近年陜西農(nóng)村城鎮(zhèn)化實(shí)踐樣態(tài)分析

司武林

（陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院 陜西 西安 710119）

一、近年來(lái)年陜西農(nóng)村城鎮(zhèn)化狀況

（一）城鎮(zhèn)建成區(qū)面積和城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大。城鎮(zhèn)化的首要標(biāo)準(zhǔn)是城鎮(zhèn)建成區(qū)面積，即通常所說(shuō)的“鎮(zhèn)區(qū)”，它反映著公共基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋狀況和城鎮(zhèn)規(guī)模，也直接決定城鎮(zhèn)對(duì)周圍村落的輻射能力。2001～2009年，陜西省農(nóng)村城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增加39.8平方公里，平均每個(gè)鎮(zhèn)僅擴(kuò)大0.05平方公里。此后，陜西省《關(guān)于加快重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)全省縣域城鎮(zhèn)化的意見》提出，2012年107個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口要達(dá)到260萬(wàn)，面積要達(dá)到320平方公里。這種速度和規(guī)模都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了前些年的總和，“重點(diǎn)鎮(zhèn)”遂成為帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主力。

（二）鎮(zhèn)區(qū)人口和非農(nóng)人口緩慢增加，帶動(dòng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力逐漸提升。鎮(zhèn)區(qū)人口數(shù)量，反映城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口的吸引力。陜西的情況很不樂(lè)觀。1996年全國(guó)第一次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，相比于西北地區(qū)其他省份，陜西農(nóng)村城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均人口和非農(nóng)人口數(shù)量均居末位。直到2007年，50%以上農(nóng)村城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)人口尚不足1000人。[1]2000～2009年10年間，全省建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)總?cè)丝谠黾?2.8萬(wàn)，增量不大，但實(shí)施“重點(diǎn)鎮(zhèn)”建設(shè)以來(lái)，已呈現(xiàn)加速趨勢(shì)。2010年全省農(nóng)村城鎮(zhèn)非農(nóng)人口占總?cè)丝诘谋壤呀?jīng)提高到34.13%。[2]

（三）基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)較快增長(zhǎng)，但對(duì)鄉(xiāng)村人口的“拉力”不大。2006年陜西省第二次農(nóng)村普查數(shù)據(jù)顯示，陜西農(nóng)村有電力、通訊設(shè)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例在70%以上，有常規(guī)交通、廣電中轉(zhuǎn)站和實(shí)施集中供水的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例在50%以上，有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到98.7%；有敬老院和垃圾處理設(shè)施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例分別為22.6%和35.6%。但文化教育、公共綠地、生活污水處理設(shè)施等比例很低，均不足10%。[3]農(nóng)村城鎮(zhèn)日常生活優(yōu)勢(shì)不強(qiáng)，對(duì)鄉(xiāng)村人口的“拉力”不大。

（四）地域城鎮(zhèn)群初具規(guī)模，但城鎮(zhèn)體系互動(dòng)尚待加強(qiáng)。經(jīng)多年建設(shè)，陜西省三大地域間，農(nóng)村城鎮(zhèn)群基本成型。截至2012年，關(guān)中地區(qū)共有8座城市和447座農(nóng)村城鎮(zhèn)，其中，超大城市1座，大城市2座，形成了城鎮(zhèn)密集地帶。陜南農(nóng)村城鎮(zhèn)增加到459個(gè)，其三座核心城市中，漢中、安康已均發(fā)展為中等城市，商洛為小城市；陜北的縣域城鎮(zhèn)也增加至228個(gè)，兩個(gè)核心城市，延安為中等城市，榆林為小城市。但因自然原因，地域差別仍較大，“2010年全省小城鎮(zhèn)密度為4.49個(gè)/1000km2；關(guān)中地區(qū)小城鎮(zhèn)分布密度是陜北地區(qū)的2.73倍，是陜南的1.42倍。”[2]全省城鎮(zhèn)體系互動(dòng)尚待增強(qiáng)。

二、當(dāng)前農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要問(wèn)題

2011年，筆者開展了陜西省縣域城鎮(zhèn)化專項(xiàng)調(diào)研，調(diào)查對(duì)象是經(jīng)抽樣選擇的6個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)。①這些重點(diǎn)鎮(zhèn)是陜西農(nóng)村縣域城鎮(zhèn)的代表，從中可以反映制約農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要問(wèn)題。如無(wú)特別說(shuō)明，下文的圖表數(shù)據(jù)均來(lái)自本次調(diào)研。

（一）要素聚集困難。城市化的第一個(gè)規(guī)律就是要素聚集，城市優(yōu)勢(shì)也正是以此表現(xiàn)出來(lái)。農(nóng)村城鎮(zhèn)化首先需要產(chǎn)業(yè)、人口、土地三個(gè)基本要素的聚集，但三者之間具有復(fù)雜的制約關(guān)系。如何拆解要素聚集中的連鎖制約，是首要問(wèn)題。

1.非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要人口聚集。鎮(zhèn)區(qū)人口密集才能形成消費(fèi)和服務(wù)市場(chǎng)，但農(nóng)民大多不愿意移居鎮(zhèn)區(qū)?！斑@是由于小城鎮(zhèn)不能為農(nóng)民提供足夠的就業(yè)崗位和一定的工資水平，調(diào)查顯示，農(nóng)村勞動(dòng)力在城市的就業(yè)概率是小城鎮(zhèn)就業(yè)概率的4.59倍，小城鎮(zhèn)的就業(yè)概率僅為11.3%?！盵4]非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展因此受到制約。

2.非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還需要建設(shè)用地。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也需要更多的建設(shè)用地。周圍村莊的耕地當(dāng)然是首選，但又受制于國(guó)家對(duì)耕地的嚴(yán)格控制和農(nóng)民的反對(duì)。近來(lái)很多地方嘗試以“土地置換”②解決問(wèn)題，但其政治風(fēng)險(xiǎn)極大。目前，似乎是在用優(yōu)惠政策緩解矛盾。2009年，陜西省就給予重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)用地優(yōu)惠；2011年，對(duì)于新確定的31個(gè)重點(diǎn)示范鎮(zhèn)，又明確給予每鎮(zhèn)1000畝用地指標(biāo)。權(quán)宜之計(jì)不能作為可持續(xù)發(fā)展的支撐，更不可能大范圍推廣，還需要探討科學(xué)機(jī)制。

3.人口集中又依賴城鎮(zhèn)的聚集能力。城鎮(zhèn)聚集能力取決于基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)、就業(yè)程度等多個(gè)方面。這些方面聚集狀況不佳，人口聚集必然困難。2010年，陜西農(nóng)村城鎮(zhèn)人口聚集指數(shù)為-1.54，在24個(gè)省份中排名第19位。[5]

綜上所述，在復(fù)雜多層土質(zhì)條件下，不同結(jié)構(gòu)特征的筒型基礎(chǔ)沉貫施工會(huì)體現(xiàn)出極其復(fù)雜的性態(tài)。如何準(zhǔn)確預(yù)測(cè)筒型基礎(chǔ)下沉阻力和合理施加控制下沉力仍然是筒型基礎(chǔ)應(yīng)用問(wèn)題的研究熱點(diǎn)，尤其筒型基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)型式、尺寸效應(yīng)和多層復(fù)雜土質(zhì)條件下，筒內(nèi)外土體滲透率變化規(guī)律、吸力施加對(duì)筒內(nèi)土塞響應(yīng)模式及土塞運(yùn)動(dòng)對(duì)臨界吸力的提高機(jī)理等研究對(duì)于筒型基礎(chǔ)施工安全性態(tài)控制起著核心作用。

（二）“凋零”的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)。

在城鎮(zhèn)化大刀闊斧的一路前行中，中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活正悄無(wú)聲息地走向凋零。“中國(guó)的村莊有著幾千年歷史，形成了自己獨(dú)特的文化和品格。在城市化的趨勢(shì)下，如何兼顧農(nóng)民對(duì)美好生活的需求和保存村落文化，是一個(gè)難題?！盵6]城鎮(zhèn)化需要考慮現(xiàn)實(shí)發(fā)展，也需要認(rèn)真思考其價(jià)值，尤其是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村生活的人文價(jià)值。

另外，我國(guó)的城鎮(zhèn)化中，農(nóng)業(yè)活動(dòng)往往被視為阻礙因素，這正是不少地方無(wú)所顧忌地減少耕地、削弱農(nóng)業(yè)和驅(qū)趕農(nóng)民的直接原因。這種曲解，已經(jīng)使城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村兩受其害。“無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家早期城鎮(zhèn)化的做法，還是發(fā)展中國(guó)家‘過(guò)度城鎮(zhèn)化’的實(shí)踐，其所以產(chǎn)生了一系列不良后果，一個(gè)重要的原因就在于把推進(jìn)城鎮(zhèn)化看作是與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展毫無(wú)關(guān)聯(lián)的過(guò)程，制造了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)的二元對(duì)立?！盵7]應(yīng)該看到，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)技術(shù)革新，農(nóng)業(yè)生態(tài)功能提升等，都將使城鎮(zhèn)化獲得持續(xù)支持，二者并不存在根本矛盾。

（三）新生代農(nóng)民工帶來(lái)的不確定性。

近年來(lái)，“新生代”農(nóng)民工問(wèn)題驟顯，而核心問(wèn)題正是他們的城鎮(zhèn)化。不同于其父輩，“新生代”農(nóng)民工有諸多全新特點(diǎn)。首先，他們的鄉(xiāng)土記憶稀薄，對(duì)農(nóng)村幾無(wú)留戀；其次，他們的城市向往強(qiáng)烈而堅(jiān)定，努力要“做城里人”。數(shù)據(jù)表明，陜西農(nóng)村外出務(wù)工人員中，30歲以下的已占51.4%，而縣內(nèi)務(wù)工的僅23.7%，高達(dá)76.3%的人都屬異地務(wù)工。[2]而他們以后的遷移流向尚不確定。這為農(nóng)村城鎮(zhèn)化埋下了極大的隱患?，F(xiàn)在村落生活的人口，移居城鎮(zhèn)的愿望與可能性均相當(dāng)微弱；如果新生代農(nóng)民工及其子女始終不向縣域城鎮(zhèn)流動(dòng)，那么縣域城鎮(zhèn)將面臨更危險(xiǎn)的“空殼”狀態(tài)。近幾年的城鎮(zhèn)化相關(guān)制度改革，則加大了農(nóng)村青年疏離農(nóng)村的可能性。農(nóng)村城鎮(zhèn)化“為了誰(shuí)”？事關(guān)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的根本走向。

三、解決現(xiàn)存問(wèn)題的措施

（一）以產(chǎn)業(yè)聚集吸引人口聚集

1.以“一村一品”的優(yōu)勢(shì)吸引人口聚集。多年來(lái)，陜西的“一村一品”建設(shè)成效突出。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2007年左右，陜西省達(dá)到“一村一品”標(biāo)準(zhǔn)的村已發(fā)展到1000多個(gè)，占全省農(nóng)村總數(shù)的3.5%。[8]在實(shí)際發(fā)展中，“一村一品”也逐漸擴(kuò)大為“一鄉(xiāng)一業(yè)”和“一縣一業(yè)”。2007到2009年間，陜西省已有“一鄉(xiāng)一業(yè)”建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)329個(gè)，“一縣一業(yè)”建設(shè)縣區(qū)35個(gè)；主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)從業(yè)農(nóng)戶80多萬(wàn)戶，從業(yè)人員200多萬(wàn)。縣域城鎮(zhèn)應(yīng)利用這種優(yōu)勢(shì)壯大產(chǎn)業(yè)、吸引人口聚集。

（二）形成市場(chǎng)融資機(jī)制

多年來(lái)，人們已經(jīng)取得共識(shí)：應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制吸引民間資本進(jìn)入，以彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化資金的不足。我國(guó)大量民間資本投資無(wú)門的現(xiàn)象極為普遍。陜西也不例外。僅以居民存款為例，2000~2009年，全省城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄余額增加5209.5億元，年均增長(zhǎng)17.2%；僅農(nóng)業(yè)存款余額即增加424.3億元，年均增長(zhǎng)25.6%。[9]但缺乏市場(chǎng)融資機(jī)制。如果機(jī)制建立，農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)可以達(dá)到社會(huì)和個(gè)人的“雙贏”。

（三）科學(xué)定位“重點(diǎn)”

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)還有某些偏差，需要準(zhǔn)確定位“重點(diǎn)”。

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該與生活服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)并重。多數(shù)重點(diǎn)鎮(zhèn)仍偏重硬件設(shè)施建設(shè)，生活服務(wù)機(jī)構(gòu)明顯滯后。如，西安市戶縣××鎮(zhèn)的15項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃中，與居民生活服務(wù)大體相關(guān)的僅4項(xiàng)，醫(yī)院、幼兒園、養(yǎng)老院、社區(qū)服務(wù)中心等生活服務(wù)機(jī)構(gòu)都未列入。重點(diǎn)鎮(zhèn)居民滿意度最低的也恰恰是生活服務(wù)設(shè)施（見表1）。

表1 鎮(zhèn)區(qū)人口的滿意度

2.城鎮(zhèn)化制度改革的重點(diǎn)應(yīng)定位于保障農(nóng)民利益。陜西省推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的相關(guān)政策中，對(duì)戶籍、社會(huì)保障、農(nóng)村土地處理等做了具體規(guī)定。主要內(nèi)容是：在重點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)行“居民戶口”的一元化管理；鼓勵(lì)農(nóng)民落戶鎮(zhèn)區(qū)后自愿退出宅基地或承包地，而完全享受城鎮(zhèn)低保、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)等待遇。

圖1 重點(diǎn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)住戶戶口狀況（%）

圖2 退還耕地和宅基地的打算（人）

但在調(diào)查的六個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)中，僅有一個(gè)鎮(zhèn)已實(shí)行居民戶口，占全部調(diào)查對(duì)象的11%（見圖1）。在本鎮(zhèn)務(wù)工3年以上的146人中，愿意落戶者僅66人，加上愿意落戶縣城的也才139人，僅占調(diào)查對(duì)象的45.6%。究其原因，在農(nóng)村社會(huì)保障體系沒(méi)有充分建立的情況下，農(nóng)民落戶重點(diǎn)鎮(zhèn)的待遇，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如農(nóng)村耕地、宅基地的保障更實(shí)惠。所以，他們可以在城鎮(zhèn)生活，但不會(huì)輕易退出農(nóng)村（見圖2）。

以重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)為核心的縣域城鎮(zhèn)化，是對(duì)城鄉(xiāng)對(duì)接的有益探索，是現(xiàn)階段陜西農(nóng)村發(fā)展最強(qiáng)勁的動(dòng)力。當(dāng)前，應(yīng)該繼續(xù)注重完善城鎮(zhèn)功能，努力提升質(zhì)量，積極探索陜西農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。

注釋：

①這6個(gè)鎮(zhèn)分布于關(guān)中和陜南地區(qū)，以關(guān)中地區(qū)為主。抽樣時(shí)充分考慮了區(qū)位、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面的差異，以體現(xiàn)其代表性。調(diào)查對(duì)象為鎮(zhèn)區(qū)從事非農(nóng)活動(dòng)的各類住戶。

②土地置換，其實(shí)就是讓農(nóng)民集中到城鎮(zhèn)生活，農(nóng)村的大量宅基地可以復(fù)墾為耕地，而與城鎮(zhèn)接壤的耕地則轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

［1］井水，王禮力.陜西省小城鎮(zhèn)發(fā)展研究［J］.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（3）：74.

［2］陜西省統(tǒng)計(jì)局.陜西省第二次農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)［EB/OL］.陜西統(tǒng)計(jì)局信息網(wǎng).http：//www.sn.stats.gov.cn/news/qsgb/200861291833.htm，2008-6-12.

［3］黨興華、鄒華.陜西省小城鎮(zhèn)發(fā)展模式研究［J］.西安石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（1）：23.

［4］肖莎.小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略研究述要［J］.城市發(fā)展研究，2004（5）：24.

［5］徐曉勇，羅淳.中國(guó)小城鎮(zhèn)人口集聚能力的省際比較分析［J］.西北人口，2013（4）：4.

［6］鄧聿文.那些即將消失的村莊［EB/OL］.http：//hsb.hsw.cn/2010-08/21/content_7834036.htm，2010-8-21.

［7］王德勇，王悅?cè)A，李友華.農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展問(wèn)題探索［M］.北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2005：83.

［8］路高信，王俊清.陜西省實(shí)施一村一品工程的實(shí)踐與啟示［J］.陜西綜合經(jīng)濟(jì)，2007（1）：24.

［9］郭秦川.金融機(jī)構(gòu)存款快速增長(zhǎng)的因素分析［EB/OL］.