民事執(zhí)行程序中送達的實踐困境及解決思路

孫棟

（北京市第三中級人民法院審監(jiān)庭，北京100012）

民事執(zhí)行程序中送達的實踐困境及解決思路

孫棟

（北京市第三中級人民法院審監(jiān)庭，北京100012）

由于沒有一部單獨且系統(tǒng)的法律，我國民事執(zhí)行程序中的送達一直適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。送達作為程序正義的重要體現(xiàn)，貫穿于法院執(zhí)行工作的始終。但是，由于社會管理制度不完善、有效制裁措施不明確和執(zhí)行機制運行不順暢，“送達難”問題普遍存在。深入剖析司法實踐中“送達難”的成因，從立法、制度、社會管理等層面解決民事執(zhí)行程序中的“送達難”問題。

送達；民事執(zhí)行；被執(zhí)行人；隨時送達；留置送達；郵寄送達；公告送達

隨著我國法治社會的逐步建立，公民的法律素養(yǎng)越來越高，對公正價值的追求愈來愈迫切，對法院的辦案水平也提出了新的要求，程序正義這種“看得見的正義”已經(jīng)進入普通人的視野。送達作為一項重要的民事訴訟制度，蘊涵于程序正義之中，保證了民事執(zhí)行程序的正當(dāng)性。

一、我國現(xiàn)行法律關(guān)于民事執(zhí)行程序中送達的規(guī)定

由于沒有一部單獨且系統(tǒng)的法律，我國關(guān)于民事執(zhí)行的規(guī)定散見于《民事訴訟法》和一些司法解釋當(dāng)中，有關(guān)民事執(zhí)行程序中送達的法律規(guī)范更是少之又少。但是，送達作為程序正義在民事執(zhí)行中的重要體現(xiàn)，貫穿于民事執(zhí)行程序始終，其作用不容小覷。

（一）執(zhí)行程序啟動

根據(jù)法律及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，執(zhí)行機構(gòu)收案后應(yīng)當(dāng)向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知，執(zhí)行通知書的送達參照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。需要指出的是，現(xiàn)行法律取消了對“立即執(zhí)行”的限制性規(guī)定，①1991年《民事訴訟法》規(guī)定：執(zhí)行機構(gòu)在收案后，應(yīng)當(dāng)向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知并指定履行義務(wù)的期限；逾期不履行的，可以采取強制執(zhí)行措施。2007年《民事訴訟法》增加了一款：如果被執(zhí)行人不履行義務(wù)，并有可能隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的，可以立即對其采取強制措施。但是，“可能隱匿、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)”是一種主觀性認(rèn)定，在實踐中不易把握。司法實踐表明，執(zhí)行通知書制度的實際實施效果與立法初衷背道而馳。被執(zhí)行人往往借此機會轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)以逃避執(zhí)行，致使許多被違法處置的財產(chǎn)無法追回，案件最終陷入僵局。明確了立即執(zhí)行是一般案件的常規(guī)性執(zhí)行思路，凸顯了立法向執(zhí)行效率傾斜的價值取向。但是，對于自執(zhí)行程序一開始就“玩失蹤”的被執(zhí)行人來說，如果其一直不露面，執(zhí)行機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)依法先向被執(zhí)行人送達執(zhí)行通知書，以滿足采取強制執(zhí)行措施的程序上的前提條件。

（二）執(zhí)行過程中

在執(zhí)行過程中，通常需要對被執(zhí)行人的財產(chǎn)權(quán)利等實體權(quán)利進行相關(guān)處分。為最大限度保障被執(zhí)行人的程序權(quán)利，法律規(guī)定，人民法院在采取強制執(zhí)行措施時。必須告知當(dāng)事人。例如，人民法院在查封、扣押、凍結(jié)被執(zhí)行人的財產(chǎn)時，應(yīng)作出裁定并送達被執(zhí)行人。這就意味著在執(zhí)行程序中，法院對被執(zhí)行人的財產(chǎn)權(quán)利等實體權(quán)利采取每一項強制性執(zhí)行措施，都必須向當(dāng)事人送達相應(yīng)的執(zhí)行文書。

（三）執(zhí)行程序終結(jié)

執(zhí)行結(jié)案的方式主要有以下幾種：自動履行、強制執(zhí)行、執(zhí)行完畢、和解、不予執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行、本次執(zhí)行程序終結(jié)等。其中，某些執(zhí)行案件的結(jié)案以向當(dāng)事人送達某類執(zhí)行文書為要件。以北京法院為例，《北京市高級人民法院關(guān)于執(zhí)行實施案件結(jié)案的若干規(guī)定（試行）》第13條規(guī)定，以裁定方式結(jié)案的，裁定書應(yīng)當(dāng)送達當(dāng)事人。因此在實踐中，對于擬結(jié)案的案件，在向當(dāng)事人送達相應(yīng)的執(zhí)行裁定書后方可報結(jié)。如此規(guī)定的意義在于，執(zhí)行文書一經(jīng)送達，當(dāng)事人在程序上的權(quán)利義務(wù)就得到了確定，相關(guān)期限也開始起算。當(dāng)事人如果對執(zhí)行結(jié)果不滿意，可以在法定期限內(nèi)通過相應(yīng)的程序來救濟自己的權(quán)利。

二、民事執(zhí)行程序中“送達難”的表現(xiàn)

（一）被執(zhí)行人無正當(dāng)理由拒收

案件進入執(zhí)行程序后，法院要依法向被執(zhí)行人送達執(zhí)行通知書等執(zhí)行文書。根據(jù)法律的規(guī)定，送達的首選方式應(yīng)為直接送達。在司法實踐中，一些被執(zhí)行人要么對生效裁判文書存在對抗抵觸情緒，要么對送達存在誤解，認(rèn)為簽收就意味著理虧，常常以“沒有時間”、“在外地”、“不服判決結(jié)果”等為借口拒絕領(lǐng)取；還有一些被執(zhí)行人在法官上門直接送達時呆在家中，拒不開門。

（二）難以獲取真實有效的送達信息

有些案件在審判階段耗時較長，時間跨度較大。在進入執(zhí)行程序時，被執(zhí)行人的住所和周圍環(huán)境早已發(fā)生變化，申請執(zhí)行人和法院均不了解其最新的住址和有效聯(lián)系方式。特別是在一些涉及流動人口的執(zhí)行案件中，被執(zhí)行人常常居無定所。還有一些被執(zhí)行人在訴訟階段提供的就是虛假的住址和聯(lián)系電話，或者故意搬離原居住地址并更換電話號碼。公安機關(guān)在辦理暫住證件時，僅從形式上審核申請人或代理人提交的材料，易導(dǎo)致記載信息與實際情況不符，使法院難以送達執(zhí)行文書。此外，在一些缺席判決的執(zhí)行案件中，法院更加難以與被執(zhí)行人取得聯(lián)系。

（三）留置送達面臨困境

雖然法律規(guī)定留置送達可以采取拍照、錄像等方式記錄送達過程，但實踐中仍存在一些問題：如果受送達人不承認(rèn)，或者同住的成年家屬否認(rèn)雙方之間的親屬關(guān)系，在沒有其他證據(jù)證明的情況下將無法適用留置送達；若受送達人禁止送達人員進門將法律文書留置在自己的住所內(nèi)，那么，將文書張貼、固定在被執(zhí)行人住所的門上或者外墻上的醒目位置，可否視為已把執(zhí)行文書“留在受送達人的住所”？

（四）郵寄送達瑕疵多

一方面，郵政機關(guān)代替法院履行了相關(guān)送達義務(wù)，但缺乏法律上認(rèn)可的送達主體身份。另一方面，郵寄送達普遍存在一些瑕疵。例如，有的郵遞人員工作責(zé)任心不強，工作方式簡單，送達稍微遇到阻礙，就將郵件徑直退回法院；沒有核實受送達人的身份，便將郵件交予他人；在由他人代收時，未要求代收人注明與受送達人之間的關(guān)系。程序上的瑕疵將影響訴訟文書的最終效力認(rèn)定，使執(zhí)行工作變得被動。

（五）公告送達周期長、受眾少

一方面，如果被執(zhí)行人拒不自動履行生效裁判所確定的義務(wù)，那么在啟動強制執(zhí)行程序后，法院需要制作并送達一系列執(zhí)行文書。比如，法院自執(zhí)行程序一開始就要向被執(zhí)行人送達執(zhí)行通知書，接下來可能會采取查封、凍結(jié)、扣劃等強制執(zhí)行措施。如果被執(zhí)行人自案件進入執(zhí)行程序起就不露面，那么法院每采取一項強制措施，就得公告送達一次。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，一次公告送達需要經(jīng)歷六十天。且不論案件最終能否順利執(zhí)結(jié)，就算將執(zhí)行程序全部走完，可能一年的時間也不夠。雖然公告時間不計入審限，但面對當(dāng)事人對法院“久執(zhí)未果”的質(zhì)疑，法院的壓力也很大。另一方面，《人民法院報》的公告數(shù)量多、見報時滯長、專業(yè)性強、受眾范圍較小，公告送達的實際效果并不理想。

三、民事執(zhí)行程序中“送達難”的成因

近年來，我國市場經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，但理應(yīng)與之相一致的民眾的法律信仰、誠信意識卻沒有顯著變化，法院生效裁判的自動履行率①自動履行率是指在法院裁判生效后至啟動強制執(zhí)行程序前的期間內(nèi)，當(dāng)事人自動履行案件數(shù)占所有案件數(shù)的比例。它是判斷法院執(zhí)行威懾力的重要指標(biāo)，目前已成為各級法院考核執(zhí)行工作績效的內(nèi)容之一。不斷降低。數(shù)據(jù)顯示，自動履行率在1995年曾達到70%，到了2008年為40%，2010年降到不到30%，許多基層法院甚至不足20%。②參見肖建國：《執(zhí)行程序修訂的價值共識與展望——兼評<民事訴訟法修正案>的相關(guān)條款》，載《法律科學(xué)》2012年第6期。自動履行率的不斷降低意味著進入強制執(zhí)行程序的案件逐漸增多，而這部分案件基本都存在“執(zhí)行難”、“送達難”的問題。經(jīng)分析，“送達難”主要有以下幾個原因：

（一）社會管理制度不完善

隨著社會的轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)人口流動不斷加劇，中小企業(yè)數(shù)量不斷增長，但相應(yīng)的社會管理制度卻未能針對這種變化作出積極調(diào)整。一方面，我國的人口管理制度尚處于探索和完善階段，實踐中，各地對大量涌現(xiàn)的暫住人口、流動人口、外來打工人口等缺乏有效管理，為“人戶分離”的被執(zhí)行人躲避送達制造了機會；另一方面，仍偏重形式審查的工商登記制度未能過濾掉中小企業(yè)在登記中出現(xiàn)的虛報注冊地址、虛設(shè)法定代表人、虛假變更企業(yè)名稱等惡意欺瞞行為，為企業(yè)“下落不明”提供了條件。

（二）有效制裁措施不明確

法律規(guī)定，民事訴訟應(yīng)當(dāng)遵循誠實信用原則，當(dāng)事人有權(quán)處分自己的權(quán)利。因此，在司法實踐中，有人認(rèn)為被執(zhí)行人逃避送達是對自己相關(guān)訴訟權(quán)利的放棄，是一種意思自治，法院對此不應(yīng)干涉、處罰。但是，筆者認(rèn)為，無正當(dāng)理由逃避送達實質(zhì)上是被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行的一種手段，因為逃避送達是被執(zhí)行人惡意阻礙執(zhí)行程序正常有序進行的行為，有違民事訴訟的原則，且有濫用訴訟程序權(quán)利之嫌。①參見奚曉明主編：《<中華人民共和國民事訴訟法>修改條文適用解答》，人民法院出版社2012年版，第18頁。在當(dāng)前社會誠信意識普遍缺失的背景下，不能對此行為過于放任。現(xiàn)行法律列舉了妨害民事訴訟的幾種行為，并規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施，但濫用訴訟程序的行為并沒有被納入規(guī)制范圍。沒有嚴(yán)厲、明確的制裁措施作后盾，就降低了被執(zhí)行人無正當(dāng)理由拒絕接受送達的成本，間接縱容其規(guī)避執(zhí)行。

（三）執(zhí)行機制運行不順暢

執(zhí)行聯(lián)動機制和執(zhí)行威懾機制在中央政法委及最高人民法院的推動下已經(jīng)初步建立，但相應(yīng)的配套措施和基礎(chǔ)平臺尚不健全，影響了其作用的發(fā)揮。例如，作為執(zhí)行威懾機制基礎(chǔ)的社會信用體系尚未完全建立，威懾機制對大多數(shù)規(guī)避執(zhí)行的被執(zhí)行人的生產(chǎn)、生活沒有產(chǎn)生明顯不便，震懾力度有限。②2013年7月，一方面為了促使被執(zhí)行人自覺、高效履行生效裁判所確定的義務(wù)，另一方面為了推進社會信用體系的建立，最高人民法院制定并發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》的司法解釋。該解釋針對人的社會屬性，旨在從各個方面對失信被執(zhí)行人施加壓力，進行信用懲戒。這需要眾多部門的相互協(xié)作和長期貫徹執(zhí)行，具體運行效果還有待觀察。另外，執(zhí)行聯(lián)動機制雖然在表面上形成了查找被執(zhí)行人下落的周密網(wǎng)絡(luò)，但其在啟動條件、運行程序、人員配置資金保障等方面缺乏明確規(guī)定。最終結(jié)果是，法院要么暫時擱置案件，等待申請執(zhí)行人提供被執(zhí)行人的線索，要么繼續(xù)沿用“逐案盯梢”或“專項行動”的老辦法。案多人少的矛盾、新收舊存案件的往復(fù)更迭等客觀現(xiàn)實使上述充滿不確定性的老辦法在當(dāng)下顯然無效率可言，更加不具有普遍適用的可操作性，從而導(dǎo)致大量案件無法有效送達、無法執(zhí)結(jié)。

四、民事執(zhí)行程序中“送達難”的解決思路

（一）建立隨時送達制度

隨時送達是指不局限于法律所列舉的送達地點，只要遇見受送達人就可以隨時隨地向其送達。德國法律規(guī)定，可以向受送達人的住所、營業(yè)地、辦公室或者在其他任何相遇的地方送達。日本法律規(guī)定，送達場所包括住所、營業(yè)所、就職場所、當(dāng)事人申報的場所等，同時可以適用偶遇送達，“即使住址詳細(xì)又不拒收，也可以在遇到受送達人的地方將文書交付對方”。③參見何其生：《域外送達制度研究》，北京大學(xué)出版社2005年版，第22頁。針對我國人口多、地域廣、流動性大等現(xiàn)實國情，出于執(zhí)行效率的考量，我們可以借鑒上述做法，建立隨時送達制度，以增強送達工作的靈活性。

（二）增加留置送達的可操作性

我國《民事訴訟法》規(guī)定，留置送達的適用僅限于受送達人的住所，完全沒有選擇的余地。筆者建議，在受送達人同住成年家屬否認(rèn)自己的身份，送達人員難以確認(rèn)時，可將需要送達的執(zhí)行文書留置于受送達人住所地的派出所、居（村）委會等基層組織，同時將留置的經(jīng)過制成書面通知，張貼在受送達人住所的門上或外墻上的醒目位置，即視為送達。另外，受送達人或其同住成年家屬身份被確定，但拒絕接受送達的，可將文書張貼、固定在受送達人住所的門上或外墻上的醒目位置，拍照、錄像入檔，亦視為送達完畢。

（三）明確郵寄送達主體和流程

我國臺灣地區(qū)規(guī)定，法院書記官將相關(guān)文書交執(zhí)達員或郵政機關(guān)實施送達，郵差為送達人；日本明確規(guī)定，送達由郵政或執(zhí)行官進行，郵差可視為實施送達的公務(wù)員。因此，建議成立專門的司法專郵部門，由具有一定法律專業(yè)知識的專職郵遞員負(fù)責(zé)司法送達。

另外，要嚴(yán)格規(guī)范司法送達操作流程，減少瑕疵送達。例如，受送達人或者代收人應(yīng)以在郵件回執(zhí)上簽名、蓋章或捺指印的方式簽收郵件；郵遞員在五日內(nèi)投送三次未送達成功的，應(yīng)注明每次送達的時間和未送達的原因，之后方可退回法院。

（四）完善公告送達制度

一方面，縮短公告送達的時間。當(dāng)今社會通訊發(fā)達，送達時間的長短已不是能否有效送達的關(guān)鍵。例如，德國法律規(guī)定，報紙公告送達的生效時間是1個月，法院公告欄張貼公告送達的生效時間是2周；日本法律規(guī)定，第一次公告只需要2周時間，而域外公告送達也只需要6周的時間。對于同一當(dāng)事人第二次及以后的送達，從開始公告的第二天起生效。④參見趙薇薇：《我國民事訴訟公告送達方式研究》，廣東商學(xué)院2012年碩士論文。建議借鑒國外經(jīng)驗，域內(nèi)公告送達的時間以一個月或者兩周為宜；同時規(guī)定，對于下落不明的同一被執(zhí)行人進行第一次公告送達后，以后每次以公告的次日為生效日。

另一方面，擴大公告媒介范圍。司法實踐中，僅在《人民法院報》刊登公告或者在法院公告欄張貼公告的做法顯然是不夠的。在信息傳播方式多元化的今天，公告送達方式應(yīng)與時代發(fā)展同步。因此，可以在發(fā)行量大、受眾范圍廣的其他主流媒體上公告送達，以有效傳遞訴訟信息為最終目的來確定刊登公告的媒介。

（五）加大反規(guī)避執(zhí)行力度

一方面，針對受送達人濫用訴訟程序權(quán)利的現(xiàn)象，應(yīng)從立法層面上加以解決。筆者建議，在相關(guān)法條中增加列舉一項妨害民事訴訟的行為，即“無正當(dāng)理由拒絕或故意逃避法院送達的”，亦可抽象表述為“違反誠實信用原則的”。如此一來，對于當(dāng)事人濫用民事訴訟中程序權(quán)利的行為，法院在對其采取相應(yīng)強制執(zhí)行措施時便有法可依。另一方面，法院應(yīng)該用好現(xiàn)有的執(zhí)行措施，如采取公布失信被執(zhí)行人名單、限制高消費、公告懸賞、限制出境、委托律師調(diào)查等措施“擠壓”被執(zhí)行人的生活、工作空間，迫使那些故意“玩失蹤”的被執(zhí)行人無處遁形。

（六）強化社會綜合管理工作

一是保證初始登記信息的真實性。公安機關(guān)在辦理暫住或居住證件時，應(yīng)向申請人暫住地或就業(yè)單位所在地的居委會、村委會核實申請人的相關(guān)情況，確保登記的信息真實有效。二是建立信息共享機制?？纱罱鲃尤丝诰蜆I(yè)、戶籍、社保信息共享平臺，由基層自治組織、社保部門和公安機關(guān)分工負(fù)責(zé)流動人口信息管理工作，并在相關(guān)信息發(fā)生變化時及時更新，確保錄入信息的準(zhǔn)確性。三是創(chuàng)新信息管理制度。可針對特殊流動人口實行網(wǎng)格化管理，由基層自治組織、派出所、工商所劃片管理工地、集貿(mào)市場等外來人口較集中的場所和區(qū)域。

（七）用好電子送達方式

作為一種新興的送達方式，電子送達具有傳送方式簡化、送達效率高、即時知曉等獨特的優(yōu)勢。用好電子送達，將給法院的執(zhí)行工作和當(dāng)事人參與訴訟帶來極大的便利。在實際操作中，必須嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定，著重把握以下幾點：一是當(dāng)事人自愿原則。當(dāng)事人同意使用電子送達的，應(yīng)填寫傳真號碼和電子郵件地址，同時法院應(yīng)告知當(dāng)事人提供信息有誤以及信息變化未及時更改的法律后果。二是可適用的范圍。可用電子方式送達的執(zhí)行法律文書包括執(zhí)行通知書、申報財產(chǎn)令、財產(chǎn)申報表、傳票等，但執(zhí)行裁定書不能適用電子送達。三是規(guī)范的操作流程。電子送達存在人工操作技術(shù)性失誤的可能。應(yīng)制定具體操作細(xì)則并在實踐中嚴(yán)格遵守，使整個送達環(huán)節(jié)符合程序正義的要求。

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2014-06-12 責(zé)任編校：王歡