露不及時(shí)時(shí)締約國或承運(yùn)人的賠償責(zé)任?，F(xiàn)行有關(guān)國際公約中雖然有涉及締約國信息披露的義務(wù)，但是卻沒有對(duì)違反義務(wù)時(shí)所應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任加以規(guī)定，如此一來即便確定締約國違反公約，其賠償責(zé)任由于模糊不清也會(huì)引發(fā)巨大爭議。

4.對(duì)旅客家屬知悉權(quán)的保護(hù)有限。除了《國際民航組織家屬救援政策》中有明確規(guī)定在事故發(fā)生時(shí)應(yīng)積極和家屬聯(lián)系，保證家屬的知悉權(quán)外(此政策僅具指導(dǎo)意義)，其他國際航空公約均無明確規(guī)定，即使此前所述的的法律依據(jù)《國際民用航空公約》附件也并未提及“家屬”，可見，國際航空公約對(duì)旅客家屬的權(quán)利保護(hù)的忽視已不容小視。

三、國際航班信息披露不及時(shí)的成因分析

從當(dāng)前國際航空自由化發(fā)展實(shí)踐來看，導(dǎo)致航班信息披露不及時(shí)的成因是多方面且復(fù)雜的，筆者在閱讀荷蘭學(xué)者德里翁Drion就航空延誤方面的原因所進(jìn)行的總結(jié)[2]后并結(jié)合航班信息披露不足的實(shí)際情況，主要從國際和國內(nèi)兩方面來探討來探討國際航班信息披露的成因，其中國際方面主要針對(duì)當(dāng)前國際航班量的與日俱增和國際航空立法的滯后性而言，而國內(nèi)層面則是從國內(nèi)政府信息工作效率和航空公司自身信息顯示技術(shù)不足等方面進(jìn)行分析，下面將對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)的分析。

（一）國際層面

國際航空事故與國際航空立法的滯后性方面原因。國際航空客運(yùn)在為跨國交往帶來革命性便利的同時(shí)，航班運(yùn)輸?shù)母叨蕊L(fēng)險(xiǎn)性卻也始終是航空技術(shù)難以根治的頑疾。從20世紀(jì)50年代以來，國際民用航空的發(fā)展出現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，國際航班數(shù)量的與日俱增也發(fā)生很多令人揪心悲痛的國際航空事故，從2008年法航447空難到2013年韓亞航空墜機(jī)事件再到馬航事件，但每一次事故背后發(fā)生都涉及了事故航班信息的處理，但每一次事故信息的披露似乎都不盡如人意，導(dǎo)致這種信息不及時(shí)最主要的原因就是目前國際航空立法中缺乏有關(guān)航空事故發(fā)生時(shí)信息披露的具體法律和程序，現(xiàn)行的國際航空法律調(diào)整在應(yīng)對(duì)國際航空的新形勢(shì)發(fā)展以及保護(hù)旅客權(quán)益方面已顯得越來越力不從心，這種法律的滯后性不僅無法為公眾提供合法索取事故航班信息的權(quán)利依據(jù)，還可能導(dǎo)致相關(guān)國家為了逃避責(zé)任而肆意隱瞞航班相關(guān)信息，使得旅客家屬和公眾根本及時(shí)無法獲得自己的親人真實(shí)、可靠的信息，從而也不知道自己的親人是否得到了及時(shí)、合理的救援。在由此而進(jìn)行的旅客家屬索賠過程中，這種立法的滯后性更是使得家屬權(quán)益的保障與現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值的傾向處于極為尷尬的境地。

（二）國內(nèi)層面

1.政府方面原因。“從人類是實(shí)現(xiàn)航空夢(mèng)想第一刻開始，航空事業(yè)就具有鮮明的國際性特征。”[2]國際航班的國際性主要體現(xiàn)在兩方面：（1）國際航班多屬于國家航空公司或國家控股的航空公司，是一國到他國的飛行行為；（2）搭乘旅客的國際性，這是因?yàn)橥ǔ俗鴩H航班的旅客是不同國家的公民。而正是國際航班的國際性[3]決定了該航班國籍國政府在國際航空運(yùn)輸中扮演著重要的角色，其不僅承擔(dān)著艱巨的航空搜救工作、及時(shí)聯(lián)系有關(guān)的國家和搜集信息，還應(yīng)當(dāng)立即告知家屬并及時(shí)披露有關(guān)航班的消息。遺憾的是，有關(guān)政府在處理航空事故信息方面的效率不僅低下，更有甚者借以涉及國家機(jī)密等理由為借口而對(duì)外隱瞞事實(shí)真相。由此可見，政府在國際航空事故中的地位的重要性與其承擔(dān)信息披露的義務(wù)是極為不協(xié)調(diào)也不讓人滿意的。仍以此次失事飛機(jī)波音777—200為例，首先該飛機(jī)是屬于馬來西亞航空公司（國營航空公司）；其次該飛機(jī)上乘坐的239名乘客涉及了14個(gè)國家或地區(qū)，這種航空公司的國家性與乘客的國際性更加無疑表明了馬方政府對(duì)此次事件的信息公布承擔(dān)了最重要的角色，而其信息披露不負(fù)責(zé)正如英國《金融時(shí)報(bào)》所評(píng)價(jià)，“越來越多的批評(píng)聲音指責(zé)馬來西亞政府在溝通方面行動(dòng)遲緩，公布的信息自相矛盾，且協(xié)調(diào)工作差強(qiáng)人意。”

2.航空公司方面原因。首先，航空公司作為事故飛機(jī)的責(zé)任承擔(dān)者本身負(fù)有隨時(shí)公布事故航班的義務(wù)，但航空公司信息披露意識(shí)的薄弱是人盡皆知的事實(shí)，例如由于航班延誤信息公布不及時(shí)所引起的群眾不滿事件在世界大多數(shù)機(jī)場(chǎng)都上演過，因此各航空公司完全可以設(shè)立專門突發(fā)事故信息處理機(jī)構(gòu)，隨時(shí)負(fù)責(zé)航班信息的應(yīng)急處理。另外，航空公司航班信息顯示技術(shù)配套設(shè)施的不足以及航班在突發(fā)情況下的應(yīng)變和信息調(diào)節(jié)能力都比較差等原因都局限了其在收集和發(fā)布航班信息的能力，因此提高航班顯示系統(tǒng)技術(shù)有助于解決航空公司信息披露不及時(shí)的困境。

四、完善國際航班信息披露制度的建議

“如果說21世紀(jì)是人類社會(huì)更為進(jìn)步的時(shí)代，這其中必然包含著基于社會(huì)實(shí)質(zhì)公平和正義對(duì)弱者的傾斜性保護(hù)?！盵4]隨著航空技術(shù)的發(fā)展和社會(huì)價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變，國際航空客運(yùn)在帶來革命性便利的同時(shí)也在尋求更高層次的對(duì)旅客權(quán)益人性化的保障，而航班信息的披露作為維護(hù)旅客及其家屬知情權(quán)的重要體現(xiàn)，在經(jīng)過此次馬航事件后更是表明國際航空相關(guān)法律制度亟需根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的變化做出相應(yīng)調(diào)整和更新，以維護(hù)并促進(jìn)整個(gè)國際航空界的良性發(fā)展。在此，筆者僅就國際航班信息披露方面陳述自己幾點(diǎn)拙見，以期對(duì)理論或?qū)嵺`有所裨益。

第一，參照《國際民航組織家屬救援政策》的相關(guān)規(guī)定，在國際公約中增加國際航班信息披露的規(guī)定。如前所述，由于目前國際上關(guān)于國際航班信息披露的相關(guān)規(guī)定很少，即使略有涉及也僅具有指導(dǎo)意義，因此參照國際民航組織的相關(guān)政策，在國際航空公約中獨(dú)立增加事故發(fā)生時(shí)締約國對(duì)航班信息披露明確負(fù)有的責(zé)任以及對(duì)延誤航班信息披露的各種原因和賠償限額進(jìn)行分類說明，也是保障旅客及其家屬獲取航班信息的法律依據(jù)。

第二，統(tǒng)一“國際航班信息披露”定義。無論是國內(nèi)還是國際航空法對(duì)“航班信息披露”均無相關(guān)的定義和標(biāo)準(zhǔn)。旅客、家屬、航空公司對(duì)信息披露的對(duì)象、主體、內(nèi)容和時(shí)間均存在分歧。筆者認(rèn)為研究與準(zhǔn)確掌握國際航班信息披露的內(nèi)涵，不能僅從國際文件的概念去分析，而是要了解這些文件制定是的目的以及該行為的演變與發(fā)展。因此，結(jié)合國際航空發(fā)展實(shí)踐，統(tǒng)一“國際航班信息披露”定義是準(zhǔn)確認(rèn)定和處理航班信息披露引發(fā)的問題的前提。

第三，完善航班信息查詢系統(tǒng)，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)航班信息的應(yīng)急處理，充分保證航班事故時(shí)旅客家屬享有的信息知情權(quán)，保證信息的透明與對(duì)稱。目前許多國家在本國機(jī)場(chǎng)內(nèi)都建立了航班信息發(fā)布系統(tǒng)，通過廣播或電子滾屏的方式發(fā)布航班信息，因此，提高航班信息顯示技術(shù)，及時(shí)公布航班相關(guān)信息，完善航班查詢系統(tǒng)不失為充分維護(hù)旅客及其家屬知情權(quán)的好方式。

第四，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在實(shí)踐中的作用?！按_保全世界國際民用航空安全地和有秩序地發(fā)展”作為國際民航組織的首要職責(zé)體現(xiàn)了其在國際民航領(lǐng)域發(fā)展中的地位及影響。作為極具影響力的國際民航組織在積極推進(jìn)發(fā)布者承擔(dān)信息披露責(zé)任的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)監(jiān)督各締約國的實(shí)施情況，并通過積極與各國加強(qiáng)交流以減少航空業(yè)環(huán)境中的不確定性和建立一些早期的預(yù)警機(jī)制，有助于更好地解決這個(gè)問題。

馬航事件導(dǎo)致的悲劇，我們已無力挽回，但由馬航事件引發(fā)的思考以避免下一次悲劇的重演卻是我們可以去積極改變的。通過加強(qiáng)國際民航立法，妥善處理國際航班信息披露引發(fā)的矛盾糾紛，最大程度地減少由此產(chǎn)生的不利后果，切實(shí)保障旅客及其家屬信息知悉權(quán)，是我們生者告慰逝者最好的方式。

［1］H.Drion，Limitation of Liabilities in International Air Law，Martinus Nijhoff，Hague，1954，p.181.

［2］唐明毅，陳宇著.國際航空私法［M］.北京：法律出版社，2004.

［3］趙維田.國際航空法［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［4］徐冬根.人文關(guān)懷與國際私法中弱者利益保護(hù)［J］當(dāng)代法學(xué)，2004（9）.