中國多邊外交60年：成就與挑戰(zhàn)

□ 韋宗友／文

自 1954年中國參加關于朝鮮問題和印度支那問題的日內瓦國際會議以來，新中國的多邊外交已經(jīng)走過了整整60個年頭。60年來，中國通過多邊外交，傳播了中國對國際關系及國際事務的理念與訴求，維護了廣大發(fā)展中國家的權益，有力推動了國際關系的民主化。通過多邊外交，中國還有力促進了本國及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，維護了地區(qū)及全球安全與穩(wěn)定?？梢哉f，中國的多邊外交取得了巨大成就。但不可否認，近年來，隨著中國國力的快速發(fā)展，中國周邊安全環(huán)境的變化，以及國際社會對中國期望的提升，中國的多邊外交也面臨諸多挑戰(zhàn)，亟需轉型升級。

中國多邊外交的主要成就

60年來，中國從多邊外交的“局外人”及“有限參與者”，逐漸成為多邊外交的“積極擁護者、參與者和建設者”，取得了有目共睹的成就。

第一，傳播了中國的國際秩序觀及國際規(guī)范理念。中國是國際體系的后來者，在相當長一段歷史時期內，還曾是國際體系的受害者。這使新中國自成立以來，在國家間關系中特別珍視主權、獨立及平等，堅決反對霸權主義、強權政治和對他國內政的粗暴干涉，尋求國家間關系的和平、平等與和諧。中國不僅在雙邊關系場合，還積極利用多邊外交宣揚和傳播中國關于國際關系的理念與主張，先后提出了“和平共處五項原則”、“反帝反霸”、“建立國際政治經(jīng)濟新秩序”、“和平發(fā)展”、“和諧世界”、“亞洲新安全觀”等原則與主張。

早在1954年4月中國首次以“五大國身份”參加解決朝鮮問題及印度支那問題的日內瓦國際會議期間，中國代表團團長周恩來就向世人莊嚴宣示，“我們尊重各國人民的選擇和維護他們自己生活方式和國家制度不受外來干涉的權利；同時，我們也要求其他國家用同樣的態(tài)度對待我們。只要世界各國都遵守這些原則，并抱有互信合作的愿望，我們認為，在不同的社會制度下的世界各國是可以和平共處的。”[1]這是中國首次在多邊國際場合闡述新中國關于和平共處的外交原則及國家間關系的原則訴求。在次年舉行的首屆亞非國家萬隆會議上，周恩來總理不僅為大會的成功舉行做出了巨大貢獻，還努力使萬隆會議通過的十項原則充分吸收了中國的和平共處五項原則，是中國多邊外交的一次巨大成功。20世紀70年代，中國恢復了聯(lián)合國安理會常任理事國席位后，中國政府充分利用聯(lián)合國舞臺，積極宣揚中國的國際秩序觀和國際規(guī)范觀，成為反對霸權主義、強權政治，維護廣大發(fā)展中國家權益及推動建立“國際政治經(jīng)濟新秩序”的一支重要國際力量。

新世紀以來，隨著中國國力的大幅提升及國際上“中國威脅論”、“中國傲慢論”等言論的出現(xiàn)，中國政府適時提出了“和平發(fā)展”、“和諧世界”及“新安全觀”的理念，利用聯(lián)合國、金磚國家峰會、上海合作組織、亞信峰會等多邊外交舞臺，闡釋中國的“和平發(fā)展觀”，倡導“互信、互利、平等、協(xié)作”的“新安全觀”和“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的“亞洲安全觀”，以及構建一個政治上相互尊重、經(jīng)濟上相互促進、文化上相互借鑒、安全上相互信任的“和諧世界”國際秩序訴求，向世界傳播了謀發(fā)展、求和平、促和諧的負責任大國形象。

自1954年參加關于朝鮮問題和印度支那問題的日內瓦國際會議以來，中國從多邊外交的“局外人”及“有限參與者”，逐漸成為多邊外交的“積極擁護者、參與者和建設者”。圖為2014年8月29日，在內蒙古朱日和訓練基地，接受檢閱的中外方參演戰(zhàn)機編隊在“和平使命—2014”上合組織聯(lián)演閉幕儀式上飛過。

第二，維護了地區(qū)及全球和平與穩(wěn)定。新中國一直是地區(qū)和平與穩(wěn)定的秩序維護者。新中國參加的首次國際會議——日內瓦國際會議，就是關于解決朝鮮問題及印度支那問題的多邊國際安全會議。在會上，中國代表團克服了美國對印度支那會議的重重阻攔，使會議最終通過了在印度支那停止敵對行動的《日內瓦會議最后宣言》，為印度支那的和平迎來了一線曙光。新世紀以來，中國奉行積極安全政策，通過創(chuàng)建上海合作組織打擊“三股勢力”，維護中亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定；通過創(chuàng)建六方會談，探索以和平的多邊方式解決朝核問題，維護朝鮮半島的穩(wěn)定及東北亞地區(qū)的和平。中國成為地區(qū)和平與穩(wěn)定的一支積極力量。此外，中國還通過參與東盟地區(qū)論壇、東盟防長擴大會議、香格里拉對話、亞信峰會等地區(qū)安全機制，尋求促進地區(qū)安全、化解海洋糾紛、構建地區(qū)安全互信的機制和措施。

在全球層面，中國一貫支持聯(lián)合國在解決全球安全問題上的核心作用，并在冷戰(zhàn)結束后積極參與聯(lián)合國的各類維和行動。自1992年中國首次向柬埔寨派遣藍盔部隊執(zhí)行聯(lián)合國的維和任務以來，到2013年5月已經(jīng)累計向聯(lián)合國三十多項維和行動派出各類人員約2.1萬人次，成為聯(lián)合國安理會常任理事國中派遣維和人員最多的國家。同時，中國還積極參與反恐、防擴散及重大自然災害等領域的國際合作，參加了一百多個政府間國際組織，簽署了三百多個國際公約，成為地區(qū)和平及全球安全的重要參與者、建設者和貢獻者。[2]

第三，促進了本國經(jīng)濟發(fā)展及地區(qū)乃至全球經(jīng)濟增長。中國是世界銀行及國際貨幣基金組織等全球性國際經(jīng)濟組織的創(chuàng)始會員國。自1980年中國恢復在世界銀行及國際貨幣基金組織的成員地位后，充分利用世界銀行及國際貨幣基金組織提供的貸款及融資便利，促進本國經(jīng)濟發(fā)展，在減貧和經(jīng)濟增長方面取得了舉世矚目的巨大成就。2001年，中國加入世界貿(mào)易組織后，積極利用世界貿(mào)易組織這一全球最大的貿(mào)易多邊機制的便利條件，進一步密切了與全球的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，中國經(jīng)濟發(fā)展迎來了又一個黃金時期。

中國還通過多邊經(jīng)濟外交，積極推動地區(qū)經(jīng)濟一體化進程，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。2000年11月，在中國—東盟第四次領導人會議上，中國首次提出成立中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)設想，得到東盟與會領導人的積極回應。次年11月，中國—東盟自貿(mào)區(qū)正式啟動。2010年1月，中國—東盟自貿(mào)區(qū)全面建成。據(jù)統(tǒng)計，2002—2012年間，中國—東盟雙邊貿(mào)易額從548億美元上升到4000億美元，年均增長23.6%，相互投資累計超過1000億美元，增長3.4倍。中國已經(jīng)成為東盟最大的貿(mào)易伙伴，東盟則是中國第三大貿(mào)易伙伴。[3]中國成為推動地區(qū)經(jīng)濟增長的引擎。2012年12月，東亞峰會宣布啟動涵蓋東盟成員國及中、日、韓、印、澳、新（即10+6）六國的“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系（RCEP）”，致力于建立一個涵蓋東亞16國的地區(qū)多邊經(jīng)濟合作機制，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展及經(jīng)濟一體化。

通過多邊經(jīng)濟外交，中國不僅帶動了東亞地區(qū)的經(jīng)濟一體化，還拉動了其他地區(qū)的經(jīng)濟增長。2000年10月，首屆“中非合作論壇”部長級會議在北京召開，來自45個非洲國家的外交部長及相關官員參加了會議，揭開了中非經(jīng)濟合作的新篇章。論壇的創(chuàng)立有力推動了中非在貿(mào)易、投資和援助等領域的深入合作，取得了舉世矚目的成就。中國不僅躍升為非洲最大的貿(mào)易伙伴，而且中國對非投資的規(guī)模不斷提高，投資領域不斷拓展，除石油和礦產(chǎn)領域的投資外，還覆蓋了食品加工、皮鞋生產(chǎn)等制造業(yè)領域，為非洲經(jīng)濟發(fā)展提供了急需的資金、技術和基礎設施便利。此外，中國還通過中阿合作論壇及籌辦中拉論壇，促進中國與阿拉伯世界及拉美地區(qū)的經(jīng)貿(mào)合作，共同推動跨地區(qū)經(jīng)貿(mào)關系和促進經(jīng)濟增長；通過建立金磚國家開發(fā)銀行，籌建亞洲基礎設施投資銀行，促進南南合作和發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長。

在全球層面，為應對2008年全球金融危機及其后的歐債危機挑戰(zhàn)，中國與國際社會一道，通過二十國集團及其他全球經(jīng)濟治理平臺，加強宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調，采取一系列擴張性貨幣及財政金融政策，積極應對危機。中國通過財政及貨幣政策，刺激內需，確保中國經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，成為推動地區(qū)及全球經(jīng)濟增長的重要引擎。與此同時，中國通過向國際貨幣基金組織注入資金，向陷入歐債危機的國家提供融資，加強與世界主要經(jīng)濟體的宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調，加強金融風險管控，避免了世界經(jīng)濟的進一步下滑，為全球經(jīng)濟復蘇和增長提供了重要推力。

第四，推動了國際關系的民主化。作為一個曾飽受列強欺凌的發(fā)展中大國，中國的多邊外交十分注重維護廣大發(fā)展中國家的權益，在國際關系中反對以大欺小、恃強凌弱，反對霸權主義和強權政治，反對一言堂，主張國家不分大小、貧富、強弱，都是國際社會平等的一員，都有平等參與世界事務的權利。“各國主權范圍內的事情應由各國自己去辦，世界事務應由各國平等協(xié)商來解決?！盵4]中國不僅利用多邊場合向世界宣示中國的“國際關系民主化”思想，還在聯(lián)合國、二十國集團及諸多地區(qū)多邊機制中身體力行，以實際行動推動國際關系的民主化進程。冷戰(zhàn)結束后，面對愈演愈烈的人道主義危機以及美國等西方國家試圖削弱聯(lián)合國地位的做法，中國積極捍衛(wèi)《聯(lián)合國憲章》的宗旨與原則，維護聯(lián)合國在維護和平與穩(wěn)定中的權威與核心作用，以實際行動支持聯(lián)合國的維和行動。中國還利用二十國集團積極推動全球經(jīng)濟治理體系改革，提升廣大發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體在世界銀行及國際貨幣基金組織中的代表性和發(fā)言權。不僅如此，中國還通過參與創(chuàng)建金磚國家集團、上海合作組織等地區(qū)及跨地區(qū)多邊機制，推動全球治理體系民主化，提升新興大國及周邊國家的區(qū)域協(xié)作及治理能力。

中國多邊外交面臨的挑戰(zhàn)

盡管中國多邊外交取得了巨大成就，但隨著中國國力的快速上升以及中國與外部世界日益緊密的聯(lián)系與互動，中國的利益邊界在不斷拓展，周邊及國際社會對中國的期望也水漲船高。與此同時，伴隨著全球化產(chǎn)生的諸多全球性問題以及中國利益拓展過程中與周邊及外部世界可能產(chǎn)生的利益碰撞甚至摩擦也在不斷增加。這些新情況、新問題都對中國多邊外交提出了新挑戰(zhàn)。具體來說，當前及未來一段時期內，中國多邊外交面臨的主要挑戰(zhàn)包括以下幾個方面。

第一，如何利用多邊外交維護與促進中國的發(fā)展利益。自改革開放以來，特別是中國加入世界貿(mào)易組織后，中國與世界經(jīng)濟的聯(lián)系在深度和廣度上都前所未有地加深了。中國既是經(jīng)濟全球化的受益者，也是世貿(mào)組織成員國中遭遇貿(mào)易糾紛最多的國家。據(jù)世界貿(mào)易組織公布的數(shù)據(jù)，中國連續(xù)18年成為遭遇反傾銷調查最多的國家，連續(xù)八年遭遇反補貼調查最多的國家，“中國仍然是貿(mào)易保護主義的最大受害國”。[5]與此同時，對海外能源的巨大需求使中國成為了全球最大的能源進口國之一。這些能源進口的絕大多數(shù)都要經(jīng)印度洋到馬六甲海峽再到南中國海。這一漫長的海上交通線不僅存在海盜問題，還有潛在的海上恐怖主義威脅，同時還涉及領海糾紛問題，安全形勢不容樂觀。此外，隨著中國成為全球最大溫室氣體排放國，國際社會對中國的減排壓力也在逐漸上升，要求中國在氣候變化方面采取有力措施，減少溫室氣體排放。如何利用世界貿(mào)易組織、海洋多邊安全機制以及多邊氣候會議維護與促進發(fā)展利益，成為中國面臨的一大挑戰(zhàn)。

第二，如何利用多邊外交化解分歧與矛盾，維護中國的安全利益。當前，中國與日本、東盟等成員國在領海劃界及島嶼主權歸屬等方面存在較為嚴重的分歧與矛盾，成為中國進一步發(fā)展與周邊國家關系及構建政治互信的絆腳石。盡管早在2002年中國就已經(jīng)與東盟簽署了《南海各方行為宣言》政治文件，但如何進一步落實，將其變成處理南海問題的行為準則，至今仍困難重重。近年來，東盟中與中國存在領海爭端的國家有聯(lián)合起來借助東盟這一多邊機制處理南海爭端的趨勢，加之美國極力推動東盟以集體力量應對南海爭端，南海問題多邊化及國際化趨勢明顯增強。中國如何在雙邊會談外，敢于和善于借助地區(qū)多邊機制，妥善處理好南海及東海爭端，維護中國的海洋主權及海洋權益，在海洋維權和維穩(wěn)之間謀求平衡，需要我們的外交智慧。

第三，如何利用多邊外交講好中國故事，提升中國國際形象。近年來，“中國威脅論”、“中國傲慢論”、“中國外交強勢論”輪番登場，對中國國際形象造成了不小的損害。據(jù)皮尤公司2014年發(fā)布的最新全球輿情調查，歐美國家對中國的印象總體較差，絕大部分國家對中國持有負面看法，其中德國、意大利對中國的負面印象高達64%和70%。在亞洲國家中，日本、越南、菲律賓等與中國有領海爭端的國家對中國持有非常負面的態(tài)度，其中日本高達91%的受訪者對中國持有負面印象，越南這一比例也高達78%。中東地區(qū)對中國的印象也總體較差，其中土耳其、約旦、埃及等國超過一半以上的受訪者對中國持有負面印象。只有在非洲和拉美地區(qū)，中國的形象總體正面。[6]或許這一調查結果失之偏頗，但也從一個側面提醒我們，在改進我們的傳播手段和改善中國的國際形象方面，中國還有大量的工作要做。如何利用多邊舞臺和多邊外交，講好中國發(fā)展的故事，講好中國和平的故事，講好中國通過自身的發(fā)展帶動地區(qū)及全球經(jīng)濟增長，在自身發(fā)展的同時努力提供地區(qū)及全球公共產(chǎn)品，維護地區(qū)穩(wěn)定及世界和平的故事，向世界傳播一個真實、全面的中國，展示共贏發(fā)展、維護和平、促進國際公平正義的國際形象，是中國多邊外交面臨的一項艱巨任務。

政策建議

當前，中國正處于實現(xiàn)“兩個百年”奮斗目標的關鍵時期。中國多邊外交需要在繼承已有優(yōu)良傳統(tǒng)基礎上，百尺竿頭更進一步，努力迎接挑戰(zhàn)，實現(xiàn)中華民族的偉大復興。

第一，構建具有中國底蘊、人文精神及世界關懷的多邊外交理念，提升外交吸引力和感召力。外交不僅僅是唇槍舌劍、觥籌交錯及穿梭行走的語言與行動，也不僅僅是縱橫捭闔、折沖樽俎的技巧和謀略，它更是春風化雨、潤物無聲的內心觸動。“攻心為上、攻城次之”。中國需要努力汲取古代思想中的仁愛、非攻、人本、和諧觀念，結合新中國外交思想中的和平共處、和平發(fā)展、反帝反霸、和諧世界理念，進而提煉出一套具有中國特色及底蘊，又具有世界關懷的多邊外交新理念，提升中國外交的吸引力和感召力，減少中國和平崛起的阻力和外界疑慮。

第二，積極參與多邊國際制度建設，提升捍衛(wèi)國家利益及塑造地區(qū)秩序的能力。當前國際秩序正處于深刻轉型過程中。一方面，一些舊的國際制度難以有效適應新形勢，正在進行調整和改革；另一方面，一些新的國際制度正在應運而生，重新調整地區(qū)及國際秩序的邊界。如聯(lián)合國、世界銀行及國際貨幣基金組織的改革，二十國集團、金磚國家集團的誕生，“跨太平洋伙伴關系協(xié)議”、“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系”等多邊貿(mào)易機制的涌現(xiàn)，都反映了這些新情況和新趨勢。中國必須善于利用機遇，準確判斷地區(qū)及全球秩序轉型大趨勢，積極投身多邊機制的改制和建制中，特別是那些涉及周邊政治、經(jīng)濟及安全秩序調整及全球重大趨勢的制度建設，提升捍衛(wèi)國家權益及塑造周邊與全球秩序的能力。

第三，建設一支高水平外交隊伍，提升國際議程設置能力。俗話說，制度是死的，人是活的。中國要利用好多邊制度，維護與促進自身的安全與發(fā)展利益，塑造地區(qū)及全球秩序，提升多邊外交話語權，說到底離不開一支高水平的外交隊伍。就中國日益增長的國力和面臨日益繁多的國際挑戰(zhàn)而言，中國的外交隊伍人才顯然不足。中國不僅在重要國際組織中擔任領導人及高級職員的人數(shù)總體偏低（甚至遠不及鄰國日本），而且外交人員的知識體系與專業(yè)訓練也較為欠缺。這往往導致中國在國際組織及重大國際會議中的議程設置能力較弱，不利于國家利益的維護。中國需要在外交人員培養(yǎng)體系、選拔制度及實習、培訓和鍛煉機制上進行大膽創(chuàng)新，造就一批國家亟需的高水平外交人才隊伍。