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    財(cái)政項(xiàng)目資金全過程跟蹤管理探索

    2014-04-08 01:17:51劉丹華
    2014年4期
    關(guān)鍵詞:預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

    作者簡(jiǎn)介:劉丹華(1973-),黑龍江人,現(xiàn)任職江蘇省太倉(cāng)市財(cái)政局,會(huì)計(jì)師中級(jí),工商管理專業(yè)碩士。

    摘要:近年來,地方政府項(xiàng)目投資額越來越大,項(xiàng)目資金超預(yù)算現(xiàn)象嚴(yán)重,如何監(jiān)管好這部分資金的使用,成為財(cái)政預(yù)算管理部門的一大難題。筆者通過XX市重點(diǎn)項(xiàng)目全過程跟蹤管理的試點(diǎn),試圖為健全項(xiàng)目資金預(yù)算、使用、監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制,有效避免項(xiàng)目投資失控,提高財(cái)政資金的使用效益提供一些幫助。

    關(guān)鍵詞:財(cái)政項(xiàng)目;預(yù)算;跟蹤管理;績(jī)效評(píng)價(jià)

    財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分,一般金額較大,近幾年各地方項(xiàng)目支出占全部預(yù)算金額的比例越來越高,因此,項(xiàng)目資金是財(cái)政部門資金監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

    一、當(dāng)前項(xiàng)目資金管理中存在的問題

    由于項(xiàng)目管理制度不健全和一些人為因素等原因,導(dǎo)致當(dāng)前項(xiàng)目資金管理存在著以下一些問題:

    1、立項(xiàng)缺乏科學(xué)機(jī)制,項(xiàng)目預(yù)算控制性差

    項(xiàng)目預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前單位申報(bào)的項(xiàng)目并沒有經(jīng)過科學(xué)的可行性論證程序,不能科學(xué)合理地分析項(xiàng)目完成預(yù)定目標(biāo)和任務(wù)所必需的資源。當(dāng)前我市財(cái)政局設(shè)有基建投資評(píng)審中心,但是模糊不清的職能定位阻礙了其作用的發(fā)揮,大多僅僅局限在項(xiàng)目竣工的審計(jì)過程,造成專業(yè)人才的浪費(fèi)。各建設(shè)單位和局業(yè)務(wù)科室對(duì)于細(xì)化預(yù)算認(rèn)識(shí)不足,有的甚至故意粗化預(yù)算,混淆各項(xiàng)費(fèi)用,為日后改變、挪用資金提供方便。預(yù)算部門由于沒有工程方面專業(yè)人員,只能進(jìn)行例行審查,造成項(xiàng)目預(yù)算細(xì)化不足,實(shí)際預(yù)算執(zhí)行時(shí)困難大、資金結(jié)余過大等問題的出現(xiàn)。當(dāng)前,項(xiàng)目預(yù)算的不科學(xué)性直接導(dǎo)致行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算以及進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)存在種種困難,最終影響項(xiàng)目資金的高效利用。

    2、項(xiàng)目資金支出管理不完善

    盡管規(guī)定項(xiàng)目支出不準(zhǔn)用于彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi),但財(cái)政部門人員較少,沒有精力去逐張審核發(fā)票,實(shí)際執(zhí)行單位往往將公用經(jīng)費(fèi)的費(fèi)用在項(xiàng)目中列支,造成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的虛增。同時(shí),項(xiàng)目的執(zhí)行期較長(zhǎng),在實(shí)際執(zhí)行過程中,單位不能根據(jù)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行預(yù)算調(diào)整,直接導(dǎo)致預(yù)算脫離實(shí)際,為項(xiàng)目資金的被挪用提供可能。

    3、項(xiàng)目預(yù)算缺乏效益與效率的評(píng)價(jià)

    投資項(xiàng)目的目的是為了創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,但是,XX市512個(gè)市級(jí)項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)都缺乏效益評(píng)價(jià)的過程。重項(xiàng)目建設(shè),輕績(jī)效評(píng)價(jià),缺乏一套強(qiáng)有力的管理、考評(píng)機(jī)制,項(xiàng)目規(guī)劃是否合理,投資預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到,主要效益指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn),都沒有進(jìn)行財(cái)政投資評(píng)審,影響了政府投資項(xiàng)目整體效益的發(fā)揮。盡管2012年始,我局嘗試開展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià),但由于專業(yè)性強(qiáng),許多數(shù)據(jù)的取得難度大,時(shí)間跨度長(zhǎng)等原因,還沒有取得實(shí)質(zhì)性的效益。

    二、重點(diǎn)項(xiàng)目資金跟蹤管理實(shí)例分析

    2012年,ABC市市級(jí)項(xiàng)目總投資68.3億元,選取投資額較大的12個(gè)重點(diǎn)工程作為項(xiàng)目資金專項(xiàng)跟蹤試點(diǎn),預(yù)算資金16.4億元,占全部項(xiàng)目預(yù)算的24%。從立項(xiàng)審核、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)著手,完善相應(yīng)制度,強(qiáng)化監(jiān)督,建立重點(diǎn)項(xiàng)目資金全過程跟蹤管理模式。通過一年來的情況,這些重點(diǎn)工程項(xiàng)目資金的預(yù)算、使用與監(jiān)管上都取得了較為滿意的效果。

    1、成立重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算編制小組,加強(qiáng)預(yù)算審核

    加強(qiáng)預(yù)算審核工作,改變重決算審核輕預(yù)算審核的現(xiàn)狀,從源頭上控制項(xiàng)目支出。對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目工程,改變過去項(xiàng)目預(yù)算由預(yù)算科室單獨(dú)審核的做法,由預(yù)算科室牽頭重點(diǎn)辦、發(fā)改委、規(guī)劃部門、建設(shè)部門、財(cái)政局主管科室、評(píng)審中心組成項(xiàng)目預(yù)算編制小組,負(fù)責(zé)重點(diǎn)工程的預(yù)算編制工作,預(yù)算科室負(fù)責(zé)總協(xié)調(diào)。由項(xiàng)目預(yù)算編制小組根據(jù)各項(xiàng)工程的績(jī)效進(jìn)行評(píng)比,按績(jī)效高低進(jìn)行預(yù)算安排。充分發(fā)揮相關(guān)人員的專業(yè)知識(shí),形成群策群力,保證項(xiàng)目預(yù)算的合理性,避免由于技術(shù)原因而造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

    2、組建項(xiàng)目庫(kù)

    按照統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)管理的原則,年初由建設(shè)部門填制的擬建項(xiàng)目,分別歸入三個(gè)層次,即:備選庫(kù)、初審庫(kù)和預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。預(yù)算部門和相關(guān)科室重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算支出構(gòu)成進(jìn)行審核,逐項(xiàng)進(jìn)行打分,把排序結(jié)果在預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)中進(jìn)行排序,用以反映各項(xiàng)目資金先后順序,分優(yōu)先級(jí)、保證級(jí)、延緩級(jí)三個(gè)等級(jí)。根據(jù)評(píng)審結(jié)果,在預(yù)算財(cái)力允許的前提下,按照“輕重緩急、確保重點(diǎn)”的原則確定預(yù)算項(xiàng)目,列入年度項(xiàng)目計(jì)劃,然后按照順序進(jìn)行資金預(yù)算安排。

    3、嚴(yán)格采購(gòu)招投標(biāo)制度

    把預(yù)算執(zhí)行審核環(huán)節(jié)前移至招投標(biāo)和監(jiān)理環(huán)節(jié),以政府采購(gòu)中心為載體,嚴(yán)格貫徹落實(shí)招投標(biāo)法規(guī),對(duì)于相應(yīng)的固定資產(chǎn)嚴(yán)格遵循招標(biāo)采購(gòu)制度,最大程度地減少項(xiàng)目支出,如市法院辦公大樓項(xiàng)目,招投標(biāo)總體造價(jià)比財(cái)政概算低10%以上,從而節(jié)省財(cái)政資金1300多萬(wàn)元。

    4、公用經(jīng)費(fèi)定額化,工程款實(shí)行報(bào)賬制

    完善指標(biāo)管理系統(tǒng),把公用經(jīng)費(fèi)從項(xiàng)目預(yù)算中分離出來,從技術(shù)上阻斷項(xiàng)目資金與公用經(jīng)費(fèi)的混用途徑。對(duì)部分項(xiàng)目實(shí)行公用經(jīng)費(fèi)定額化管理,有效控制公用經(jīng)費(fèi),減少項(xiàng)目預(yù)算支出。

    以國(guó)庫(kù)集中支付中心為依托,招聘一批具有工程財(cái)務(wù)知識(shí)人員,組建集中核算中心,專人專職負(fù)責(zé)核算與管理,這樣便于各項(xiàng)重點(diǎn)工程核算統(tǒng)一,統(tǒng)一財(cái)務(wù)制度和支出標(biāo)準(zhǔn)。指定單位財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)監(jiān)管工程資金支付方向和統(tǒng)計(jì)工程的進(jìn)度,賦予其對(duì)工程項(xiàng)目資金的日常管理權(quán)限,每筆資金及時(shí)與進(jìn)度進(jìn)行比對(duì),杜絕超進(jìn)度支付。如發(fā)生意外,將與項(xiàng)目法人一起承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

    5、項(xiàng)目資金集中支付制度

    建立項(xiàng)目資金集中支付制度,根據(jù)相互牽制的原則,項(xiàng)目預(yù)算、資金審批、支付、使用相分離,各個(gè)部門只能負(fù)責(zé)其中一個(gè)職責(zé),享有單一方面的職權(quán)。預(yù)算部門負(fù)責(zé)資金的審批權(quán),下達(dá)指標(biāo)到國(guó)庫(kù)科,由國(guó)庫(kù)科根據(jù)下達(dá)的指標(biāo)撥款給支付中心,具體資金由支付中心支付委托銀行清算給核算中心。在工程結(jié)束或年終時(shí)由財(cái)政投資評(píng)審中心和審計(jì)部門進(jìn)行決算審核,與項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行對(duì)比,并查找分析產(chǎn)生差異的具體原因。

    6、規(guī)范委托審計(jì)制度

    由于財(cái)政部門工程專業(yè)人才較少,大部分的工程項(xiàng)目交由審計(jì)部門負(fù)責(zé)決算的審核工作,或委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。對(duì)于重點(diǎn)工程的竣工決算審計(jì),由基建評(píng)審中心和審計(jì)部門共同負(fù)責(zé),實(shí)行兩審終審制,確保決算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性,最大限度減少項(xiàng)目預(yù)算資金支出。

    三、完善重點(diǎn)項(xiàng)目資金跟蹤管理的改進(jìn)方向

    通過對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目資金一年多的全過程跟蹤監(jiān)管,部分重點(diǎn)項(xiàng)目竣工決算與當(dāng)初的預(yù)算相比,都控制在概算范圍之內(nèi),取得了一定的成效,但還需要進(jìn)一步改進(jìn),主要有如下幾點(diǎn):

    1、加強(qiáng)制度建設(shè),完善管理機(jī)制

    我國(guó)財(cái)政投資建設(shè)管理體制呈現(xiàn)“多頭領(lǐng)導(dǎo)、各自為政、責(zé)任不明”的特點(diǎn),管理主體缺失,項(xiàng)目資金“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象屢見不鮮。借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn),設(shè)立由專業(yè)人員組成的政府投資項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的具體管理工作,落實(shí)項(xiàng)目法人制,對(duì)項(xiàng)目資金設(shè)立批、付、用三分機(jī)制,健全項(xiàng)目預(yù)算的監(jiān)督與責(zé)任追究機(jī)制。

    2、全程跟蹤,參與前期決策

    長(zhǎng)期以來,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)部門對(duì)工程項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度相對(duì)較重視,而對(duì)工程造價(jià)一般考慮較少,造成工程項(xiàng)目的預(yù)算隨著工程的進(jìn)度而多次修改,造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

    根據(jù)質(zhì)量管理PDCA法則,財(cái)政部門要充分利用現(xiàn)有專業(yè)工程人才資源,積極參與制定當(dāng)?shù)鼗窘ㄔO(shè)規(guī)劃,在可行性研究和初步設(shè)計(jì)階段,配合其他部門確定工程投資估算和設(shè)計(jì)總概算,嚴(yán)格控制投資限額,根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際財(cái)力,對(duì)于投資額巨大,而經(jīng)濟(jì)效益差的項(xiàng)目,預(yù)算部門要敢于行使否決權(quán),全程參與,全程跟蹤,把控制投資重點(diǎn)前置到建設(shè)前期,確保概算的嚴(yán)肅性。

    3、規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算制度,嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)行過程

    將基建評(píng)審中心的預(yù)算審核定位于技術(shù)性行政管理職能,側(cè)重于對(duì)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效的量化分析和量化管理,主要目的是為預(yù)算編制提供決策依據(jù)。充分發(fā)揮評(píng)審人員的專業(yè)技能,把預(yù)算管理前伸到項(xiàng)目的概算和設(shè)計(jì)過程,從整體上把好財(cái)政資金的支出規(guī)模。同時(shí),創(chuàng)新項(xiàng)目資金分配機(jī)制,建立競(jìng)爭(zhēng)性分配資金制度。年初在編制預(yù)算時(shí),把各建設(shè)單位上報(bào)的項(xiàng)目,依據(jù)不同的因素進(jìn)行評(píng)分,最后按照評(píng)定的績(jī)效高低進(jìn)行資金分配,優(yōu)先保證績(jī)效高的項(xiàng)目資金早日落實(shí)。

    建立資金申請(qǐng)制度,層層申報(bào)后,經(jīng)局業(yè)務(wù)主管科室簽字確認(rèn)工程的進(jìn)度和質(zhì)量,預(yù)算部門才下達(dá)工程項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo),國(guó)庫(kù)部門下達(dá)撥款計(jì)劃,使財(cái)政資金用到實(shí)處,提高資金使用效益。

    4、建立項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn),細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算

    對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算支出,逐步建立了兩個(gè)動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)體系:

    (1)公共經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合日常公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn),我市已經(jīng)制定了項(xiàng)目辦公費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)議費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。

    (2)資本支出標(biāo)準(zhǔn)。按照省廳和蘇州市局的要求,結(jié)合我市當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)造價(jià)水平,制定了辦公設(shè)備購(gòu)置標(biāo)準(zhǔn)、交通工具購(gòu)置標(biāo)準(zhǔn)、基本修繕標(biāo)準(zhǔn)、道路交通建造標(biāo)準(zhǔn)、房屋建筑標(biāo)準(zhǔn)等。

    標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)行動(dòng)態(tài)變化,根據(jù)半年度的PPI指數(shù)及時(shí)進(jìn)行價(jià)格調(diào)整,確保項(xiàng)目預(yù)算資金與實(shí)際采購(gòu)金額限定在一定范圍之內(nèi),從而保證項(xiàng)目預(yù)算的嚴(yán)肅性。

    5、建立財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效預(yù)評(píng)價(jià)制度

    預(yù)算部門配合國(guó)資科、基建評(píng)審中心、資產(chǎn)科等,建立工程項(xiàng)目預(yù)評(píng)價(jià)制度,按照各類工程項(xiàng)目的特性,分別采用收入—成本法、效益—成本法和綜合評(píng)分法等方法,應(yīng)用“3E”原則,對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性進(jìn)行評(píng)價(jià),通過績(jī)效高低排名,公開評(píng)價(jià)結(jié)果。從而提前對(duì)工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等作到心中有數(shù),引導(dǎo)財(cái)政投資方向,減少無(wú)效和低效投資,提高財(cái)政資金的使用效益。

    6、加強(qiáng)項(xiàng)目信息化建設(shè)

    按照預(yù)算編制的精細(xì)化要求,為了對(duì)所有項(xiàng)目實(shí)施全面精細(xì)化預(yù)算和管理,必須借助于現(xiàn)化高科技手段,開發(fā)項(xiàng)目庫(kù)、專家?guī)?、?xiàng)目管理等系統(tǒng),提高工作效率和公正。同時(shí),建立部門間管理信息共享機(jī)制,通過搭建信息共享平臺(tái),項(xiàng)目支出預(yù)算管理信息在相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)共享,提高項(xiàng)目預(yù)算資金監(jiān)管效率。

    結(jié)束語(yǔ)

    財(cái)政項(xiàng)目資金管理工作需要多部門能力合作,只有全員樹立全面預(yù)算、全過程跟蹤管理的觀念,才能把項(xiàng)目資金管好管細(xì),降低財(cái)政資金的不合理支出,把有限的資源用到最需要的地方。(作者單位:江蘇省太倉(cāng)市財(cái)政局)

    參考文獻(xiàn):

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    [3]瞿學(xué)良 王勝浩.財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在的若干問題及對(duì)策探討[J].商業(yè)會(huì)計(jì).2013.(1)

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