畢節(jié)市新型城鎮(zhèn)化進程中耕地保護研究

陳笑媛等

摘 要：研究目的：對畢節(jié)市新型城鎮(zhèn)化進程中耕地利用和保護進行研究，為新型城鎮(zhèn)化進程中耕地的保護提供建議與思路。研究方法：文獻資料法和實證分析。研究結(jié)果：分析了畢節(jié)市新型城鎮(zhèn)化進程中耕地保護存在的新老問題，進而提出畢節(jié)市可以通過六項措施保護現(xiàn)有耕地。研究結(jié)論：走新型城鎮(zhèn)化道路，合理利用和保護耕地，還需要探索有效管理耕地的保障措施。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；耕地保護；研究；畢節(jié)市

中圖分類號 F321.1 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）06-01-04

1 引言

2012年12月中央經(jīng)濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，未來要把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實抓好，把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路[1]。2013年3月17日，李克強總理在其首場記者會也談及城鎮(zhèn)化問題，強調(diào)了新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。中國興起的這輪新型城鎮(zhèn)化，是要走一條更關(guān)注公平、集約、科學(xué)布局的質(zhì)量型增長道路，遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，立足于推動公平性制度改革、提高城市綜合承載能力、實現(xiàn)城市合理布局，走一條質(zhì)量型的城鎮(zhèn)化道路[2]。

運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段和措施對耕地的數(shù)量和質(zhì)量進行的保護即為耕地保護，它關(guān)系我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。畢節(jié)市在貴州省“加速發(fā)展、加快轉(zhuǎn)型、推動跨越”主基調(diào)和“工業(yè)強省”、“城鎮(zhèn)化帶動”主戰(zhàn)略背景下，面臨著傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中仍未很好解決的老問題，又面臨著國家推行新型城鎮(zhèn)化所需要解決的新問題。因此，本文研究旨在為畢節(jié)市在新型城鎮(zhèn)化進程中如何解決耕地保護問題提供建議與思路。

2 畢節(jié)市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地資源概況

2.1 畢節(jié)市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展 畢節(jié)市是貴州省西北部下轄區(qū)的一個地級市，由原畢節(jié)地區(qū)“撤地建市”而來，現(xiàn)轄1個區(qū)、6個縣和1個自治縣。隨著改革開放和經(jīng)濟建設(shè)步伐的加快，畢節(jié)市城鎮(zhèn)建設(shè)的范圍和規(guī)模在不斷擴大，其城鎮(zhèn)化率由1986年到2008年短短20余年就從7.4%增至22.33%，上升了14.93個百分點。2009年以后，畢節(jié)市各項工作全面推進，城鎮(zhèn)人口數(shù)量大幅增加，城鎮(zhèn)化步伐明顯加快（表1）。2012年，畢節(jié)市城鎮(zhèn)化率上升到29.99%，城鎮(zhèn)化率在1986年的基礎(chǔ)上翻了兩番，比2009年也上升了7.66個百分點。2012年11月，黨的十八大強調(diào)堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，為畢節(jié)試驗區(qū)的快速發(fā)展及轉(zhuǎn)型帶來了前所未有的發(fā)展機遇，畢節(jié)市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也由此起航。2012年12月，中央召開經(jīng)濟工作會議明確提出，要積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。其后，畢節(jié)市根據(jù)中央、貴州省相關(guān)文件精神并結(jié)合本市實際，在總結(jié)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上進一步融入了新型城鎮(zhèn)化理念、踐行著新型城鎮(zhèn)化道路。

2.2 畢節(jié)市耕地現(xiàn)狀分析

2.2.1 耕地數(shù)量分析 畢節(jié)市地處中國西南喀斯特地形地貌區(qū)域，耕地面積在全市土地總面積中所占比重不大。2009年全市耕地面積為1 000 083.98hm2，占全市土地總面積的37.25%。近年來，一方面，全市由于城鎮(zhèn)化進程不斷加快，工礦企業(yè)的新建和擴建，對土地的需求日益加大，使得耕地面積逐年減少；另一方面，隨著全市新工業(yè)區(qū)的增加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不斷發(fā)展，公共設(shè)施用地的需求迅速增長，亦占用許多耕地[6]。統(tǒng)計顯示，從2009-2012年，全市耕地面積減少2 768.32hm2，年均減少922.77hm2；人均耕地面積亦由2009年的0.125hm2減少為2012年的0.116hm2，凈減少0.009hm2，年均減少31.3m2（表2）。

2.2.2 耕地質(zhì)量分析 畢節(jié)市是典型的巖溶山區(qū)，境內(nèi)多山，西高東低，平均海1 400m，高原山地占93.3%，其耕地絕大部分布于高原山地和丘陵。全市大部分耕地屬于中低產(chǎn)田，無早稻和雙季晚稻，主產(chǎn)玉米、冬小麥等谷物及薯類、豆類和油料作物等，2011年糧食生產(chǎn)水平低于3 000kg/hm2。全市主要農(nóng)業(yè)機械與設(shè)備各年統(tǒng)計中，大中型拖拉機數(shù)量及配套農(nóng)具數(shù)量明顯少于小型拖拉機及配套農(nóng)具，并且土壤類型以黃壤分布最廣、黃棕壤次之，坡地梯改型、鹽堿耕地型、障礙層次型和灌溉改良型各占一定比例，由于經(jīng)濟利益的驅(qū)動，政府長期采用重經(jīng)濟輕環(huán)境的發(fā)展模式，導(dǎo)致水土流失、耕地沙化、土壤污染等現(xiàn)象嚴重，耕地質(zhì)量明顯下降，制約了土地生產(chǎn)力的提高。

2.2.3 畢節(jié)市城鎮(zhèn)化水平與耕地變化情況分析 從分析可知，畢節(jié)市城鎮(zhèn)化水平雖呈直線上升趨勢，但各年城鎮(zhèn)化率仍遠低于全國平均水平。在融入新型城鎮(zhèn)化理念后，城鎮(zhèn)化水平年增長率有所放緩，但全市耕地面積隨著城鎮(zhèn)化率的上升依然呈下降趨勢，即便根據(jù)“占補平衡”的原則進行補充，耕地數(shù)量上的形式平衡卻轉(zhuǎn)為耕地質(zhì)量的事實下降。綜上所述，畢節(jié)市在融合了新型城鎮(zhèn)化新理念的城鎮(zhèn)建設(shè)進程中，出現(xiàn)了老問題和新問題并存的局面，嚴重影響了耕地保護工作的有效開展。

3 畢節(jié)市新型城鎮(zhèn)化進程中耕地保護存在的問題

3.1 傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中耕地保護遺留的問題

3.1.1 耕地保護范圍較為狹窄，保護質(zhì)量不高 畢節(jié)市耕地保護的范圍較為狹窄，基本被局限在保護基本農(nóng)田，對農(nóng)業(yè)用地的劃分也不夠清晰。從《畢節(jié)地區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》可以看出畢節(jié)市對基本農(nóng)田保護極為重視。保護耕地并非只是保護基本農(nóng)田，而應(yīng)該是包括整個廣義的耕地，因此耕地保護的范圍應(yīng)適當(dāng)擴大。地方政府以GDP為導(dǎo)向，處處考慮經(jīng)濟利益，政績觀異化，耕地保護“劃劣不劃優(yōu)”、“劃遠不劃近”等現(xiàn)象嚴重，常把較為平整的耕地作為建設(shè)用地，而將一些坡地劃入耕地保護范圍，致使耕地保護流于形式，耕地總體生產(chǎn)力水平下降。

3.1.2 耕地保護責(zé)任者未認真履行責(zé)任，農(nóng)民權(quán)益未得到很好保護 地方政府和農(nóng)民是耕地保護的主要責(zé)任者，但畢節(jié)市在耕地保護進程中，各級并未盡職盡責(zé)，農(nóng)民主動積極性也不高。一些地方政府有借耕地保護之事行土地違法使用之實，導(dǎo)致耕地面積減少，這成為耕地大幅減少的重要因素；作為土地使用者的農(nóng)民在耕地保護方面始終持一種不積極的態(tài)度，他們?nèi)狈Ω乇Ｗo的意識，認為這只是政府的事情，或認為這只是土地利用過程中的一個附屬品。政府在對耕地征用或征收時應(yīng)切實保護好農(nóng)民的利益，而畢節(jié)市農(nóng)民的權(quán)益并未獲得切實有效的保護，征地補償辦法單一。這導(dǎo)致農(nóng)民對耕地保護更不在意，耕地保護步入惡性循環(huán)，耕地面積越保護越少，耕地質(zhì)量越保護越差。

3.1.3 耕地利用效率偏低，土地復(fù)墾工作成效不明顯 地處西南欠發(fā)達地區(qū)的畢節(jié)市，因經(jīng)濟發(fā)展和社會管理明顯落后于全國平均水平，且人口增長較快、土地質(zhì)量難以提高、耕種收成難以明顯改善生活狀況，使得大量農(nóng)村青壯年紛紛選擇外出務(wù)工，余下多是老幼婦孺，勞動力銳減，致使農(nóng)村拋荒現(xiàn)象嚴重，加之歷史以來農(nóng)作物單產(chǎn)水平持續(xù)低下，使得這個本身耕地數(shù)量較少地區(qū)的耕地利用率始終處在一個較低的水平，耕地得不到最優(yōu)化利用。土地復(fù)墾主要是針對工礦廢棄地和災(zāi)毀地，主要目的就是增加耕地面積。畢節(jié)市一直將土地復(fù)墾作為其重點開發(fā)項目，但總結(jié)其近幾年的工作成效，卻是收效甚微。

3.2 新型城鎮(zhèn)化進程中耕地保護存在的問題

3.2.1 “新型城鎮(zhèn)化”認識不足，耕地保護觀念尚未根本轉(zhuǎn)變 首先，“新型城鎮(zhèn)化”提出因其時間短、涉及范圍廣、包括內(nèi)容多、理論程度高等，至今仍未被畢節(jié)市廣大群眾所認識，表現(xiàn)為望文生義或懵然不知；部分地方官員也對“新型城鎮(zhèn)化”的理解不足，并在原有“城鎮(zhèn)化”政策文件上加補“新型”二字繼續(xù)執(zhí)行，漠視新型城鎮(zhèn)化的評價體系和具體規(guī)定。其次，不能很好地分辨“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”與“新型城鎮(zhèn)化”的本質(zhì)區(qū)別，不能很好地理解“新型城鎮(zhèn)化”進程中耕地保護的新要求、意義和作用。再次，畢節(jié)政府對“新型城鎮(zhèn)化”重視不足，在宣傳和知識普及方面的工作也不夠深入，這是導(dǎo)致公民對“新型城鎮(zhèn)化”認識不足的關(guān)鍵性因素。最后，因受“造城運動”、“土地財政”等慣性思維和行為的影響，畢節(jié)市“土地城鎮(zhèn)化”依然存在。政府主導(dǎo)的耕地保護觀念尚未根本轉(zhuǎn)變，依然局限在保護基本農(nóng)田，致使在城鎮(zhèn)化過程中只為擴大城鎮(zhèn)面積而占用了大量耕地。

3.2.2 集約用地難度大，農(nóng)業(yè)影響評估實施不力 集約用地是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和提高土地利用效率的重要方式，且必須將土地成片成區(qū)利用。畢節(jié)市境內(nèi)喀斯特地貌典型，全市優(yōu)質(zhì)耕地較少，且呈散落分布，難以很好地形成新型城鎮(zhèn)化要求的“集約”條件，集約用地難度大。隨著城鎮(zhèn)化的加速，畢節(jié)市糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)保障受破壞嚴重，農(nóng)業(yè)影響評估實施范圍狹窄、實施力度不夠且評估效果不佳，無視評估要求，甚至多地根本沒有實施農(nóng)業(yè)影響評估。

3.2.3 城鎮(zhèn)建設(shè)智能不足，難以保證耕地保護質(zhì)量長久 作為中國經(jīng)濟增長的新引擎，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項復(fù)雜而又系統(tǒng)的大工程。如何借鑒智慧城市、智能城市思路，走好“集約、智能、綠色、低碳”的新型城鎮(zhèn)化道路，成為眼下一個焦點話題[7]。但畢節(jié)市因其經(jīng)濟欠發(fā)達，產(chǎn)城互動不足，智能建筑、智能交通、智能電網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析四大智能產(chǎn)業(yè)應(yīng)用水平不高，致使自身城鎮(zhèn)建設(shè)智能不足。城鎮(zhèn)建設(shè)智能本身缺乏、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然明朗的情況下，畢節(jié)市耕地保護自然難以保有智能應(yīng)用，也就難以保證耕地保護的質(zhì)量長久。

4 畢節(jié)市新型城鎮(zhèn)化進程中耕地保護的對策建議

4.1 全面開展“新型城鎮(zhèn)化”知識普及，強化耕地保護新觀念 畢節(jié)市委、市政府應(yīng)根據(jù)黨中央、國務(wù)院和貴州省委、省政府相關(guān)文件精神，結(jié)合本市情況，組織相關(guān)職能部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層骨干，全面開展“新型城鎮(zhèn)化”知識普及，聘請專家進行知識培訓(xùn)，誠邀發(fā)達地區(qū)“新型城鎮(zhèn)化”經(jīng)驗豐富的行政官員介紹經(jīng)驗、進行現(xiàn)場指導(dǎo)。深入理解新型城鎮(zhèn)化以人為核心，注重保護農(nóng)民利益，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成的理念。在新型城鎮(zhèn)化知識普及過程中，還要強化耕地保護新觀念，保住耕地紅線，以保護基本農(nóng)田為主體覆蓋整個耕地保護，廣泛開展宣傳活動，鼓勵民眾積極加入耕地保護行列，嚴格實施獎懲制度，嚴防“造城運動”、“土地財政”等慣性思維和行為繼續(xù)抬頭，力爭從觀念上和行動上根本轉(zhuǎn)變耕地保護觀念。

4.2 從節(jié)約用地出發(fā)，合理開展集約用地，加強農(nóng)業(yè)影響評估 畢節(jié)市耕地占有量雖較少，但新型城鎮(zhèn)化也有合理的耕地占用需求，所以城鎮(zhèn)建設(shè)首先應(yīng)從節(jié)約出發(fā)，要十分珍惜和合理利用每一寸土地，尤其是畢節(jié)市為數(shù)不多的壩子耕地。在節(jié)約用地的基礎(chǔ)上，更要提倡集約用地，才能夠?qū)⑼恋氐母黜椆δ苓M行有機結(jié)合，提升土地的使用價值。集約用地必須將土地成片成區(qū)利用，畢節(jié)市可以根據(jù)本市建設(shè)需要，將某些建設(shè)項目有機結(jié)合，并輔以循環(huán)利用觀念，在城鎮(zhèn)建設(shè)盡量少用、盡力有效利用的基礎(chǔ)上，努力實現(xiàn)耕地逐年需求增加量呈下降趨勢。在節(jié)約集約用地同時，畢節(jié)市要加強農(nóng)業(yè)影響評估，確保糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)保障不受破壞，擴大評估實施范圍，加大實施力度，強化評估效果，定期和不定期相結(jié)合展開檢查，鼓勵農(nóng)民合作經(jīng)營土地。借助農(nóng)業(yè)影響評估，保障一些以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營依然存在，并引導(dǎo)其持續(xù)發(fā)展，保住青山綠水，保住優(yōu)良耕地。

4.3 加強城鄉(xiāng)互動，借鑒國內(nèi)外智能城鎮(zhèn)化思路，建立耕地保護長效機制 新型城鎮(zhèn)化強調(diào)實現(xiàn)一種轉(zhuǎn)變，即在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。這表明，新型城鎮(zhèn)化不是簡單的城市人口比例增加和規(guī)模擴張。所以，畢節(jié)市應(yīng)在加強城鄉(xiāng)互動的基礎(chǔ)上，努力借鑒國內(nèi)外智能城鎮(zhèn)化思路，促進產(chǎn)城更多互動，逐步引進智能建筑、智能交通、智能電網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析四大智能產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用，切實提高本市城鎮(zhèn)建設(shè)智能水平。新型城鎮(zhèn)化智能建設(shè)和應(yīng)用，不僅能夠促進城鄉(xiāng)更多互動、淡化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進耕地保護相關(guān)政策的有力執(zhí)行，而且能夠推動和實現(xiàn)耕地保護長期執(zhí)行，建立和完善耕地保護長效機制，從而確保耕地保護的成效長久。

4.4 合理擴大耕地保護范圍，建立耕地保護評價體系，提高耕地保護質(zhì)量 在傳統(tǒng)耕地保護觀念和行為上，強化新型城鎮(zhèn)化進程中的耕地保護新觀念，合理擴大耕地保護范圍，從只局限于保護基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo基本農(nóng)田為主覆蓋整個耕地。在確定耕地保護范圍的基礎(chǔ)上，要合理量化耕地保護的總量動態(tài)平衡目標(biāo)，以耕地總體質(zhì)量優(yōu)劣作為評定耕地保護效果好壞的依據(jù)。加強耕地“占補平衡”，加強土地利用規(guī)劃實施管理，建立科學(xué)的耕地保護評價體系，嚴格執(zhí)行用地審批制度。同時，地方政府要切實將生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)融入政績考察，保證耕地中優(yōu)劣地、遠近地同等效力的規(guī)劃和保護，項目建設(shè)用地盡量使用山坡和土丘、少占耕地，切實保證耕地保護政策實施，嚴防形式化保護傾向，努力提高耕地保護質(zhì)量。

4.5 建立并完善耕地保護責(zé)任制和獎懲機制，切實保護農(nóng)民土地權(quán)益 我國普遍存在耕地后備資源不足的問題，地處西南高原山地的畢節(jié)市該問題尤為突出。“在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)”的耕地保護政策在本市更應(yīng)該堅持，政府應(yīng)繼續(xù)約束土地利用和強化用途管制，量化耕地保護任務(wù)，以任務(wù)完成量作為績效考核標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善耕地保護責(zé)任制，輔以切實可行的獎懲機制，確保耕地保護目標(biāo)的實現(xiàn)。一方面，要對政府及其各職能部門的耕地保護工作進行年終考核，實行擇優(yōu)表彰和晉升、選差批評和追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的獎懲制度；另一方面，政府要對自行自愿保護耕地的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)莫勝p或政策優(yōu)惠，合理合法懲戒那些故意損壞或亂占耕地的民眾。不僅如此，農(nóng)民具有多重身份，不僅是耕地的直接使用者、糧食生產(chǎn)的踐行者，還是耕地保護的最好參與者，所以政府在對耕地進行征用或征收時應(yīng)切實保護好農(nóng)民的利益，保證農(nóng)民民主參與制定或修正和執(zhí)行征地補償辦法，增強農(nóng)民耕地保護意識，提高農(nóng)民耕地保護積極性。

4.6 提高耕地的利用效率，大力開展土地整理復(fù)墾開發(fā)工作 耕地保護最直接、最有效的方式是提高耕地的利用效率，這需要政府部門加大農(nóng)村地區(qū)資金和技術(shù)投入力度，提高耕地純技術(shù)效率，鼓勵規(guī)?；?jīng)營，避免浪費耕地，完善有關(guān)農(nóng)業(yè)政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，爭取投入更少的土地產(chǎn)出更多的效益。2012年畢節(jié)市大力開展土地整理復(fù)墾開發(fā)工作，投資6.95億余元開展土地整治項目285個，總規(guī)模面積19 347.28hm2，完成新增耕地8 866.06hm2；投資3.77億余元完成土地開發(fā)項目225個，規(guī)模面積9 329.79hm2，完成新增耕地7 243.07hm2[8]。全市、（縣）區(qū)兩級新增耕地占補平衡指標(biāo)數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)省、地（市）、縣（區(qū)）三級聯(lián)網(wǎng)。這項工作非常有利于耕地保護，應(yīng)繼續(xù)并長期開展，要努力實現(xiàn)長遠的高質(zhì)量的耕地占補平衡，為后續(xù)的社會經(jīng)濟發(fā)展提供可靠的土地資源。

5 結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)工程，新型城鎮(zhèn)化道路也是我國新世紀(jì)新時期的必然選擇，而耕地保護更是我國今后持久的話題，要切實保護好我們的生命線，就必須在新型城鎮(zhèn)化進程中，解決好耕地利用和保護存在的問題，從而實現(xiàn)全社會參與，愛護和尊重土地。合理利用和保護耕地，也還需要繼續(xù)探索有效管理耕地的保障措施。

參考文獻

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（責(zé)編：施婷婷）

4.4 合理擴大耕地保護范圍，建立耕地保護評價體系，提高耕地保護質(zhì)量 在傳統(tǒng)耕地保護觀念和行為上，強化新型城鎮(zhèn)化進程中的耕地保護新觀念，合理擴大耕地保護范圍，從只局限于保護基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo基本農(nóng)田為主覆蓋整個耕地。在確定耕地保護范圍的基礎(chǔ)上，要合理量化耕地保護的總量動態(tài)平衡目標(biāo)，以耕地總體質(zhì)量優(yōu)劣作為評定耕地保護效果好壞的依據(jù)。加強耕地“占補平衡”，加強土地利用規(guī)劃實施管理，建立科學(xué)的耕地保護評價體系，嚴格執(zhí)行用地審批制度。同時，地方政府要切實將生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)融入政績考察，保證耕地中優(yōu)劣地、遠近地同等效力的規(guī)劃和保護，項目建設(shè)用地盡量使用山坡和土丘、少占耕地，切實保證耕地保護政策實施，嚴防形式化保護傾向，努力提高耕地保護質(zhì)量。

4.5 建立并完善耕地保護責(zé)任制和獎懲機制，切實保護農(nóng)民土地權(quán)益 我國普遍存在耕地后備資源不足的問題，地處西南高原山地的畢節(jié)市該問題尤為突出。“在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)”的耕地保護政策在本市更應(yīng)該堅持，政府應(yīng)繼續(xù)約束土地利用和強化用途管制，量化耕地保護任務(wù)，以任務(wù)完成量作為績效考核標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善耕地保護責(zé)任制，輔以切實可行的獎懲機制，確保耕地保護目標(biāo)的實現(xiàn)。一方面，要對政府及其各職能部門的耕地保護工作進行年終考核，實行擇優(yōu)表彰和晉升、選差批評和追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的獎懲制度；另一方面，政府要對自行自愿保護耕地的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)莫勝p或政策優(yōu)惠，合理合法懲戒那些故意損壞或亂占耕地的民眾。不僅如此，農(nóng)民具有多重身份，不僅是耕地的直接使用者、糧食生產(chǎn)的踐行者，還是耕地保護的最好參與者，所以政府在對耕地進行征用或征收時應(yīng)切實保護好農(nóng)民的利益，保證農(nóng)民民主參與制定或修正和執(zhí)行征地補償辦法，增強農(nóng)民耕地保護意識，提高農(nóng)民耕地保護積極性。

4.6 提高耕地的利用效率，大力開展土地整理復(fù)墾開發(fā)工作 耕地保護最直接、最有效的方式是提高耕地的利用效率，這需要政府部門加大農(nóng)村地區(qū)資金和技術(shù)投入力度，提高耕地純技術(shù)效率，鼓勵規(guī)?；?jīng)營，避免浪費耕地，完善有關(guān)農(nóng)業(yè)政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，爭取投入更少的土地產(chǎn)出更多的效益。2012年畢節(jié)市大力開展土地整理復(fù)墾開發(fā)工作，投資6.95億余元開展土地整治項目285個，總規(guī)模面積19 347.28hm2，完成新增耕地8 866.06hm2；投資3.77億余元完成土地開發(fā)項目225個，規(guī)模面積9 329.79hm2，完成新增耕地7 243.07hm2[8]。全市、（縣）區(qū)兩級新增耕地占補平衡指標(biāo)數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)省、地（市）、縣（區(qū)）三級聯(lián)網(wǎng)。這項工作非常有利于耕地保護，應(yīng)繼續(xù)并長期開展，要努力實現(xiàn)長遠的高質(zhì)量的耕地占補平衡，為后續(xù)的社會經(jīng)濟發(fā)展提供可靠的土地資源。

5 結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)工程，新型城鎮(zhèn)化道路也是我國新世紀(jì)新時期的必然選擇，而耕地保護更是我國今后持久的話題，要切實保護好我們的生命線，就必須在新型城鎮(zhèn)化進程中，解決好耕地利用和保護存在的問題，從而實現(xiàn)全社會參與，愛護和尊重土地。合理利用和保護耕地，也還需要繼續(xù)探索有效管理耕地的保障措施。

參考文獻

[1]范若虹，劉明霞.2013年布局新型城鎮(zhèn)化——專訪燕京華僑大學(xué)校長華生[J].中國經(jīng)濟年會會刊（2012～2013），2013：63-65.

[2]易鵬.李克強的城鎮(zhèn)化藍圖如何實現(xiàn)[EB/OL].http：//business.sohu.com/20130319/n369414477.shtml，2013-03-20∕2013-07-18.

[3]畢節(jié)市統(tǒng)計年鑒[Z].（2009～2012）.

[4]畢節(jié)市領(lǐng)導(dǎo)干部手冊[Z].（2012）.

[5]畢節(jié)市土地利用分類匯總表[Z].（2009～2012）.

[6]王和武，陳笑媛.土地倫理視角下畢節(jié)地區(qū)耕地保護問題研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（29）：14 528-14 530.

[7]新型城鎮(zhèn)化點爆四大智能應(yīng)用[EB/OL].http：//news.c-ps.net/2013/7/148125.html，2013-7-10∕2013-07-18.

[8]畢節(jié)市年鑒[Z].（2012）.

[9]劉小英，柴志敏，趙雪慧，等.山西省城鎮(zhèn)化進程中耕地保護問題研究[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，9（1）：39-43.

（責(zé)編：施婷婷）

4.4 合理擴大耕地保護范圍，建立耕地保護評價體系，提高耕地保護質(zhì)量 在傳統(tǒng)耕地保護觀念和行為上，強化新型城鎮(zhèn)化進程中的耕地保護新觀念，合理擴大耕地保護范圍，從只局限于保護基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo基本農(nóng)田為主覆蓋整個耕地。在確定耕地保護范圍的基礎(chǔ)上，要合理量化耕地保護的總量動態(tài)平衡目標(biāo)，以耕地總體質(zhì)量優(yōu)劣作為評定耕地保護效果好壞的依據(jù)。加強耕地“占補平衡”，加強土地利用規(guī)劃實施管理，建立科學(xué)的耕地保護評價體系，嚴格執(zhí)行用地審批制度。同時，地方政府要切實將生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)融入政績考察，保證耕地中優(yōu)劣地、遠近地同等效力的規(guī)劃和保護，項目建設(shè)用地盡量使用山坡和土丘、少占耕地，切實保證耕地保護政策實施，嚴防形式化保護傾向，努力提高耕地保護質(zhì)量。

4.5 建立并完善耕地保護責(zé)任制和獎懲機制，切實保護農(nóng)民土地權(quán)益 我國普遍存在耕地后備資源不足的問題，地處西南高原山地的畢節(jié)市該問題尤為突出。“在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)”的耕地保護政策在本市更應(yīng)該堅持，政府應(yīng)繼續(xù)約束土地利用和強化用途管制，量化耕地保護任務(wù)，以任務(wù)完成量作為績效考核標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善耕地保護責(zé)任制，輔以切實可行的獎懲機制，確保耕地保護目標(biāo)的實現(xiàn)。一方面，要對政府及其各職能部門的耕地保護工作進行年終考核，實行擇優(yōu)表彰和晉升、選差批評和追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的獎懲制度；另一方面，政府要對自行自愿保護耕地的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)莫勝p或政策優(yōu)惠，合理合法懲戒那些故意損壞或亂占耕地的民眾。不僅如此，農(nóng)民具有多重身份，不僅是耕地的直接使用者、糧食生產(chǎn)的踐行者，還是耕地保護的最好參與者，所以政府在對耕地進行征用或征收時應(yīng)切實保護好農(nóng)民的利益，保證農(nóng)民民主參與制定或修正和執(zhí)行征地補償辦法，增強農(nóng)民耕地保護意識，提高農(nóng)民耕地保護積極性。

4.6 提高耕地的利用效率，大力開展土地整理復(fù)墾開發(fā)工作 耕地保護最直接、最有效的方式是提高耕地的利用效率，這需要政府部門加大農(nóng)村地區(qū)資金和技術(shù)投入力度，提高耕地純技術(shù)效率，鼓勵規(guī)?；?jīng)營，避免浪費耕地，完善有關(guān)農(nóng)業(yè)政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，爭取投入更少的土地產(chǎn)出更多的效益。2012年畢節(jié)市大力開展土地整理復(fù)墾開發(fā)工作，投資6.95億余元開展土地整治項目285個，總規(guī)模面積19 347.28hm2，完成新增耕地8 866.06hm2；投資3.77億余元完成土地開發(fā)項目225個，規(guī)模面積9 329.79hm2，完成新增耕地7 243.07hm2[8]。全市、（縣）區(qū)兩級新增耕地占補平衡指標(biāo)數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)省、地（市）、縣（區(qū)）三級聯(lián)網(wǎng)。這項工作非常有利于耕地保護，應(yīng)繼續(xù)并長期開展，要努力實現(xiàn)長遠的高質(zhì)量的耕地占補平衡，為后續(xù)的社會經(jīng)濟發(fā)展提供可靠的土地資源。

5 結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)工程，新型城鎮(zhèn)化道路也是我國新世紀(jì)新時期的必然選擇，而耕地保護更是我國今后持久的話題，要切實保護好我們的生命線，就必須在新型城鎮(zhèn)化進程中，解決好耕地利用和保護存在的問題，從而實現(xiàn)全社會參與，愛護和尊重土地。合理利用和保護耕地，也還需要繼續(xù)探索有效管理耕地的保障措施。

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[9]劉小英，柴志敏，趙雪慧，等.山西省城鎮(zhèn)化進程中耕地保護問題研究[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，9（1）：39-43.

（責(zé)編：施婷婷）