走向國(guó)家治理現(xiàn)代化——論中國(guó)改革開放后的國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系

□ 俞可平／文

中共十八屆三中全會(huì)將“發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，對(duì)于中國(guó)的政治發(fā)展，乃至整個(gè)中國(guó)未來(lái)的現(xiàn)代化事業(yè)來(lái)說，具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。從理論上說，“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，是一種全新的政治理念，是中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的重要理論標(biāo)志。從實(shí)踐上說，這表明中共正式將政治現(xiàn)代化納入了眼前的改革議程，因?yàn)閲?guó)家治理體系的現(xiàn)代化是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，意味著政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系將再一次發(fā)生變革。

政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間關(guān)系的變革與調(diào)整

中共之所以提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，很大程度上是對(duì)改革開放35年來(lái)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。治理改革的成功，是改革開放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會(huì)成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素。改革開放35年來(lái)，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變遷，現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的巨大成就，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的奇跡。之所以能夠取得這樣的成就，一個(gè)基本的原因就是，中國(guó)不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行了深刻變革，而且也對(duì)國(guó)家治理體系進(jìn)行了重大變革，重新調(diào)整和界定了政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的相互關(guān)系。

一是調(diào)整了政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。改革開放前，中國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家直接控制全部重要的生產(chǎn)資料，生產(chǎn)完全由政府決定，不允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的存在，禁止自由貿(mào)易和其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為。政府與企業(yè)高度一體化，政府直接控制生產(chǎn)，名義上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，實(shí)質(zhì)上是一種命令經(jīng)濟(jì)。這種經(jīng)濟(jì)治理嚴(yán)重遏制了中國(guó)社會(huì)的創(chuàng)造性，使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)在非常低的水平上徘徊，人民生活則十分貧窮。鄧小平推行改革的突破口之一，就是引入競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，先在農(nóng)村實(shí)行政社分開和聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，政府不再直接干預(yù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。進(jìn)而又在城市建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)行政企分開，黨和政府不再直接管理企業(yè)，企業(yè)成為擁有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立法人。這種新的市場(chǎng)治理體制極大地釋放了社會(huì)生產(chǎn)力，在過去35年中年均GDP增長(zhǎng)率超過9%，使中國(guó)成為世界第二號(hào)經(jīng)濟(jì)大國(guó)。

二是調(diào)整了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)開始興起。20世紀(jì)80年代后期先后推行的農(nóng)村村民自治和城市居民自治，既是中國(guó)基層民主的突破性發(fā)展，也是國(guó)家向社會(huì)分權(quán)的重要步驟。20世紀(jì)90年代開始，新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革后，一些政府機(jī)構(gòu)改造為行業(yè)協(xié)會(huì)，如輕工業(yè)部變?yōu)檩p工總會(huì)，紡織工業(yè)部變?yōu)榧徔椏倳?huì)；相應(yīng)地，一些原來(lái)的政府管理職能開始移交給行業(yè)協(xié)會(huì)，從而邁出了職業(yè)自治的重要一步。20世紀(jì)90年代后期和21世紀(jì)開始，民間組織大量出現(xiàn)，政府開始轉(zhuǎn)變對(duì)民間組織的態(tài)度，從消極的禁止變?yōu)榉e極的培育，并且開始讓各種民間組織參與社會(huì)治理，從而開始將部分國(guó)家權(quán)力下放給特定的社會(huì)組織。迄今中國(guó)的各類社會(huì)組織已經(jīng)有至少三百多萬(wàn)個(gè)，它們通過購(gòu)買政府公共服務(wù)和參與社會(huì)治理等方式，在國(guó)家政治生活中發(fā)揮日益重要的作用。

三是調(diào)整市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推行和公民社會(huì)的興起，很快就出現(xiàn)了新的問題，即市場(chǎng)與社會(huì)之間的相互侵害。一方面，在一些社會(huì)公共領(lǐng)域中，像義務(wù)教育、慈善救濟(jì)、公共衛(wèi)生等，市場(chǎng)行為大量侵襲，使整個(gè)社會(huì)迅速商品化，產(chǎn)生了新的教育危機(jī)、信任危機(jī)和道德危機(jī)。另一方面，社會(huì)和政府又常常在公共利益和社會(huì)責(zé)任名義下過度干預(yù)企業(yè)和市場(chǎng)，使企業(yè)的社會(huì)成本過高，許多企業(yè)不堪重負(fù)。在這種情況下，如何界定企業(yè)與社會(huì)的邊界就變得極其重要。從20世紀(jì)90年代末開始，中國(guó)開始采取有效措施規(guī)范市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。例如，健全企業(yè)的社會(huì)責(zé)任制度，但不再鼓勵(lì)“企業(yè)辦社會(huì)”；鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)企業(yè)，同時(shí)規(guī)范并遏制民間組織的營(yíng)利行為，全面清理所謂的“民辦非企業(yè)單位”；強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)，將其與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)并列為國(guó)家建設(shè)的四大基本任務(wù)。

調(diào)整政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)際上就是一種以治理為主體的政治變革。我們可以看到一個(gè)十分有趣的現(xiàn)象：一方面，中國(guó)政府不斷重申不照搬以多黨競(jìng)爭(zhēng)、全民普選和三權(quán)分立為主要特征的西方政治模式；另一方面，中國(guó)政府又十分強(qiáng)調(diào)政治改革，特別是國(guó)家治理改革。如果按照多黨競(jìng)爭(zhēng)、全民普選、三權(quán)分立的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，改革開放30多年來(lái)，中國(guó)政治確實(shí)沒有什么變化。然而，如果從國(guó)家治理的角度看，那么就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)的政治生活在過去35年中也發(fā)生了重大的變革。例如，在依法治國(guó)、公民參與、民主決策、社會(huì)治理、公共服務(wù)、政府問責(zé)、政治透明、行政效率、政府審批、地方分權(quán)和社會(huì)組織發(fā)展等方面，我們可以看到巨大的變化和一條清晰的路線圖：從一元到多元；從集權(quán)到分權(quán)；從人治到法治；從封閉到公開；從管制到服務(wù)。完全可以說，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的成功，或者說，中國(guó)能夠在社會(huì)基本穩(wěn)定的前提下保持經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展，首先得益于中國(guó)治理改革的成功。

現(xiàn)代社會(huì)治理：政府、市場(chǎng)和社會(huì)各司其責(zé)，相互協(xié)作

從中國(guó)改革開放后政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系的變遷中，我們可以得到這樣一些重要發(fā)現(xiàn)：

第一，現(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)就是政府系統(tǒng)、市場(chǎng)系統(tǒng)和公民社會(huì)系統(tǒng)的分化。在前現(xiàn)代社會(huì)中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)高度一體化，政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活沒有明確的邊界，公民社會(huì)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)湮沒于政治社會(huì)之中，政府是萬(wàn)能的。但人類進(jìn)入現(xiàn)代化時(shí)期后，社會(huì)從結(jié)構(gòu)上開始分化為三個(gè)相互獨(dú)立的領(lǐng)域，即以政府組織為基礎(chǔ)、以官員為代表的國(guó)家系統(tǒng)；以企業(yè)組織為基礎(chǔ)、以商人為代表的市場(chǎng)系統(tǒng)；以及以民間組織為基礎(chǔ)、以公民為代表的公民社會(huì)系統(tǒng)。它們之間的相互關(guān)系，構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)，決定著整個(gè)現(xiàn)代社會(huì)的關(guān)系。劃分政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的權(quán)力與責(zé)任的邊界，是現(xiàn)代國(guó)家的基本職能。讓政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)，是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本任務(wù)。

第二，國(guó)家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序。它包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序。相應(yīng)地，政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系。更進(jìn)一步說，國(guó)家治理體系是一個(gè)制度體系，分別包括國(guó)家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制。有效的國(guó)家治理涉及三個(gè)基本問題：誰(shuí)治理、如何治理、依靠什么治理。這三個(gè)問題實(shí)際上也就是國(guó)家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機(jī)制和治理工具。

第三，政府、市場(chǎng)和社會(huì)都不是萬(wàn)能的，需要相互合作和相互平衡。在前現(xiàn)代社會(huì)，政府幾乎就是萬(wàn)能的，政府的權(quán)力無(wú)所不及。但在現(xiàn)代社會(huì)，政府不僅不再是萬(wàn)能的，而且其權(quán)力的范圍日益縮小，公民社會(huì)和市場(chǎng)系統(tǒng)對(duì)它的制約日益增多。不僅政府不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)和社會(huì)也同樣不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)失效、社會(huì)失效與政府失效一樣，正在成為現(xiàn)代社會(huì)的常態(tài)。有效克服政府失效、市場(chǎng)失效和社會(huì)失效，一方面，需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的相互合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；另一方面，三者之間應(yīng)當(dāng)維護(hù)相對(duì)的平衡。政府太強(qiáng)大或者太弱小，都會(huì)導(dǎo)致國(guó)家治理的失效。但是，政府、市場(chǎng)和社會(huì)的力量在國(guó)家治理中應(yīng)當(dāng)如何配置，在不同國(guó)家，以及同一國(guó)家的不同條件下，會(huì)有很大的差別。在中國(guó)的國(guó)家治理中，黨和政府起著壓倒性的主導(dǎo)作用。

總而言之，國(guó)家治理的理想狀態(tài)，就是善治。簡(jiǎn)單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征就是國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)的相互關(guān)系處于最佳狀態(tài)，是政府、企業(yè)與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)同治理。然而，我們必須清楚地看到，在迄今的所有權(quán)力主體中，政府無(wú)疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論。因此，在現(xiàn)代國(guó)家治理中，與市場(chǎng)和社會(huì)相比，政府仍然起著決定性的主導(dǎo)作用。換言之，善政是通向善治的關(guān)鍵，無(wú)善政則無(wú)善治；欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政。