地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

地方融資平臺的快速發(fā)展，使各地商業(yè)銀行貸款急劇膨脹，收回貸款成本增加，地方政府本身也身陷債務(wù)泥潭。地方債務(wù)平臺的運(yùn)營成本高、投資收益小，治理結(jié)構(gòu)不完善等矛盾日益凸顯，由于融資平臺規(guī)模巨大，如果內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)處理不當(dāng)，勢必會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p失，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

地方政府融資平臺的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）信用風(fēng)險(xiǎn)

信用風(fēng)險(xiǎn)即違約風(fēng)險(xiǎn)，是指由于債務(wù)人無法按時(shí)履行契約規(guī)定償還利息本金，從而造成債權(quán)人的利益損失。地方融資平臺融資渠道單一，多數(shù)抵押物是以土地出讓金的形式出現(xiàn)。土地出讓金從2000年的510億元（占地方政府預(yù)算收入的9%）迅速攀升至2011年的3.3 萬億元（占63%），2012年小幅回落至2.9萬億元（占47%），2013年房價(jià)回升又推動(dòng)了土地出讓金的飆升，前七個(gè)月出讓金同比增長49%至2萬億元（占地方政府預(yù)算收入的48%），而融資平臺的帶息債務(wù)余額截至2012年末估計(jì)達(dá)到14.3萬億元，其中不少是以土地為抵押獲得的。土地出讓收入的不確定性造成了平臺還款能力的不確定，增加了信用違約風(fēng)險(xiǎn)。

（二）運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

平臺公司自身管理不規(guī)范，許多平臺公司特別是縣一級的平臺公司資產(chǎn)負(fù)債率超過70%，最高的達(dá)到90%，明顯超過了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線。普遍存在著盈利能力和償債能力較弱、借新還舊、債務(wù)逾期、虛假出資、注冊資本未到位、資產(chǎn)隨意劃撥等問題。平臺還款責(zé)任人不清晰，出現(xiàn)資金“借、用、還”分離的情況，政府部門負(fù)責(zé)貸款項(xiàng)目的批準(zhǔn)，融資平臺負(fù)責(zé)融資和使用，財(cái)政部門負(fù)責(zé)償還。

（三）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

地方政府作為地方融資平臺的實(shí)際所有人，在地方融資平臺出現(xiàn)債務(wù)違約時(shí)，會(huì)為融資平臺進(jìn)行債務(wù)償還。這種或有負(fù)債實(shí)際上為地方財(cái)政造成了負(fù)擔(dān)，增加了地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺破產(chǎn)時(shí)，地方政府將面臨大量的財(cái)政支出壓力。截止到2013年末，全國縣市區(qū)共設(shè)立的地方融資平臺超過10000家，其中縣級平臺高達(dá)5000家以上，到期的債務(wù)總額達(dá)到3萬億元，已占到了地方財(cái)政收入的50%以上，地方政府面臨較大的償債壓力。未來預(yù)計(jì)地方債務(wù)將保持12%以上的增速，這意味著，未來一旦財(cái)政收入增速低于10%，就會(huì)帶來較大的償付壓力。

（四）貸款風(fēng)險(xiǎn)

地方融資平臺的資金主要來自于商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)，而商業(yè)銀行的大部分貸款主要也是用于地方融資平臺的融資需要，從中行、建行、工行等國有銀行披露的年報(bào)中看，地方融資平臺貸款數(shù)額占總貸款比例達(dá)10%以上，民生、興業(yè)等部分民資銀行則高達(dá)20%以上。截至2012年底，地方融資平臺貸款余額9.3萬億元，半年后，新增貸款規(guī)模又增加了4000億元，余額達(dá)到9.7萬億元。其中，需要在2013年償還的貸款達(dá)1.85萬億元。部分地方官員表示還款壓力巨大，需變賣部分固定資產(chǎn)籌措資金。

地方政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）融資渠道單一，債務(wù)管理體系不健全

由于我國正處于轉(zhuǎn)軌階段，原有政府融資方式因不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求而被打破，但新的能夠適應(yīng)市場需求的融資渠道未能及時(shí)成型。由于融資渠道單一，地方政府為了進(jìn)行公共事業(yè)投資，只能嚴(yán)重依賴土地出讓金收入和商業(yè)銀行貸款，風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。另外，由于地方政府在舉債環(huán)節(jié)中的管理不到位，一方面增加了財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)，另一方面導(dǎo)致項(xiàng)目收益不能達(dá)到預(yù)期，這就使得政府的隱性債務(wù)越積越多。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)不健全

《公司法》對有限責(zé)任公司設(shè)立有如下要求：一是有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)、二是有獨(dú)立組織、三是有獨(dú)立責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)生活中，地方政府融資平臺卻無法嚴(yán)格滿足公司法規(guī)定的公司設(shè)立要求。

從公司財(cái)產(chǎn)上看，地方政府融資平臺的注冊資金一般是地方政府以土地、國債、收益性權(quán)益等作價(jià)出資形成，平臺公司在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，受到出資的地方政府直接主導(dǎo)或間接控制，平臺公司對公司財(cái)產(chǎn)實(shí)際支配權(quán)十分有限。從現(xiàn)狀來看，地方政府融資平臺貨幣出資僅占注冊資本小部分，大多數(shù)為非貨幣資產(chǎn)。更有甚者，還存在政府利用其行政地位對擬投入資產(chǎn)進(jìn)行違規(guī)評估，導(dǎo)致出資虛增的現(xiàn)象。

從公司組織上看，多數(shù)地方政府融資平臺沒有建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，不實(shí)行市場化運(yùn)作，很多市縣級地方政府融資平臺管理層都是由分管城建的政府副職或財(cái)政局長等行政領(lǐng)導(dǎo)兼任，經(jīng)營行為也多為政府職能的延伸，具有強(qiáng)烈的行政色彩。

從法律責(zé)任上看，雖然地方政府融資平臺名義上具有獨(dú)立法人資格，其債務(wù)依法不應(yīng)納入政府債務(wù)范圍，地方政府也無需在顯性負(fù)債中體現(xiàn)此類債務(wù)，但地方政府融資平臺債務(wù)卻以隱性債務(wù)的形式對地方財(cái)政構(gòu)成潛在威脅，地方政府融資平臺在債務(wù)融入時(shí)，一般依靠地方政府信用來擔(dān)保，其出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，地方政府財(cái)政可能會(huì)直接或間接的承擔(dān)償債責(zé)任。

（三）財(cái)稅體制改革不完善

我國實(shí)施分稅制改革以來，已經(jīng)初步建立了分稅制財(cái)政體制，并且在一定程度上對中央和地方的分配關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范。然而，由于財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配沒有到位，因此這一體制并沒有取得完善的結(jié)果，事實(shí)上，省以下地方政府實(shí)際上實(shí)行的是多種多樣的包干制和分成制。恰恰是這種財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配成為地方政府融資平臺債務(wù)不斷擴(kuò)張的誘因。地方政府的支出責(zé)任雖然有些模糊，但是由于公共事業(yè)需要的資金量巨大，超出了地方政府的財(cái)力覆蓋范圍，這就迫使其舉債進(jìn)行投資。此外，雖然中央財(cái)政近年來加大了對向下的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度，但是由于體制不夠規(guī)范，省級以下政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度都不夠，難以解決資金匱乏的問題。

（四）地方融資平臺信息披露機(jī)制不健全，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估和貸后監(jiān)管困難

地方政府融資平臺自行披露信息必然受到地方政府的行政限制，而地方政府一般出于自身利益的考慮，并不愿意進(jìn)行披露，即便信息披露的主體明確了，但信息披露的范圍內(nèi)容，以何種方式進(jìn)行披露，均未明確，這使得信息披露工作無從下手。由于地方政府信息不透明，缺乏有約束力的信息披露機(jī)制，地方政府財(cái)政的真實(shí)情況一般比較隱晦，透明度不高，導(dǎo)致銀行在地方政府融資平臺借貸關(guān)系中難以獲取融資平臺信息和地方政府的財(cái)政收支情況，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。由于無法獲得可參考的數(shù)據(jù)指標(biāo)，銀行無法掌握地方融資平臺的實(shí)際運(yùn)行情況，無法正確評估資本金，償債能力，實(shí)際資產(chǎn)情況等，甚至對所貸資金去向、用途等風(fēng)險(xiǎn)評估信息都無法獲得，造成了資金管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的缺失，使貸款的盲目性很大，增加了銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)防范的措施

（一）拓寬融資渠道，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理能力

目前各級地方政府融資平臺融資渠道較單一，銀行貸款是其主要來源，這勢必在一定程度上影響了融資的效率，增大潛在風(fēng)險(xiǎn)。為減輕政府財(cái)政壓力和銀行風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)探索引入多元化融資方式，如公私合作籌資、信托租賃籌資、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易融資、銀團(tuán)貸款等，進(jìn)一步拓展融資渠道，促進(jìn)融資行為市場化，實(shí)現(xiàn)政府融資平臺的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。地方政府應(yīng)當(dāng)建立合理的指標(biāo)體系對債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制。應(yīng)從需求控制與供給控制兩個(gè)維度設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，其中需求控制指標(biāo)包括資產(chǎn)負(fù)債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、利息支出率、債務(wù)依存度以及擔(dān)保債務(wù)比重等；供給控制包括地方政府貸款對比金融機(jī)構(gòu)凈資產(chǎn)、貸款損失分擔(dān)率以及地方政府貸款對比金融機(jī)構(gòu)貸款總額等指標(biāo)。通過建立起較為全面、合理的指標(biāo)體系，可在一定程度上有助于控制債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善地方融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)

首先，對符合條件的平臺嚴(yán)格按照《公司法》規(guī)定設(shè)置董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層，規(guī)范公司董事、監(jiān)事、經(jīng)理等人員的選任條件和程序，實(shí)施科學(xué)的管理與監(jiān)督機(jī)制。其次，要建立公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跟蹤監(jiān)督機(jī)制和預(yù)警體系，聘請外部第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目建設(shè)資金籌集方案進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，對地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、發(fā)展進(jìn)行全過程跟蹤識別，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)責(zé)任制，明確主要風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，確立其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)得到的報(bào)酬，并執(zhí)行嚴(yán)格的考核兌現(xiàn)。最后，加強(qiáng)企業(yè)人員內(nèi)部管理。明確公司人員應(yīng)遵守誠文信用原則，謹(jǐn)慎、認(rèn)真、勤勉的在其職權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)。對于高級管理人員應(yīng)與原行政單位脫鉤，實(shí)行企業(yè)化管理，不得保留其行政身份。此外，還應(yīng)完善企業(yè)員工機(jī)制，引入外部競爭，從市場招聘企業(yè)需要的各種人才。

（三）加快財(cái)稅體制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度

明確的事權(quán)劃分是確保中央政府和地方政府各司其職、既不越位也不缺位錯(cuò)位的重要保障，同時(shí)也為配置相應(yīng)的財(cái)政資源提供科學(xué)依據(jù)。要注意遵循事權(quán)劃分的一般規(guī)則，以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，盡快在基本公共服務(wù)領(lǐng)域明確各級政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，并通過立法的形式確認(rèn)。對于全國性和跨省（自治區(qū)、直轄市）的公共服務(wù)和產(chǎn)品財(cái)政支出由中央政府承擔(dān)；對于面向本地行政區(qū)域的地方性公共服務(wù)和產(chǎn)品的財(cái)政支出由地方政府承擔(dān)；對于中央與地方共同管理的公共服務(wù)和財(cái)政支出，要具體問題具體分析，明確管理范圍，分清責(zé)任，由中央和地方按照合理的比例進(jìn)行分擔(dān)。具體執(zhí)行中需要各級政府硬約束機(jī)制的建立，確保中央與地方各司其職，達(dá)到財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配。在稅種方面，應(yīng)該加快建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護(hù)稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。要繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)該加大對于落后地區(qū)地方政府的中央轉(zhuǎn)移支付力度，逐步取消稅收返還政策，改為按照因素法進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；要加快相關(guān)立法工作，明確規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的程序、方法、依據(jù)、目標(biāo)以及監(jiān)督等。

（四）完善地方融資平臺信息披露機(jī)制，加強(qiáng)銀行等金融機(jī)構(gòu)對貸款的監(jiān)管

各地方政府要進(jìn)一步提高融資平臺財(cái)務(wù)和債務(wù)信息的透明度，防止信息不對稱出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，使金融機(jī)構(gòu)和投資者能夠準(zhǔn)確了解融資平臺的真實(shí)運(yùn)營情況，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高融資平臺運(yùn)營效率。商業(yè)銀行要針對地方政府融資平臺的獨(dú)特性建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，形成貸前和貸后的全面系統(tǒng)化的動(dòng)態(tài)管理體系。在貸前，銀行要制定嚴(yán)格的授信制度，對信貸總量進(jìn)行嚴(yán)格管控，對融資平臺公司進(jìn)行充分的調(diào)查，詳細(xì)掌握融資平臺的各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)，對融資平臺的償債能力進(jìn)行獨(dú)立客觀的分析，提前防范風(fēng)險(xiǎn)；在貸后，銀行要時(shí)刻監(jiān)控平臺公司的發(fā)展情況，跟蹤監(jiān)控信貸資金的使用情況和融資平臺的運(yùn)營情況，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，完善不良貸款責(zé)任追究制度，有效控制潛在風(fēng)險(xiǎn)。

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