日本農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全管理體系及啟示

郝生宏

（遼寧農(nóng)業(yè)職業(yè)技術學院農(nóng)產(chǎn)品質量檢測中心，遼寧營口115009）

日本的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全體系建設歷史悠久，從1900年就開始了，以不斷出現(xiàn)的食品安全事件為基點，日本在逐步完善原有的管理體系。1948年，日本厚生勞動省便頒布實施了《食品衛(wèi)生法》，成為日本第一部關于食品安全的法律；1953年，日本的“水俁病”震驚世界；1955年，日本發(fā)生森永砒霜牛奶事件，1968年的米糠油事件，特別是2003年，日本瘋牛病的爆發(fā)，觸動了日本政府改革農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全管理的決心，于是《食品安全基本法》便產(chǎn)生了，它是日本農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全根本大法。在該法律中，強調3個基本理念：（1）國民健康最重要；（2）對食品進行科學判斷，預防比監(jiān)管更重要；（3）全程監(jiān)管食品鏈的各環(huán)節(jié)。該法律提出的目標是：安全、安心，所謂安全是指通過對食品的科學評價，確定食品的可靠性；所謂安心是指政府、企業(yè)有義務向消費者提供充分的食品信息，取得消費者充分信賴。該法成為日本食品安全的基本大法，極大推動了日本食品安全管理水平的提高。

日本厚生勞動省在2011年“敬老日”到來之前實施的調查結果顯示，2011年日本百歲以上老人達到47756人，人數(shù)創(chuàng)歷史新高。比上年增加3307人，連續(xù)41年保持增長，且男女人數(shù)均創(chuàng)新高。據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的報告顯示，日本人的平均壽命83歲，居世界第一。日本女性平均壽命為86歲，超過西班牙和法國等國的85歲，高居第一位。從當初的不超過45歲，到現(xiàn)在的男性平均80歲，女性平均86歲，日本只用了短短不到100年的時間，就從最初的低壽國一躍成為了現(xiàn)在世界上最長壽的國家，這與日本對食品安全的重視密不可分[1]。

1 日本農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全法律法規(guī)體系

在日本，涉及農(nóng)產(chǎn)品及食品安全的專門法律法規(guī)很多，包括食品安全、農(nóng)產(chǎn)品質量與安全、投入品（農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等）質量安全、動物防疫、植物保護等5個方面。主要包括《JAS法》、《食品安全基本法》、《食品表示法》、《食品衛(wèi)生法》、《農(nóng)藥取締法》、《肥料取締法》、《飼料安全法》、《家禽傳染病預防法》、《牧場法》、《水道法》、《土壤污染防止法》、《植物防疫法》、《家畜傳染病防治法》、《農(nóng)藥管理法》、《持續(xù)農(nóng)業(yè)法》、《改正肥料取締法》、《飼料添加劑安全管理法》、《轉基因食品標識法》、《包裝容器法》、《有機農(nóng)業(yè)和特別農(nóng)業(yè)栽培法》、《有機農(nóng)業(yè)法》、《循環(huán)型社會形成推進基本法》、《農(nóng)地法改正》、《零售手料自由法》、《消費者基本保護法》等一系列法律。目前出臺的法律法規(guī)體系來看，在基本法出臺后，一般會及時頒布配套的法規(guī)，而且相互保持統(tǒng)一性，使得法律的完整系、嚴密性和可操作性能較強，確保在具體的使用中能有法可依。

2 日本農(nóng)產(chǎn)品質量（食品）安全官方監(jiān)管組織

政府方面，內閣府目前下設農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動省、消費者廳、消費者委員會、食品安全委員會5個中央部門，其中，農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省分別設立了都、道、府、縣（省級）和市、町、村級的農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)視指導部門，形成3級監(jiān)視指導體系[2-3]。

農(nóng)林水產(chǎn)省負責農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全，全面負責農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和控制質量，制定農(nóng)林水產(chǎn)品的規(guī)格、管理政策和振興農(nóng)林水產(chǎn)品的生產(chǎn)，促進農(nóng)產(chǎn)品質量的提高，保證糧食供應，促進國際合作和農(nóng)產(chǎn)品出口，通過振興農(nóng)業(yè)促進國民經(jīng)濟的發(fā)展，其下轄消費安全局直接負責農(nóng)產(chǎn)品安全管理。包括：國內生鮮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質量安全管理；農(nóng)藥、獸藥、化肥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)、銷售與使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理；進口農(nóng)產(chǎn)品動植物檢疫；國產(chǎn)和進口糧食的安全性檢查；國內農(nóng)產(chǎn)品品質、認證和標識的監(jiān)督管理；農(nóng)產(chǎn)品加工中“危害分析與關鍵控制點”（HACCP）方法的推廣；流通環(huán)節(jié)中批發(fā)市場、屠宰場的設施建設；農(nóng)產(chǎn)品質量安全信息（包括消費者反映）的搜集、溝通等。

厚生勞動省是擁有社會保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、青少年管理、食品衛(wèi)生等管理職能的一個龐大機構。設有醫(yī)藥食品局食品安全部負責食品生產(chǎn)企業(yè)、流通環(huán)節(jié)、餐飲業(yè)的衛(wèi)生監(jiān)督，制定年度食品衛(wèi)生監(jiān)督指導計劃，定期公布監(jiān)督檢查結果，負責進口食品安全、食品標準的制定、食品安全知識普及等。日本《肯定列表制度》是日本厚生勞動省自2006年5月29日正式實施的，針對農(nóng)藥、飼料添加劑及動物用藥規(guī)范，該制度將農(nóng)業(yè)化學品危及食品安全的所有因素置于控制之下，保護人身健康，免受來自食品中農(nóng)獸藥殘留的毒害，從根本上改變了日本對食品中農(nóng)業(yè)化學品殘留管理的空白點，健全了管理體制，為日本對食品中農(nóng)業(yè)化學品殘留限量的管理構建了完備的體系框架。

消費者廳主要負責消費環(huán)節(jié)，是日本政府在2009年新設立的機構，為應對不斷發(fā)生的偽造食品產(chǎn)地等損害消費者利益的事件，確保更好地保護好消費者的合法權益。負責統(tǒng)一承擔原先由各相關省廳分別管轄的有關消費者權益保護的各種行政事務，包括產(chǎn)品事故的原因調查以及防止同樣問題再次發(fā)生等。旨在進一步提高對消費者的保護，提高對生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督和指導效力，指導監(jiān)督農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省工作。例如消費者廳食品表示處執(zhí)行《食品表示法》，監(jiān)視農(nóng)產(chǎn)品（食品）產(chǎn)地信息、生產(chǎn)信息、營養(yǎng)價值、添加劑、賞味期等表示信息。

食品安全委員會是2003年依據(jù)《食品安全基本法》設立的，由首相親自任命的7名民間食品安全方面的權威人士組成，任期3年。委員會下設專門調查會，負責專項案件的檢查評估。專門調查會由200名專門委員構成，全部為民間專家，任期3年。主要任務是：1）評價食品安全性；2）公布各食品安全信息和食品安全警示；3）接待普通市民各種咨詢；4）監(jiān)督農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省的工作。

消費者委員會是與消費者廳平行的官方機構，設在內閣府內，負責獨立調查審議與消費者權益保護有關的各種事務，有權對首相和相關大臣提出建議。人員由醫(yī)學部教授、生物學教授和醫(yī)生等民間人士組成。主要負責對消費者廳工作的監(jiān)督和促進。負責對農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省的監(jiān)督，制定國家層面的食品安全規(guī)劃。例如審議轉基因產(chǎn)品、快餐如漢堡包等加工食品的原料原產(chǎn)地、食品添加劑、包裝運輸?shù)鹊谋硎臼欠裥枰獢U大范圍、食品的科學性方向咨詢。

3 日本民間農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全組織

日本的民間組織很多，在農(nóng)產(chǎn)品安全體系中，比較有代表性的有農(nóng)協(xié)、第三方檢驗機構、生協(xié)，它們是日本農(nóng)產(chǎn)品安全體系的獨立參與者，以法律為準則，按照自身規(guī)則開展相關工作，不受政府任何干預。

農(nóng)協(xié)全稱“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”，它是依據(jù)日本1947年頒布實施的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》而建立起來的，既具有特殊性質的企業(yè)，又具有很濃的農(nóng)村社區(qū)性質的農(nóng)民非盈利性組織。全面統(tǒng)籌農(nóng)民生產(chǎn)資料采購、種養(yǎng)技術、銷售，對保障農(nóng)民利益、初級產(chǎn)品質量起到重保障作用。日本農(nóng)協(xié)具有中央、地方管理層次，能開展技術指導、保險、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)救災等廣泛的業(yè)務范圍。

第三方檢測機構能夠獨立開展政府和民間組織委托的檢驗任務，出具的檢驗報告具備法律效力。對構建日本政府的檢測體系起到了重要作用。比如位于東京都的日本食品分析中心是中立、公正的第三方分析試驗機構，主要進行食品、飼料、藥品、醫(yī)療儀器、家庭用品等日常生活用品的分析。

生協(xié)全稱“生活俱樂部合作社”，是開展產(chǎn)品采購、運輸、配發(fā)、研發(fā)等功能的民間團體；追求安全、健康、環(huán)保原則；特別注重產(chǎn)品品質。要求高于國家食品安全標準要求的、完全自主的、以消費為目標的民間團體。日本“生協(xié)”具有全國性的管理網(wǎng)絡、明確管理制度、能自主開發(fā)產(chǎn)品、制定檢驗標準，它是日本高端農(nóng)產(chǎn)品需求的體現(xiàn)。體現(xiàn)了更高的農(nóng)產(chǎn)品質量安全保障。

4 日本農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全體系的特點

日本的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全體系在全世界范圍內是最好的，能夠較好的實現(xiàn)安全管理的目標[4]，主要呈現(xiàn)如下幾個特點：

1）建立了全程的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全法律法規(guī)體系，貫穿了從農(nóng)場到餐桌的全部環(huán)節(jié)，構建了一個嚴密的食品安全法律保障網(wǎng)絡，體現(xiàn)出了覆蓋面廣，法律門類齊全，關聯(lián)性強的特征，不但為監(jiān)管食品安全夯實了健全的法律基礎，而且做到了“有法可依”；

2）建立了責權明晰的政府管理機制，各個政府部門之間以及部門內部分工細致，保證了管理的有效實施。食品安全委員會、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省、消費者廳、消費者委員會均具有特定的職能，職責十分明確。

3）消費者的權利得到極大保障，國家成立專門針對消費者的獨立機構——消費者廳，加強了對政府行政的公平性，切實保障了消費者的權益。

4）發(fā)達的民間組織，民間組織規(guī)模龐大，運行規(guī)范，標準要求高，在確保團體的各種利益外，能夠積極配合政府開展各種技術開發(fā)、技術咨詢和服務、政策宣傳等。對政府工作起到了較強的輔助作用。

5）及時準確的信息交流系統(tǒng)，政府與民間、政府部門之間建立了穩(wěn)定的、規(guī)范的信息發(fā)布、交流系統(tǒng)，有利于提高民眾知情權，監(jiān)督政府行政的效率和公平性。通過暢通的宣傳渠道，不斷加強國民誠信教育、食品安全教育，提高國民的安全意識。

6）雄厚的檢測力量，日本檢測實驗室數(shù)量多、檢測儀器先進、檢測人員非常專業(yè)，這為準確執(zhí)行安全監(jiān)督提供了重要保障。官方在全國48個都道府縣，共設有58個大型食品質量檢測機構，以及數(shù)量眾多的基層檢測機構及民間檢測單位，共同負責農(nóng)產(chǎn)品和食品的監(jiān)測、鑒定和評估等具體的技術任務。

7）非政府成員參與政府重要決策，提高了政策的透明度、公平性。大量的第三方公共媒體能及時曝光食品安全事件，起到了較好監(jiān)督效果。

8）嚴格的問責制度，日本有嚴格的問責制度，在具體的工作中，由于做到了的分工明確，因此使得問責的效力大大提高，無論企業(yè)、個人或政府，如果出現(xiàn)食品安全事故，均要進行嚴格的問責，企業(yè)被問責而倒閉，官員被問責而辭職的案例屢見不鮮。

5 對我國農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全建設的思考

我國的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全依據(jù)的基本法律是《農(nóng)產(chǎn)品質量安全法》（2006）和《食品安全法》（2009）。經(jīng)過30多年的努力，目前已經(jīng)初步建立了中央、省級、市縣級三級農(nóng)產(chǎn)品（食品）質量檢測體系，取得了長足的進步，對我國的食品安全起到了積極作用，但是應該看到，當前我國的食品安全事件屢見不鮮，瘦肉精、蘇丹紅、三聚氰胺、皮革奶等事件不斷出現(xiàn)，我國的農(nóng)產(chǎn)品（食品）質量安全體系還存在巨大的完善空間。

1）我國的政府管理責權應該進一步明確、管理規(guī)范設計更加科學明晰，執(zhí)行更加有力，在我國涉及到的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全機構很多，涉及農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、質檢總局、工商總局、安檢總局、環(huán)?？偩?、海關總署等很多部門，其中存在較多的職權交叉，容易造成監(jiān)管漏洞盡管成立了食品安全委員會，旨在提升食品安全的重要性，但目前來看，該委員會處在處理跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)食品安全危機時能起到協(xié)調和組織作用外，其他職能并未完全得到延伸，尤其是省級的食品安全辦公室，隸屬于衛(wèi)生廳管理，在管理權限上并無太多突破。

2）健全全程管理體系，在日本，企業(yè)實行嚴格的管理規(guī)范，HACCP體系、LAP規(guī)范、ISO標準得到了較好的貫徹實施，但在我國，除了對外出口企業(yè)進行嚴格的體系認證外，數(shù)量眾多的內銷企業(yè)的管理制度停留在較低水平。另外，我國也未完全建立基于農(nóng)田到餐桌的全面質量管理規(guī)范，尤其是其中的“交點”未能規(guī)定清晰。2012年，農(nóng)業(yè)部正組織開展《飼料質量安全管理規(guī)范》制定工作，旨在對飼料生產(chǎn)全程建立安全生產(chǎn)規(guī)范[4]。

3）進一步提高檢測機構的數(shù)量和質量，雖然我國基本建成了水平較高的省部級實驗室，裝備水平和人員素質也比較高，但是面對農(nóng)產(chǎn)品及食品監(jiān)管工作，多數(shù)需要基層的監(jiān)管部門實施，而我國的市縣級的檢測力量卻非常薄弱，尤其是專業(yè)的檢測隊伍非常缺乏，亟待加強。

4）進一步加強政府、企業(yè)、消費者信息流通，應該在全國范圍內建立制度化的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全生產(chǎn)、監(jiān)督、銷售信息網(wǎng)絡，及時公開有關信息，接受社會監(jiān)督，強化食品標簽制度、食品追溯制度、問責制度，對出現(xiàn)問題的企業(yè)和個人及時曝光查處。

5）消費者權益應該進一步加強，我國的消費者受《消費者權益保護法》保護，消費者協(xié)會接受消費者關于消費問題的投訴，并協(xié)助解決投訴問題。我國的消費者協(xié)會隸屬于工商部門管理，沒有執(zhí)法權，管理權限在工商范圍內。日本成立專門獨立機構消費者廳、消費者委員會，獨立處理有關消費環(huán)節(jié)的問題，具有較高的執(zhí)法權限和效力。

6）加強誠信教育，發(fā)揮民間力量，加強監(jiān)督。日本特別注重平時的食品安全教育。有關法律和權益的宣貫，定期舉辦免費的學習班，組織民間的監(jiān)督團體，形成了常態(tài)化的政府、企業(yè)和消費者的互動。既能起到誠信教育的目的，也能實現(xiàn)監(jiān)督目的，在日本的食品安全委員會、消費者委員會中也存在民間獨立人士擔任重要職位，對執(zhí)法的公平性能起到?jīng)Q定性作用。我國由于是發(fā)展中國家，公民文化素質、法制建設仍在進一步提高之中，民間維權團體所起作用還較小，政府、企業(yè)和個人的互動不夠緊密。

6 結語

縱觀日本的農(nóng)產(chǎn)品（食品）安全發(fā)展歷程，日本在不斷經(jīng)歷食品安全事故的考驗，針對當時出現(xiàn)的問題，不斷修正法律法規(guī)，食品安全水平不斷提高，例如針對2012年日本“福島輻射牛”事件，日本開始重新審視自生的安全機制，尋找漏洞，提升安全水平。對于我國，在吸收日本先進經(jīng)驗的基礎上，更應該認真研究自身特有的國情，吸收可用之處，應用于我國的食品安全建設中去，切不可照抄照搬他國經(jīng)驗，直接使用，那樣必定物極必反。在食品安全建設中更應該注重在當下的社會環(huán)境中，針對典型的食品安全事件，找出問題所在，有針對性的進行解決，確保我國食品安全水平能持續(xù)、穩(wěn)定向前發(fā)展。

[1]楊光.日本:長壽國的“秘密”[J].人人健康,2013(14):14-15

[2]邊紅彪,鐘湘志.日本食品安全監(jiān)管體系[J].中國標準化,2010(9):55-57

[3]葉軍,楊川,丁雪梅.日本食品安全風險管理體制及啟示[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2009(10):123-125

[4]馬偉錦,張正軍.日本的食品安全保障體制及對我國的啟示[J].經(jīng)營與管理,2010(10):31-33