化解人民內(nèi)部矛盾的公共政策形成機(jī)制探析

秦存強(qiáng)，陳 明

(淮陰工學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 淮安 223003)

1 公共政策形成機(jī)制存在不足

1.1 形成機(jī)制存在著不公平現(xiàn)象

不少研究都發(fā)現(xiàn)，改革中出現(xiàn)的不少人民內(nèi)部矛盾和現(xiàn)行的公共政策不健全有關(guān)，其原因則來(lái)自形成機(jī)制中的不公平。一是，弱勢(shì)群體參與機(jī)制不健全，由于弱勢(shì)群體可利用的資源有限且缺少參與的機(jī)會(huì)與渠道，往往導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)群體“綁架”公共政策的制定和實(shí)施。二是，政策內(nèi)容選擇機(jī)制不健全，表現(xiàn)在它偏重經(jīng)濟(jì)政策而忽視社會(huì)政策。三是，對(duì)政策制定主體的約束機(jī)制不健全，表現(xiàn)為公共政策的形成存在著自利化及功利化傾向，存在著公共政策的制定是為了本部門(mén)、行業(yè)和公務(wù)人員的私利或者便利而較少顧及社會(huì)和民眾的需求的現(xiàn)象，這是政府“內(nèi)部性”利益在公共政策領(lǐng)域的表現(xiàn)。

1.2 不同公共政策制定部門(mén)協(xié)調(diào)性不夠

不同地區(qū)、不同層級(jí)和不同部門(mén)都有不同的公共政策形成機(jī)制，因而會(huì)產(chǎn)生不同公共政策之間的沖突，通俗的說(shuō)就是文件打架，是指在政策系統(tǒng)之中由各級(jí)政府部門(mén)所制定的公共政策之間的相互矛盾、相互抵觸、相互對(duì)立的現(xiàn)象。公共政策的形成機(jī)制具有縱向和橫向兩個(gè)維度，縱向思路比較注重本系統(tǒng)公共政策的效率，橫向思路則比較注重本地區(qū)公共政策的效率。由于各政策主體的利益、權(quán)力需求不盡一致，其價(jià)值取向、思維模式等不盡相同，政治體制中的“條塊分割”現(xiàn)象依然存在。如果政策制定主體之間協(xié)調(diào)不夠，由其所制定的公共政策不可避免地就會(huì)發(fā)生矛盾沖突。宏觀上看，公共政策沖突表現(xiàn)為各種公共政策之間的對(duì)立、矛盾、抵觸，甚至斗爭(zhēng)。從微觀上看，公共政策沖突則具體表現(xiàn)為政策內(nèi)容、政策目標(biāo)、政策價(jià)值取向以及政策形式等之間的沖突。從以上的分析中可以看出，公共政策沖突既構(gòu)不成政治沖突，也不是一般社會(huì)沖突，往往是政策制定背后的機(jī)制帶來(lái)的沖突，但是如果不能化解這些沖突，將會(huì)帶來(lái)一定的社會(huì)沖突和政治沖突。[1]

1.3 公共政策形成機(jī)制的失靈現(xiàn)象

公共政策失靈在各國(guó)的實(shí)踐中屢見(jiàn)不鮮，并且給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了明顯的負(fù)面影響，公共政策失靈往往在公共政策形成機(jī)制的失靈中就埋下了伏筆。從眾多的公共政策機(jī)制失靈現(xiàn)象中可以看到如下因素是公共政策制定機(jī)制不易克服的：首先是信息的充分性和對(duì)稱(chēng)性，公共政策的制定過(guò)程往往是利益博弈和利益平衡過(guò)程，在信息不充分和信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，一些利益主體很難充分了解所要制定的公共政策所關(guān)涉的方方面面，難免顧此失彼，一些利益主體往往利用自己的信息優(yōu)勢(shì)過(guò)多地強(qiáng)調(diào)己方的利益，不公平的態(tài)勢(shì)逐漸形成。其次是利益主體的短視效應(yīng)，在利益的博弈中當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的博弈是在所難免的，一些沒(méi)有遠(yuǎn)見(jiàn)的決策主體和利益主體如果不能把當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益有效地平衡，很可能帶來(lái)所制定公共政策的急功近利或者過(guò)于理想化，難以實(shí)施和操作。再次是政策制定中的“搭便車(chē)”現(xiàn)象，這一點(diǎn)在中國(guó)十分嚴(yán)重，有“搭便車(chē)”心理的政策制定者和參與者會(huì)隨大流，從眾心理強(qiáng)，公民意識(shí)不強(qiáng)，不能充分表達(dá)自己所代表利益主體的訴求?！按畋丬?chē)”現(xiàn)象往往導(dǎo)致制定的公共政策過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家的義務(wù)而不愿意承擔(dān)公民的義務(wù)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)利而輕視國(guó)家的整體利益。[2]

2 公共政策形成機(jī)制不完善根源

2.1 政策制定中利益主體平衡機(jī)制不完善

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)打破了“平均主義”和“大鍋飯”，也形成了各種不同的利益主體，雖然在根本利益上是一致的，但是在具體利益上千差萬(wàn)別，是不平衡的，這種不平衡還體現(xiàn)在強(qiáng)勢(shì)利益主體和弱勢(shì)利益主體的形成，人民內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生也多源于此。公共政策的制定難免存在著利益博弈過(guò)程，由于各個(gè)利益主體在公共政策博弈中施加影響能力不一樣，強(qiáng)勢(shì)利益主體擁有豐富的資源，包括強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)資源和廣泛的人脈資源，還掌握著比較豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)來(lái)影響公共政策的制定，此外他們還有很強(qiáng)的組織能力，博弈能力強(qiáng)。在我國(guó)當(dāng)前利益主體平衡機(jī)制不完善的情況下，公共政策的制定結(jié)果難以達(dá)到化解人民內(nèi)部矛盾的初衷。不少研究者引用了西方學(xué)者的“利益集團(tuán)”影響公共政策制定說(shuō)法，例如施蒂格勒(George J. Stigler)的俘虜理論 (Capture Theory of Regulation)比較有代表性，該理論也能反映出當(dāng)前我國(guó)各個(gè)利益主體在公共政策制定中的多樣性和不平衡性。我國(guó)改革開(kāi)放后傳統(tǒng)利益格局被打破，利益平衡和協(xié)調(diào)機(jī)制很不成熟，直接影響了公共利益形成機(jī)制的科學(xué)性和有效性。中國(guó)強(qiáng)勢(shì)利益主體影響公共政策通過(guò)“賄賂相關(guān)決策者、借助個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、直接接觸相關(guān)決策者”等手段直接影響公共政策制定機(jī)制或者鉆“機(jī)制不健全”的空子，將其利益訴求優(yōu)先輸入公共決策體系。由于公民意識(shí)不強(qiáng)，人們一般只是在事后發(fā)發(fā)牢騷，而不是去推動(dòng)建立起有效的預(yù)防機(jī)制和追究機(jī)制。

2.2 公共政策形成中公民參與機(jī)制不完善

公共政策形成機(jī)制中的公民參與機(jī)制不完善主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：公民參與的規(guī)范性不強(qiáng)和非理性參與，非理性參與包括兩個(gè)極端：低參與度和過(guò)度參與，在我國(guó)更多的表現(xiàn)為低參與度。

首先是公民參與制定公共政策的非規(guī)范性。無(wú)論政府和公民都對(duì)制定公共政策的規(guī)范性程序重視不夠，政府方面在制定公共政策的宣傳、醞釀、吸收公民代表和準(zhǔn)備過(guò)程都不夠充分，比如一些聽(tīng)證會(huì)的過(guò)程中就沒(méi)有對(duì)聽(tīng)證人員的資格很好的研究和規(guī)定，不能保證聽(tīng)證參與代表的廣泛性。公民方面表現(xiàn)在公民不能認(rèn)真地對(duì)待自己的參與資格和參與權(quán)力，不能像對(duì)待自己的工作那樣盡心盡力，因而使得公民參與公共政策制定的機(jī)制不能有效發(fā)揮作用。其次是公民參與制定公共政策制定中的非理性因素。所謂非理性是指由于漠視公共利益而形成的參與意識(shí)淡泊或者過(guò)于激進(jìn)。由于歷史的特殊性，我國(guó)公民參與公共政策制定的積極性不夠，參與水平較低，不愿意主動(dòng)了解相關(guān)公共政策制定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，因而缺乏相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能。缺乏理性的參與者在缺乏深入社會(huì)調(diào)查和了解社會(huì)實(shí)情的情況下容易形成偏執(zhí)的參與行為，忽視“協(xié)商民主精神”，一些群體性事件中反映出來(lái)的問(wèn)題表明：事后的埋怨和群情激憤取代了事前冷靜和理性的協(xié)商。以上公民參與機(jī)制的不完善使制定出來(lái)的公共政策的民主性、合法性、科學(xué)性和可行性都打了折扣，影響了公共政策制定的效率、質(zhì)量，增加了公共政策成本，容易引起社會(huì)不穩(wěn)定。[3]

2.3 制定政策部門(mén)之間協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

不同公共政策制定部門(mén)往往從不同的政策價(jià)值和具體政策目標(biāo)來(lái)考慮公共政策的制定，容易造成府際政策沖突。從府際政策體系的縱向維度來(lái)看，全局性政策和局部性政策之間的沖突十分突出。這種沖突，一般是由于中央政府放松規(guī)制產(chǎn)生利益多元化而造成的。在中國(guó)這樣一個(gè)單一制國(guó)家里，中央政府與地方政府之間的政策沖突則表現(xiàn)得十分常見(jiàn)。從府際政策體系的橫向維度來(lái)看，則主要表現(xiàn)為部門(mén)政策之間的不協(xié)調(diào)，即所謂的“文件打架”的現(xiàn)象。[4]并且，府際政策沖突還表現(xiàn)為政策傾斜、政策優(yōu)惠及其所造成的政策沖突現(xiàn)象。另外，府際政策沖突還表現(xiàn)為各種形式的“土政策”上。以上沖突是客觀的，但是有效的公共政策部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制倘若沒(méi)有充分建立起來(lái)，則會(huì)導(dǎo)致人民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益、整體利益與局部利益的矛盾和沖突，引起一系列的社會(huì)問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)該逐步推動(dòng)政策制定的整合機(jī)制，把部門(mén)公共政策之間的沖突降低到最小。

3 完善公共政策形成機(jī)制的思路

3.1 完善公共政策中的公民參與機(jī)制

首先，要加強(qiáng)對(duì)公民參與制定政策的事前培訓(xùn)，提高公民的參與意識(shí)與能力。培育公民公共精神的重要性是一種共識(shí)， 是以利他方式關(guān)心公共利益的態(tài)度和行為習(xí)慣，其本質(zhì)是為有效解決“集體行動(dòng)困境”提供一種動(dòng)力，而這種精神恰恰是中國(guó)社會(huì)欠缺的，其正是公民參與公共政策所必需的。在我國(guó)提高公民的公共政策參與意識(shí)和水平是需要政府推動(dòng)的，要加強(qiáng)公民的公民意識(shí)教育，形成參與性“公民文化”氛圍；要提高公民的一般政治素質(zhì)和法律意識(shí)，并對(duì)公民參與進(jìn)行正確的引導(dǎo)，為提高公民參政議政的質(zhì)量和有序性奠定基礎(chǔ)；要在公共政策制定之前對(duì)選定的參與代表進(jìn)行專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，讓他們充分了解政策制定的相關(guān)法律法規(guī)和程序，使他們深入社會(huì)調(diào)研，廣泛了解民意，盡可能做到具體化和專(zhuān)業(yè)化，不要在參加政策制定過(guò)程中只帶著耳朵來(lái)或者只會(huì)附和。

其次，要廣泛宣傳和積極拓展公民公共政策參與的渠道。除了繼續(xù)完善各級(jí)人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度等，不斷豐富民主的形式，還要健全一系列具體制度，以保障更多公民有機(jī)會(huì)參與政治，使政府制定的政策更加科學(xué)化和民主化。群眾參與制定公共政策有利于建立運(yùn)轉(zhuǎn)合理有效的利益協(xié)商整合機(jī)制，有利于積極引導(dǎo)公民以理性的政治心態(tài)有序參與公共政策的制定，確保社會(huì)利益格局的穩(wěn)定。在具體制度上要不斷優(yōu)化民意表達(dá)結(jié)構(gòu)，不斷拓寬利益表達(dá)渠道，使更多的公民有機(jī)會(huì)參與到公共決策的形成中來(lái)。各級(jí)政府部門(mén)必須增加開(kāi)放度、透明度以及與公眾之間的親和力，廣泛開(kāi)展與公眾之間的平等協(xié)商與對(duì)話，以利于民眾的利益表達(dá)和公共政策的形成。

再次，政策部門(mén)積極做好政府信息公開(kāi)制度的完善。要建設(shè)政府與民眾互動(dòng)的信息公開(kāi)模式，改變政府控制和主導(dǎo)的信息公開(kāi)模式，讓民眾積極參與政府的信息公開(kāi)工作；完善政府信息公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制，重視讓社會(huì)團(tuán)體對(duì)涉及民眾切身利益的問(wèn)題擁有真實(shí)的發(fā)言權(quán)，特別是讓獨(dú)立機(jī)構(gòu)能公正地監(jiān)督政府的信息公開(kāi)；要對(duì)政府官員采取有效的激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)政府信息公開(kāi)的推動(dòng)力，使政府官員積極主動(dòng)地推動(dòng)政府信息公開(kāi)；要完善政府信息公開(kāi)的法律建設(shè)，讓法律在政府信息公開(kāi)的主體、范圍、方式、程序、監(jiān)督和保障等方面做出明確規(guī)定，從而避免信息公開(kāi)中人為的干擾和隨意性；要加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，規(guī)范媒體的行為，擴(kuò)大公眾知曉信息的渠道。此外要特別重視強(qiáng)化輿論監(jiān)督，允許新聞媒體對(duì)重大決策的過(guò)程、效果進(jìn)行及時(shí)報(bào)道，發(fā)表與群眾生活相關(guān)的批評(píng)和建議。

最后，要提高公民政策參與的組織化程度，必須提高公民的組織化程度。提高公民的組織化程度需要政府的引導(dǎo)，只有政府的有效引導(dǎo)才能是公民組織符合法律，充滿理性。政府不能懼怕公民組織的博弈能力增強(qiáng)對(duì)自己的權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)，要從“服務(wù)型政府的理念”出發(fā)來(lái)面對(duì)公民組織。公民也要在公共意識(shí)的推動(dòng)下進(jìn)行公民組織的實(shí)踐，只有在實(shí)踐中鍛煉，才能不斷使公民組織具備有效的、專(zhuān)業(yè)化的參政議政能力。[5]

3.2 完善政策制定部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制

首先，要協(xié)調(diào)政策價(jià)值引導(dǎo)機(jī)制。政策價(jià)值引導(dǎo)機(jī)制，不是一種政策沖突的預(yù)防機(jī)制，這種預(yù)防機(jī)制是停留在傳統(tǒng)的 “平衡”和“折中”手段上的，而應(yīng)該有著更加多樣化的回應(yīng)策略。具體說(shuō)來(lái)，培養(yǎng)公共價(jià)值觀，用公共價(jià)值觀來(lái)統(tǒng)攝部門(mén)價(jià)值，從而形成避免政策制定過(guò)程中政策價(jià)值觀沖突的一種長(zhǎng)效機(jī)制。培養(yǎng)政策制定者的公共價(jià)值取向，使其在公共政策過(guò)程中最大程度地追求公共利益和公共意志，體現(xiàn)社會(huì)大眾的利益需求，充分考慮到社會(huì)弱勢(shì)群體的利益和需求。

其次，要完善政策咨詢(xún)協(xié)商機(jī)制和信息共享機(jī)制。當(dāng)前在政策過(guò)程中依靠專(zhuān)家咨詢(xún)進(jìn)行政策制定方案設(shè)計(jì)是公共政策制定科學(xué)化的大趨勢(shì)，也是提高政策制定質(zhì)量的必然要求。但是，重視思想庫(kù)并不意味著其他群體就不能對(duì)公共政策制定做出至關(guān)重要的貢獻(xiàn)，科學(xué)的政策咨詢(xún)需要公民參與、民意測(cè)驗(yàn)、政治家、高級(jí)公務(wù)員與思想庫(kù)之間的適當(dāng)結(jié)合。讓他們?cè)趨f(xié)商的過(guò)程中，明確地溝通并廣泛地交換意見(jiàn)。當(dāng)政策內(nèi)容出現(xiàn)沖突的時(shí)候，做到充分而坦率地交換關(guān)于差異和優(yōu)缺點(diǎn)的意見(jiàn)，提前解決公共政策沖突。要克服公共信息資源部門(mén)化和自利化，實(shí)現(xiàn)政策信息共享和資源整合。要在明確政府責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)筑責(zé)任追究制度，克服政府的自利性，杜絕公共信息資源的“私有財(cái)產(chǎn)化”和“利益部門(mén)化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)公共信息資源共享，防范公共政策形成沖突。

再次，要健全政策部門(mén)整合機(jī)制?？陀^上講，政策形成過(guò)程中的政策沖突不可能完全避免，但是，為了維護(hù)政策整合與公共性，政府應(yīng)致力于將公共政策沖突的程度降到最低。在政策部門(mén)的設(shè)置與協(xié)調(diào)過(guò)程中，可以適當(dāng)撤銷(xiāo)各部委、各部門(mén)的政策規(guī)制機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的、獨(dú)立的、直屬各級(jí)政府行政首長(zhǎng)的政策規(guī)制委員會(huì)，來(lái)負(fù)責(zé)政策的總體設(shè)計(jì)、制訂和政策的綜合平衡工作，加強(qiáng)政策制定的協(xié)調(diào)與一體化，做到公共政策的綜合平衡與整合。在政策沖突的處理上，應(yīng)根據(jù)政策問(wèn)題內(nèi)容、政策沖突狀況的結(jié)構(gòu)特征以及各種變量，協(xié)作解決政策沖突，實(shí)現(xiàn)共同利益，通過(guò)協(xié)調(diào)進(jìn)行政策沖突管理，實(shí)現(xiàn)非零和博弈。

最后，要協(xié)調(diào)好不同政策部門(mén)利益。建構(gòu)有效的政策利益協(xié)調(diào)機(jī)制，重點(diǎn)是要協(xié)調(diào)利益關(guān)系，即正確處理中央與地方之間、地方與地方之間、部門(mén)與部門(mén)之間以及政策行動(dòng)者之間的利益關(guān)系，形成相對(duì)均衡的利益格局，只有協(xié)調(diào)好不同政策部門(mén)利益，才能保證制定公共政策的公共性。[6]

3.3 完善公共政策的制定程序

首先利用公共權(quán)威的角色，確保公眾參與的功能。使社會(huì)問(wèn)題先經(jīng)過(guò)公眾的層層選擇，再經(jīng)過(guò)公共權(quán)威進(jìn)行更高層次上的整合。要適當(dāng)壓縮公共權(quán)威創(chuàng)建政策議程的范圍，也就是要減少政策制定和形成中的內(nèi)部輸入性，適當(dāng)擴(kuò)大政策議題輸入的外部性。要掌控和調(diào)適議程中公共問(wèn)題的優(yōu)次順序，這一點(diǎn)對(duì)化解人民內(nèi)部矛盾和構(gòu)建和諧社會(huì)具有尤為重要的意義。在由公眾議程上升到正式議程的過(guò)程中, 公共權(quán)威要對(duì)問(wèn)題進(jìn)行排序，其排序通常是根據(jù)問(wèn)題的優(yōu)先級(jí)來(lái)設(shè)定，讓那些涉及公平領(lǐng)域和容易引起人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題優(yōu)先進(jìn)入政策過(guò)程。要規(guī)范公眾的參與行為。當(dāng)前社會(huì)公眾的參與意識(shí)雖然已經(jīng)逐步被激發(fā)起來(lái)，但是也存在著參與行為失范和失序的情況，這除了制度不完善、相關(guān)法律不健全之外，還與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的臣民政治文化的消極影響以及公民公共意識(shí)缺失相關(guān)。要不斷轉(zhuǎn)變政府部門(mén)及其工作人員的行政理念，改變以往公共政策議程形成中政府官員替社會(huì)公眾全程代言的思路，要積極主動(dòng)發(fā)布公共信息，通過(guò)各種公共論壇讓社會(huì)公眾參與公共問(wèn)題討論，在理性的辯論中實(shí)現(xiàn)利益的整合。[7]

參考文獻(xiàn)：

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