天津濱海新區(qū)行政管理體制改革的經(jīng)驗與問題研究

■張小蕾

深入推進行政管理體制改革，是國家在今后相當長一段時期內(nèi)的重要工作。推進行政管理體制改革，要求在社會主義市場經(jīng)濟體制的大環(huán)境下，對政府有一個全新的定位和認識，要求重新界定政府、市場、社會三者間的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上，推進其他局部的改革和創(chuàng)新發(fā)展。

天津濱海新區(qū)作為天津市管轄范圍內(nèi)的一個特殊區(qū)域，在區(qū)域規(guī)劃方面，包括塘沽、漢沽、大港3個行政區(qū)，以及開發(fā)區(qū)、天津港、保稅區(qū)、中新生態(tài)城、東疆保稅港、濱海旅游區(qū)、臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)等功能區(qū)。天津濱海新區(qū)擁有我國最大的人工海港，集國際化的港口優(yōu)勢、大面積可供開發(fā)的土地優(yōu)勢和成熟的功能區(qū)發(fā)展經(jīng)驗優(yōu)勢于一體，擁有優(yōu)越的發(fā)展條件和充足的潛力。但與此同時，功能區(qū)與行政區(qū)的管理矛盾日益突出，制約了濱海新區(qū)的進一步發(fā)展。

從1994年天津濱海新區(qū)領(lǐng)導小組成立至今，已經(jīng)過去20年的時間，在這20年期間，濱海新區(qū)的行政管理體制，大概經(jīng)歷了兩次重大的改革和調(diào)整。

起步階段 （1994-2008年）

（一）改革措施與經(jīng)驗

1994年4月，天津市濱海新區(qū)領(lǐng)導小組成立。開發(fā)主體為當時的天津港、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)和3個行政區(qū)。領(lǐng)導小組的設(shè)立，直接借用了天津市政府的權(quán)威，完全在當時的行政機構(gòu)和管理體制框架之內(nèi)，具有負擔輕、改革成本較低的特點。

1995年6月18日，濱海新區(qū)領(lǐng)導小組專職辦公室成立。辦公室屬于天津市政府辦公廳的下設(shè)機構(gòu)，編制為20人，但實際只有14人。這樣的安排，使領(lǐng)導小組辦公室成為在行政區(qū)與功能區(qū)之間統(tǒng)籌配置資源的紐帶，有利于發(fā)揮其整體優(yōu)勢。

2000年9月，濱海新區(qū)工委、管委會成立。原有的濱海新區(qū)領(lǐng)導小組和辦公室被撤銷。新區(qū)工委和管委會的法律地位為市政府的派出機構(gòu)。管轄范圍包括3個功能區(qū)和3個行政區(qū)。統(tǒng)籌負責濱海新區(qū)的經(jīng)濟管理職能，并擁有一定的行政審批權(quán)。濱海新區(qū)工委和管委會，以“準政府”的模式運作，其人員編制和機構(gòu)設(shè)置，都要比一般的行政區(qū)管理體制相對精簡。

2002年10月24日，《天津濱海新區(qū)條例》在天津市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十六次會議上通過。該條例自2002年12月1日起施行。作為我國首部經(jīng)濟區(qū)行政法規(guī)，該條例明確了濱海新區(qū)管委會的法律地位，申明了其管理經(jīng)濟的職責。

2007年，“加快濱海新區(qū)開發(fā)開放領(lǐng)導小組”成立。天津市通過高規(guī)格的領(lǐng)導配備，由市委市政府直接領(lǐng)導濱海新區(qū)的開發(fā)建設(shè)工作，加強了對濱海新區(qū)相關(guān)主體的統(tǒng)籌力度。與此同時，市政府各職能部門駐濱海新區(qū)的分支機構(gòu)相繼成立。多項行政權(quán)力被下方給濱海新區(qū)。濱海新區(qū)的資源配置和經(jīng)濟管理職能得到進一步提升。

同時，在結(jié)合自身特點，發(fā)揮自身優(yōu)勢的情況下，濱海新區(qū)在行政管理體制、金融環(huán)境和發(fā)展創(chuàng)新、生態(tài)城市建設(shè)和自主創(chuàng)新體制機制等方面，相繼出臺了一系列綜合配套改革措施，行政區(qū)與功能區(qū)的職能得到進一步整合。

總體來看，通過第一輪改革，濱海新區(qū)的行政管理體制呈現(xiàn)出這種局面：濱海新區(qū)管委會作為市政府的派出機構(gòu)，對新區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)工作統(tǒng)籌管理，機構(gòu)高度精簡。各功能區(qū)的管理機構(gòu)，同樣作為市政府的派出機構(gòu)，管理功能區(qū)的經(jīng)濟事務(wù)。各行政區(qū)綜合管理區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟社會事務(wù)，但對功能區(qū)不具有行政管理權(quán)。

（二）出現(xiàn)的問題

濱海新區(qū)的行政管理體制改革，不同于深圳特區(qū)和浦東新區(qū)。天津市當時并沒有把濱海新區(qū)變成一個行政區(qū)，而是在保持原有行政區(qū)和功能區(qū)的區(qū)分基礎(chǔ)上，著力進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各自模式的積極性。這為濱海新區(qū)在今后的發(fā)展和行政管理體制改革的深化，打下了良好基礎(chǔ)。但是隨著改革過程的推進，這一模式也逐步顯現(xiàn)出一些不可回避的問題。

初期領(lǐng)導小組的行政管理體制，雖然領(lǐng)導配備規(guī)格高，但是對非行政區(qū)劃的區(qū)域開發(fā)來講，統(tǒng)籌力度偏弱。領(lǐng)導小組辦公室只是掛靠天津市政府辦公廳下的附設(shè)機構(gòu)，不具有政府派出機構(gòu)的性質(zhì)，因此不能享有并履行政府權(quán)限，在進行協(xié)調(diào)工作時，話語權(quán)較弱，統(tǒng)籌力度不足。

得益于濱海新區(qū)實行的行政區(qū)和功能區(qū)分工合作的管理體制，濱海新區(qū)管委會在承擔較少社會事務(wù)的情況下，集中力量關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)，促成了濱海新區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展。與此同時，兩種管理體制并存的局面，也給濱海新區(qū)帶來了一些困難。二者長期分割，難以融合，在一定程度上限制了濱海新區(qū)管委會職能的發(fā)揮，導致產(chǎn)業(yè)布局不合理、區(qū)域發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，在濱海新區(qū)較為普遍。

通過第一次改革，濱海新區(qū)形成了行政區(qū)與功能區(qū)各自開發(fā)的格局，新區(qū)的資源配置和經(jīng)濟管理職能都得到了增強。但是，隨著時間發(fā)展，這種行政管理體制也在現(xiàn)實運作中出現(xiàn)了很多矛盾和問題，這些矛盾和問題，也推動濱海新區(qū)迫切需要進行新一輪的行政管理體制改革。總體來說，主要有以下幾類問題：

1.體制不順，機構(gòu)重疊，管理主體多元化

在濱海新區(qū)范圍內(nèi)的區(qū)域構(gòu)成十分復雜，包括3個行政區(qū)和9個功能區(qū)。這種行政體制，使濱海新區(qū)形成了機構(gòu)重疊的客觀局面。當時的濱海新區(qū)，曾經(jīng)出現(xiàn)同時有7個公安分局、5個工商局、6個國稅局和5個地稅局、6個法院機構(gòu)、5個檢察院機構(gòu)的混亂且尷尬的局面。體制不順帶來的管理機構(gòu)重疊，使得機構(gòu)運行成本居高不下，但行政效率卻普遍低下，管理協(xié)調(diào)難度加大。另外，雖然出臺了 《天津濱海新區(qū)條例》，但是其對濱海新區(qū)管委會、塘漢大3區(qū)政府、功能區(qū)管委會、街鎮(zhèn)之間的管理權(quán)限劃分，仍然不甚明確，各機構(gòu)之間職能交叉，責權(quán)不清，對基層單位多頭管理，其協(xié)調(diào)難度可見一斑。

功能區(qū)與行政區(qū)完全是兩種不同類型的管理模式。功能區(qū)以管委會為載體，機構(gòu)精簡、人員素質(zhì)高、服務(wù)意識強，是新的時代背景下誕生的創(chuàng)新行政管理模式。而“塘漢大”3個傳統(tǒng)行政區(qū)則是傳統(tǒng)行政管理模式的代表，以科層制為中心，習慣于對經(jīng)濟活動和社會生活，在條塊制的結(jié)構(gòu)下，進行干預和控制。這兩種管理模式在產(chǎn)生背景、管理理念、管理方式等方面，都存在明顯差異。因此，在現(xiàn)實運作中，二者矛盾和沖突不斷，互相排斥，相互分割，使得濱海新區(qū)的行政區(qū)和功能區(qū)之間差異明顯，且長期分割，矛盾不斷。

與此同時，隨著時間的推移和現(xiàn)實情況的演變，濱海新區(qū)管委會由于各種利益驅(qū)動，也在不同程度上加入了利益主體爭斗和博弈的行列，在一定程度上阻礙了濱海新區(qū)的進一步發(fā)展。

2.各自為政，無序競爭，統(tǒng)籌能力較弱

濱海新區(qū)管委會不是一級政府，只是市政府的派出機構(gòu)，因此不同于傳統(tǒng)的行政區(qū)。而塘漢大三區(qū)和幾個功能區(qū)，在其管轄范圍內(nèi)，仍享有較大的管理權(quán)限，客觀上形成了各區(qū)相對獨立，各自為政的局面，行政區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)象凸顯。

新區(qū)內(nèi)的塘沽、漢沽、大港3個行政區(qū)，都從自己的局部利益出發(fā)，進行發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但各區(qū)在制定和實施規(guī)劃的過程中，卻很少考慮與其他行政區(qū)、功能區(qū)以及濱海新區(qū)的整體發(fā)展能否融合、如何銜接的問題。不同主體之間統(tǒng)籌力量薄弱，各區(qū)之間明里或暗里的摩擦相對嚴重。

3.事權(quán)與財權(quán)不匹配，缺乏統(tǒng)一的公共財政體系

濱海新區(qū)管委會的管理架構(gòu)，并不是傳統(tǒng)的行政區(qū)模式。因此，它并不是完全的行政機構(gòu)。由于在實際操作中，缺乏核心的人事任免權(quán)、土地管理權(quán)和財政調(diào)配權(quán)。因此，要寄望于濱海新區(qū)管委會對新區(qū)規(guī)劃、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面進行協(xié)調(diào)，管理其轄區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)的行政區(qū)一級政府，確實是勉為其難。

而造成這種問題的核心原因，就是濱海新區(qū)管委會掌握的事權(quán)與手中財權(quán)嚴重脫節(jié)。濱海新區(qū)管委會并沒有統(tǒng)一的財政預算體制和完善的轉(zhuǎn)移支付制度，給新區(qū)管委會在統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、組織領(lǐng)導等方面，帶來了諸多制約。由于事權(quán)和財權(quán)不匹配，帶來了濱海新區(qū)管委會缺乏行政和政治權(quán)威，在管理工作中力不從心，阻礙了其整體優(yōu)勢的發(fā)揮，也為濱海新區(qū)經(jīng)濟社會各項事業(yè)的全面發(fā)展，帶來了一定程度的負面影響和制約。

正是由于上述原因的深度發(fā)酵和推進，促成了濱海新區(qū)的第二次行政管理體制改革。

完善階段 （2009-2012年）

隨著濱海新區(qū)的不斷發(fā)揮壯大，其經(jīng)濟實力、社會人口、社會事業(yè)等，都呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢。以往單一型經(jīng)濟功能區(qū)的管理模式，不斷面臨更多的挑戰(zhàn)和壓力，要想保持濱海新區(qū)高速發(fā)展的前景，新區(qū)的行政管理體制必須與新的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，形成動態(tài)適應和協(xié)調(diào)，濱海新區(qū)的行政管理體制，面臨必須改革以適應變化的壓力。

（一）改革措施與經(jīng)驗

2009年10月21日，濱海新區(qū)對行政管理體制，開始了第二輪改革。

1.建立統(tǒng)一的行政架構(gòu)

撤銷“塘漢大”3個行政區(qū)，撤銷原有的濱海新區(qū)工委和管委會，設(shè)立濱海新區(qū)行政區(qū)。這次改革將東麗區(qū)和津南區(qū)的部分區(qū)域，作為濱海新區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)，但是其不接受濱海新區(qū)政府的行政管轄。成立濱海新區(qū)政府，下設(shè)的行政機構(gòu)大幅度精簡，行政層級減少。

2.構(gòu)建精簡高效的管理機構(gòu)

新設(shè)立的濱海新區(qū)行政區(qū)，按照國家大部制改革的要求，對原有的管理機構(gòu)和部門，進行了大膽、有效地整合。原有的機構(gòu)和人員進行了大幅度精簡，相似相近的職能部門，進行了有效整合，建立起相對于傳統(tǒng)行政區(qū)的管理機構(gòu)和體制而言，更加精簡高效的管理機構(gòu)。濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府有行政機構(gòu)26個，而天津市其他行政區(qū)政府的同級機構(gòu)為57個。與全國同級的黨政機構(gòu)相比，濱海新區(qū)行政區(qū)的部門最少，人員最少，但承擔的職能卻沒有減少，各項管理資源得到了充分利用，管理效能充分發(fā)揮，辦事效率大幅度提高。

3.組建兩類區(qū)委、區(qū)政府的派出機構(gòu)

新設(shè)立的濱海新區(qū)政府，成立了兩類派出機構(gòu)。“一類是城區(qū)管理機構(gòu)，成立塘沽、漢沽、大港3個工委和管委會，主要行使社會管理職能，保留經(jīng)濟管理職能。一類是功能區(qū)管理機構(gòu)，成立9個功能區(qū)黨組和管委會，行使經(jīng)濟發(fā)展職能?！?/p>

4.形成新區(qū)的事在新區(qū)辦的運行機制

“賦予新區(qū)更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)。凡屬于天津市權(quán)限范圍內(nèi)的，新區(qū)可以自行決定的事情，原則上都下放給新區(qū)。凡新區(qū)能辦的事，支持先行先試。凡新區(qū)需要報送國家審批的事項，市有關(guān)職能部門不再審批，按程序報送?！?/p>

（二）出現(xiàn)的問題

在第二輪行政管理體制改革的初期，新成立的濱海新區(qū)區(qū)委、區(qū)政府，其管理機構(gòu)剛剛組建，很多工作尚不能全面展開。而與此同時，被裁撤的塘沽、漢沽、大港三區(qū)內(nèi)，大量機構(gòu)和工作人員需要安置。因此，新區(qū)政府實際上采取了新舊兩套機構(gòu)平行運作的模式。原有大量工作人員繼續(xù)在“塘漢大”3個工委和管委會工作，保證了新舊行政管理體制的平穩(wěn)過渡，最大程度上避免了改革阻力過大和由此導致的人心不穩(wěn)、工作銜接不暢等問題，為保證濱海新區(qū)第二輪行政管理體制改革的順利推進，做出了貢獻。

但是發(fā)展至今，經(jīng)過4年多的運轉(zhuǎn)，塘漢大工委和管委會的城區(qū)管理機構(gòu)，也逐漸暴露出一些矛盾和問題，這些矛盾和問題，正逐漸演變成制約濱海新區(qū)進一步發(fā)展的因素。

1.層級多，環(huán)節(jié)不順，導致行政效率不高

2009年的第二輪行政管理體制改革后，“塘漢大”3個工委和管委會，由于其承接了原有的大部分管理機構(gòu)和工作人員，因此，仍然扮演著一級政府的角色，夾在濱海新區(qū)政府和街鎮(zhèn)之間，呈現(xiàn)尷尬的“夾心層”現(xiàn)象。這在客觀上增加了濱海新區(qū)的管理層級，導致管理不順，影響了行政效率的提高。以濱海新區(qū)向街鎮(zhèn)下發(fā)公文為例，新區(qū)政府需要先將公文下發(fā)到塘漢大城區(qū)管委會，再由其批轉(zhuǎn)至街鎮(zhèn)。改革之初設(shè)想的，提高行政效率的目標并未實現(xiàn)，反而出現(xiàn)了街道架空某些職能部門的現(xiàn)象。

2.派出機構(gòu)在法律關(guān)系上尚未明確

在法律地位上，塘漢大城區(qū)工委、管委會和街鎮(zhèn)，都是濱海新區(qū)政府的派出機構(gòu)。2009年第二輪行政管理體制改革之后，出現(xiàn)了塘漢大城區(qū)工委、管委會代管街道的局面。同時，由于《天津濱海新區(qū)條例》尚不完備，其對上述機構(gòu)的法律地位，并沒有明確的界定和區(qū)分，因此，這種用派出機構(gòu)管理同是派出機構(gòu)的街道的方式，在法律關(guān)系上存在空白，相互間的權(quán)責關(guān)系不夠明確。

3.“新區(qū)事新區(qū)辦”并未完全到位

第二輪的行政管理體制改革，提出了“新區(qū)的事在新區(qū)辦”的理念和要求，目的在于理順條塊關(guān)系，提高行政效率，提升政府的服務(wù)能力。截止目前，濱海新區(qū)已經(jīng)承接了四批共269項市級審批事項和職能事權(quán)，但是在劃分區(qū)級事權(quán)、優(yōu)化辦事流程、提高審批效率等方面，仍存在很多問題和困難。新區(qū)政府一方面要承接市級政府部門下放的審批權(quán)限，另一方面還要向下級各城區(qū)、功能區(qū)和街鎮(zhèn)下放審批權(quán)限，其中的大量工作極其復雜，目前“新區(qū)的事在新區(qū)辦”的目標，尚未完全實現(xiàn)。

4.資源有限，功能區(qū)之間相互競爭依然存在

在濱海新區(qū)內(nèi)部，有國家級開發(fā)區(qū)、市級開發(fā)區(qū)、區(qū)級開發(fā)區(qū)、塘漢大的開發(fā)區(qū)，4個不同層級地位的開發(fā)區(qū)。而濱海新區(qū)的土地、經(jīng)濟、基礎(chǔ)設(shè)置、公共服務(wù)等資源都是有限的，四級開發(fā)區(qū)好像“四世同堂”，從各自的利益和發(fā)展出發(fā)，相互搶奪資源，重復建設(shè)，同質(zhì)競爭現(xiàn)象嚴重，功能區(qū)之間的競爭也十分激烈，這種內(nèi)耗的狀況，嚴重阻礙了濱海新區(qū)的整體發(fā)展。

小結(jié)

濱海新區(qū)的行政管理體制改革，集中體現(xiàn)出適應性優(yōu)化的特點。其改革的原因和動力，多是源于現(xiàn)實運作中產(chǎn)生的矛盾和問題，由此形成倒逼機制，推動濱海新區(qū)的行政管理體制在政府職能定位、組織結(jié)構(gòu)、管理理念和管理方式等方面，做出適應性調(diào)整，以達到推動濱海新區(qū)快速發(fā)展的要求。

國內(nèi)其它改革試驗區(qū)的發(fā)展，多采取“強政府”的模式，以統(tǒng)一、高效、權(quán)威的行政力量，推動區(qū)域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。這種模式需要在保證“強政府”權(quán)威的同時，準確把握市場化、國際化的經(jīng)驗和趨勢，抓住機遇，實現(xiàn)發(fā)展。而天津濱海新區(qū)則形成了一套完全不同于以往模式的改革創(chuàng)新之路，實現(xiàn)了自身經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟社會的發(fā)展。

參考資料

1.天津濱海新區(qū)條例.http：//www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfg/dfxfg/2003 07/20030700018368.shtml，引 用 時 間2014-05-03.

2.高艷春.天津濱海新區(qū)行政管理體制改革探析.天津師范大學碩士學位論文，2010（19）.