地方政府投融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展策略研究

作者簡(jiǎn)介：李波（1989-），男，貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2012級(jí)西方經(jīng)濟(jì)專業(yè)碩士研究生。

摘要：2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)，中國(guó)政府為了保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，穩(wěn)定就業(yè)水平，實(shí)施了積極的財(cái)政政策和穩(wěn)定的貨幣政策。地方政府投融資平臺(tái)成為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、拉動(dòng)投資最為活躍、最為引人注目的投資主體。經(jīng)過幾年的發(fā)展，地方政府投融資平臺(tái)從數(shù)量到規(guī)模均迅速擴(kuò)張。截止2013年6月底數(shù)據(jù)，全國(guó)各級(jí)政府投融資平臺(tái)超過萬(wàn)家，債務(wù)余額超過20萬(wàn)億元。本文介紹了中國(guó)地方政府投融資平臺(tái)現(xiàn)狀及存在的問題，并基于宏觀、中觀、微觀的視角對(duì)地方政府投融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展提供政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺(tái)；可持續(xù)發(fā)展

1、基本概念

1.1地方政府投融資平臺(tái)

地方政府投融資平臺(tái)是指地方政府為了城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等各種不同類型的融資公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目中。

1.2地方政府投融資平臺(tái)存在的理論背景

1994實(shí)現(xiàn)分稅制改革，地方政府和中央政府出現(xiàn)了財(cái)力上移，事權(quán)下放的情形?！额A(yù)算法》第3條規(guī)定“各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”；第28條規(guī)定“地方政府各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”?！稉?dān)保法》第8條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為擔(dān)保人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。由于在現(xiàn)行的稅收制度下，中國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)小，事權(quán)大，地方政府不可以發(fā)行地方政府債卷，于是地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。

2、地方政府投融資平臺(tái)現(xiàn)狀

目前地方政府投融資平臺(tái)融資渠道單一，銀行貸款占到78.7﹪，以城投債為主的企業(yè)債券占到10.2﹪。投融資平臺(tái)從銀行獲取貸款的抵押品多為土地出讓金。投融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)多以政府行政配置資源，缺劃一個(gè)市場(chǎng)化企業(yè)所具有的管理和經(jīng)營(yíng)能力。多投資于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目。

3、地方政府投融資平臺(tái)存在問題

地方政府投融資平臺(tái)在得到了急速的發(fā)展之后，其自身暴露出來(lái)的問題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。一是地方政府投融資平臺(tái)的融資多來(lái)自商業(yè)銀行的貸款，其還款期限多為3至5年，而平臺(tái)所投資的項(xiàng)目是地方投融資平臺(tái)資金主要用于建設(shè)周期長(zhǎng)達(dá)10年以上的城市基礎(chǔ)設(shè)施上，存在短貸長(zhǎng)投的現(xiàn)象。根據(jù)財(cái)務(wù)理論，企業(yè)經(jīng)營(yíng)平衡的前提是資產(chǎn)負(fù)債表的平衡，而資產(chǎn)負(fù)債表的平衡的一個(gè)基本要求是資產(chǎn)與負(fù)債的期限搭配合理。二是平臺(tái)融資是建立在以土地價(jià)格上漲預(yù)期為基礎(chǔ)的土地財(cái)政抵押貸款，因而推動(dòng)了土地價(jià)格上漲和房地產(chǎn)泡沫。三是平臺(tái)大量投資建設(shè)，會(huì)對(duì)私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，并會(huì)使乘數(shù)效應(yīng)打折扣。還可能因企業(yè)和居民的理性預(yù)期而產(chǎn)生不到效果，導(dǎo)致李嘉圖等價(jià)效應(yīng)。四是僅出于政績(jī)考核目的，而缺乏一個(gè)系統(tǒng)的未來(lái)規(guī)劃的盲目投融資決策，必然造成資源浪費(fèi)的重復(fù)投資和產(chǎn)能過剩。五是平臺(tái)經(jīng)營(yíng)決策上仍屬于行政配置資源，因此平臺(tái)監(jiān)督機(jī)制、操作規(guī)程、激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制缺乏一個(gè)市場(chǎng)化企業(yè)所具有的管理和獨(dú)立經(jīng)營(yíng)能力。六是由于地方政府的信用和存在作為最后擔(dān)保人的中央政府，金融機(jī)構(gòu)推波助瀾，在對(duì)平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債不明晰的情況下，主動(dòng)加大貸款額度。

4、地方政府投融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展策略建議

4.1從宏觀層面視角分析

一是《預(yù)算法》規(guī)定除法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的情形外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。由于法律規(guī)定，導(dǎo)致地方政府不能有效的直接融資渠道，進(jìn)而提高了融資的成本。市政債有助于公開地方政府資產(chǎn)負(fù)債信息，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為存在硬約束，并起到金融資源合理配置的效果，所以應(yīng)允許有條件的地方政府自行發(fā)債。二是1994年實(shí)施的分稅制改革削弱了地方政府的財(cái)力，卻未改變地方政府的事權(quán)，目前地方政府的財(cái)政收入僅是“吃飯財(cái)政”。然而，地方政府所從事的公共基礎(chǔ)設(shè)施多為公益性。因此，在原有的財(cái)稅制改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)多賦予地方政府更多的財(cái)力。三是應(yīng)該改變過于追求GDP從而導(dǎo)致重復(fù)浪費(fèi)的盲目投資的政績(jī)考核制度，而應(yīng)該同時(shí)也將地方政府債務(wù)率和還債水平列入地方政府官員政績(jī)考核。

4.2從中觀層面視角分析

一是地方政府應(yīng)該規(guī)范投融資平臺(tái)，并公開投融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債表，使其透明化。資產(chǎn)負(fù)債的公布有助于銀行和金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)信貸風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，便于投資者的投資決策。二是地方政府應(yīng)對(duì)投融資平臺(tái)分類管理，通過資產(chǎn)剝離和重組，逐漸形成專門承建公益性項(xiàng)目和混合經(jīng)營(yíng)兩大類平臺(tái)。對(duì)于只負(fù)責(zé)公益性的投融資平臺(tái)，地方政府應(yīng)進(jìn)行全面扶持，以財(cái)力資金作相關(guān)項(xiàng)目的還款來(lái)源。而對(duì)于混合型的投融資平臺(tái)，政府應(yīng)在一定的財(cái)力支持的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)鼓勵(lì)走向市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)道路，借助金融和資本市場(chǎng)的力量，鼓勵(lì)和培養(yǎng)一些有條件的投融資平臺(tái)做大做強(qiáng)。三是由于大部分投融資平臺(tái)分散在縣級(jí)水平，投融資平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模小，資本金不充足。地方政府應(yīng)按照項(xiàng)目統(tǒng)一整合不同類型的投融資平臺(tái)，統(tǒng)一管理，分項(xiàng)目運(yùn)作，壯大資本水平。對(duì)于不符合規(guī)定和無(wú)投融資業(yè)務(wù)的平臺(tái)進(jìn)行裁并，盡快清理整合，形成法人清晰、結(jié)構(gòu)完善、資本雄厚的統(tǒng)一投融資平臺(tái)。

4.3從微觀層面視角分析

一是企業(yè)應(yīng)完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度，建立責(zé)任和考評(píng)體系。同時(shí)應(yīng)該改變投融資平臺(tái)的高官人員大多由缺乏必要的專業(yè)投融資知識(shí)的政府官員擔(dān)任，而應(yīng)引進(jìn)市場(chǎng)化管理人才。二是企業(yè)應(yīng)改變單一的間接融資渠道，注重開拓多元化的融資模式，加大向市場(chǎng)直接融資力度，走出主要依靠債務(wù)性融資的單一路徑。充分利用資本和金融市場(chǎng)進(jìn)行期權(quán)融資，通過股票市場(chǎng)融資，公司合營(yíng)模式，建立股權(quán)投資基金，鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域。（作者單位：貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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