地方政府改革動因的理論邏輯研究

劉燕 孫海濤 曾雄豐 劉娜

摘要：近年來，在中央政府的宏觀政策指導下，地方政府改革取得了較大的成績。地方政府改革的動因很多，包括地方政府自身改革的需要、社會制度環(huán)境的變化、改革主體自身的利益和價值追求等。本文將從地方政府改革主體的視角，分析在中央政府授權和強制推動、地方政府自主改革和社會力量推動下改革主體的不同動因，并在此基礎上構建我國地方政府改革主體的I—CLS利益動因模型，以期能對我國地方政府改革朝著更好的方向發(fā)展提供理論指導。

關鍵詞：地方政府改革；動因；主體

在我國地方政府主要是指除中央政府以外的各個層級的政府，包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的政府。目前我國地方政府改革處于一個拐點，理論上對地方政府改革的研究多集中于地方政府各項具體改革內(nèi)容，對改革動因的研究主要探討的是地方政府制度創(chuàng)新的動因，學者普遍認為地方政府改革是由于政府自身改革的需要、制度的不完善、社會環(huán)境的變遷等推動的結果，從主體視角透視地方政府改革動力的研究相對較為匱乏。但實際上，改革主體的利益需求、認知、態(tài)度、情感等對改革的產(chǎn)生、過程和績效都發(fā)揮著舉足輕重的作用，因此挖掘改革主體在地方政府改革中的內(nèi)在動力及其邏輯十分必要。

（一）中央政府授權和強制推動下的改革

在中央政府授權和強制推動下的改革中，中央政府和地方政府推動改革的動因存在差異。

1.中央政府改革動因—走中國特色改革發(fā)展之路、保持社會和諧穩(wěn)定發(fā)展

當中央政府作為地方政府改革的發(fā)起人和制定者時，從系統(tǒng)—環(huán)境互動的視角來看，中央政府的政治推動實際上形成了地方政府改革的宏觀政治環(huán)境。如我國實施的機構改革就是一個從中央到地方層級推進的過程。改革對于社會主義國家的中央政府來說，不僅意味著與原有產(chǎn)權結構相關聯(lián)的利益部分喪失，而且是對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟信仰的某種否定，但這種負效用會隨著人們對市場經(jīng)濟制度認識水平的提高而減弱。正是由于這種效益遞增理論的存在，促使中央政府積極推進地方政府改革。

2.地方政府改革動因—獲取額外收益和合法性

中央政府強制推動地方政府改革的方式包括兩種，授權試點改革和在全國范圍內(nèi)推進改革。授權試點改革是為了避免不確定性可能帶來的無法控制的風險，采取委托和授權地方政府進行改革試點的方式推進改革。對于獲得授權的地方政府來說，其地位不具有主動性，不是其在固有的職權范圍內(nèi)所進行的改革，而是在中央政府的特殊政策下所進行的改革，如我國實施的綜合配套實驗區(qū)的改革。在這樣的改革背景下，那些獲得授權改革的地方政府積極推動改革的動力在于，由于獲得了特定的制度準入權，因此消除了改革所帶來的政治風險，同時也可以獲得各種優(yōu)惠政策，充分享受改革創(chuàng)新結果所帶來的本地區(qū)制度性經(jīng)濟增長的好處。而當授權的地方政府改革獲得了成功，并具有推廣價值時，中央政府就可能會放開制度準入條件，所有地區(qū)均進行類似的改革，以促進社會整體效益的提高。

（二）地方政府自主改革

對于地方政府官員而言，中央強制推動下的改革不能滿足其對利益的追求，因為強制推動的改革往往采取授權改革的方式進行，導致各地區(qū)地方政府間事實上處于不公平競爭的狀態(tài)，使那些沒有獲得試點權的地方政府官員在政治競爭中處于不利地位。因此，地方政府官員總是會試圖突破授權式改革的約束。同時，隨著放權讓利改革戰(zhàn)略和分灶吃飯財政體制的實施，地方經(jīng)濟的增強使地方政府有能力承擔改革所需要的各項費用，也為地方政府進行自主改革提供了物質(zhì)基礎。

在地方政府間競爭日益激烈的環(huán)境下，地方政府為吸引更多的資源，以刺激本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和促進社會和諧，也會突破現(xiàn)有的管理體制和管理方式的局限性以構建一個具有本地特色的管理體制并實現(xiàn)公共服務提供方式上的創(chuàng)新。但是這種改革行為會受到中央政府的“事后追認約束”，這就要求地方政府在改革前不僅要估計改革的預期收益是否大于預期成本，而且也要確保創(chuàng)新行為不會降低中央政府和中央治國者的效用水平，否則便會受到懲罰。但事實上，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和市場機制的不斷完善，中央政府在控制總體創(chuàng)新的同時，把越來越多的機制性創(chuàng)新空間下放給了地方政府，從而使地方政府改革創(chuàng)新的政治風險降低，地方政府官員創(chuàng)新改革被事后追認的概率大幅上升，從而也促使地方政府進行內(nèi)生性的改革意愿的產(chǎn)生。作為一個利益主體的地方政府進行自主改革的內(nèi)生動力在于地方政府追求自身效用的提高，主要表現(xiàn)在地方政府整體利益預期、地方政府官員的政治激勵和自我實現(xiàn)的需要。

（三）社會力量推動下的改革

在前文論述中，已經(jīng)提到社會力量并不作為地方政府改革的主體，是因為社會力量自身話語權和創(chuàng)新行為的實現(xiàn)要以政府為中介進行轉化，社會力量的改革行為受到制度約束的限制，因此本文要探討的是地方政府在社會力量的推動下選擇改革的動力。

社會力量是地方政府進行改革創(chuàng)新的基礎。當前各個地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，市場微觀主體的壯大，公民社會的成長等都形成了地方政府改革創(chuàng)新的動力，如越來越多的地方政府尤其是基層政府實行政治民主改革、社區(qū)治理改革就是社會力量積極影響和推動下的改革。由于社會力量與地方政府特別是基層地方政府存在直接的現(xiàn)實利益關系，從而使地方政府特別是基層政府成為本轄區(qū)內(nèi)社會力量的代理人，由此產(chǎn)生利益—代理關系，地方政府出于合法性和謀求本地利益的需要，往往會放寬制度約束，對社會力量的改革創(chuàng)新行為予以鼓勵和支持，同時為滿足更多的社會力量對參與政治的需要，地方政府也會在正確處理好政府與第三部門、公民社會關系方面進行改革創(chuàng)新。

（四）構建我國地方政府改革主體的利益動因模型

通過以上的分析，可以看出追求利益是所有力量推動地方政府改革的基本動力，不同行為主體在基于基本利益追求的基礎上，在推動地方政府改革中又有更加具體可觀的利益訴求。地方政府是改革的橋梁，在任何一種改革的推動下，地方政府出于不同的動因都會給予回應，鑒于此，筆者提出我國地方政府改革主體的I—CLS利益動因模型。（如下圖所示）

通過I—CLS模型的構建，筆者認為無論改革的推動者是中央、地方還是社會力量，最終執(zhí)行者和實施者都是地方政府，地方政府是否選擇并實施改革對最終的改革成果至關重要。因此在地方政府改革過程中，應系統(tǒng)分析各類主體、群體特別是地方政府實施改革的內(nèi)在動力和外在動力，分析其內(nèi)在的動力邏輯，并通過構建合理的利益分配和補償機制，將民間的創(chuàng)新意愿和各級政府的改革創(chuàng)新相結合，將社會資源的動員機制和政府內(nèi)部資源配置相結合，形成具有中國特色的地方政府改革之路。（作者單位：1.河北聯(lián)合大學材料科學與工程學院；2.河北聯(lián)合大學電氣工程學院；3.河北師范大學文學院）

參考文獻

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[2]闕忠東.轉型期中國地方政府行為研究.北京：中央編譯出版社，2005

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