關(guān)于完善我國保障房制度的思考

井道龍

（蚌埠市委黨校 馬列教研室，安徽 蚌埠 233040）

所謂保障性住房，簡稱保障房，通常是指由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定人群使用，限定了建造標(biāo)準(zhǔn)和銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)，起社會保障作用的住房，包括各類安置房、經(jīng)濟適用房、廉租房以及一些保障性商品房、租賃房?？v觀世界主要國家，住房制度基本上都是由保障房和商品房體系構(gòu)成，我國也不例外，黨的十八大報告明確提出，要“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”。當(dāng)前，我國保障房制度構(gòu)建還不完善，存在諸多問題，需要繼續(xù)“向著實現(xiàn)廣大群眾住有所居的目標(biāo)邁進(jìn)”。

一、當(dāng)前我國保障房制度在運行中存在的主要問題

（一）保障房體系設(shè)計不完整

住房本身是一個系統(tǒng)工程，健康的住房政策目標(biāo)應(yīng)該是使各類不同收入水平的人，通過不同的房屋類型最后都能住上房子，即實現(xiàn)廣大群眾住有所居。保障房作為公共產(chǎn)品，是住房體系雙翼的重要“一翼”，對中低收入尤其是低收入群體住房起到重要保障作用，這也是各級政府的基本職責(zé)。但是一直以來，我國保障房體系設(shè)計不完整、不系統(tǒng)。首先，保障房體系沒有納入全部應(yīng)保人群。保障房建設(shè)旨在解決中低收入群體住房問題，而我國當(dāng)前以戶籍為基本條件的分配標(biāo)準(zhǔn)，實際上是以城鎮(zhèn)人口作為保障對象，將大量低收入的新增城鎮(zhèn)就業(yè)人口、外來務(wù)工人員拒之門外。特別是隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量農(nóng)民工進(jìn)城，這種不完善的制度設(shè)計，將使越來越多低收入群體面臨住房困難，也將極大抑制內(nèi)需擴大，影響經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展。其次，保障房的保障對象標(biāo)準(zhǔn)界定不清晰。保障房屬于公共產(chǎn)品，政府提供的保障住房應(yīng)該是只針對最低端、最貧困人群，而我們國家對于申請保障房人群的資格，如中低收入人群，到底人均收入是多少、家庭人口等標(biāo)準(zhǔn)界定還不是很清晰，因而保障房應(yīng)該涵蓋的人群和概念也不是很清晰，這就造成保障范圍不合理。如，我國現(xiàn)行保障房體系是以經(jīng)濟適用房為主要形式，這就造成保障范圍相對較寬。再次，保障房體系內(nèi)保障產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)不一，相互割裂。當(dāng)前我國保障房種類較多，如有經(jīng)濟適用房、限價房、廉租房、公租房等，住房面積大小、住房價格、房租等標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，分成不同等級，而且這些種類之間政策相互處于割裂狀態(tài)，不能根據(jù)低收入群體收入變化而實現(xiàn)動態(tài)流動、調(diào)整與轉(zhuǎn)換。

（二）保障房資源配置不合理

當(dāng)前，我國正處于收入快速增長、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的重要時期，商品房與保障房“雙翼”能否齊飛關(guān)系到我國住房體系的健康發(fā)展。但一直以來，我國保障房資源配置很不合理，供給不足與閑置并存，存在結(jié)構(gòu)性問題。一方面保障房長期供給不足。1998年7月3日，國務(wù)院正式開啟了以“取消福利分房，實現(xiàn)居民住宅貨幣化、私有化”為核心的住房制度改革，保障房建設(shè)要求之后卻漸漸被忽略了，2003年停頓。直到2008年才正式重啟，2010年才開始大規(guī)模建設(shè)，這造成了低收入人群住房的巨大缺口。另一方面保障房供給與需求不匹配，出現(xiàn)閑置狀況。近幾年，由于國家逐步加大保障房建設(shè)力度，對地方政府提出明確的“一刀切”式規(guī)模目標(biāo)，但是由于各地情況不一，再加上需求信息不準(zhǔn)確、保障房規(guī)劃設(shè)計不合理、配套設(shè)施不健全等，致使一些地方保障房供應(yīng)不足，另一些地方出現(xiàn)保障房空置，浪費資源。審計署的數(shù)據(jù)顯示。2011年河北、內(nèi)蒙古、重慶等18個省(區(qū)、市)被審計的66個市縣中，32個市縣的146萬套保障性住房閑置半年以上。

（三）保障房分配不科學(xué)、規(guī)范

保障房的有效分配是世界性難題，我國也不例外，當(dāng)前我國保障房的分配機制不甚科學(xué)，運行也不順暢。一是保障房分房機制不科學(xué)。保障房作為一項分配制度應(yīng)該相對穩(wěn)定，給需求者穩(wěn)定的預(yù)期，而當(dāng)前我國保障房的分配還做不到這一點。據(jù)調(diào)查，當(dāng)前一些地方政府保障房分配采取搖號分配方式，這有很大的運氣成分和人為因素，不能明確答復(fù)需求者具體分房時間，不能給需要分房的老百姓穩(wěn)定的預(yù)期，不利于房市穩(wěn)定。同時，很多保障房價格是按市價的一定比例出售，是浮動的，不是根據(jù)低收入者的收入狀況來決定，這也使老百姓沒有穩(wěn)定的購房預(yù)期；二是保障房分配有福利化傾向。保障房是國民收入向民生傾斜的一次再分配過程。保障房建設(shè)本身是通過行政手段推動的，分配時尤其是經(jīng)濟適用房主要是以公務(wù)員、事業(yè)單位群體為分配對象，帶有很多的福利性，有的甚至重復(fù)分配，這排斥了很大一部分中低收入群體，造成分配源頭上的不公，帶來極壞的社會影響。2013年6月27日，審計署發(fā)布報告稱，2012年中國有11.97萬戶的收入財產(chǎn)超標(biāo)或重復(fù)享受保障，涉及住房4.18萬套、補貼1.74億元，共發(fā)現(xiàn)6萬多套保障房被違規(guī)分配使用或出租出售。保障房福利化，背離了制度設(shè)計的初衷，消弱了政策善意，帶來了新的不公；三是缺乏有效監(jiān)督。目前保障房在分配、管理等諸多方面沒有明確的、全方位的監(jiān)督機制，影響了運行效果。同時，保障房領(lǐng)域法規(guī)也缺失，對于出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，沒有足夠的威懾力。

（四）保障房管理上較混亂

我國當(dāng)前保障房管理較混亂，存在很多漏洞。一是分塊管理不統(tǒng)一。當(dāng)前我國住房管理存在分塊管理現(xiàn)象，保障房分為政府所有的住房、政府與非政府單位及個人共有的住房等，有不同的管理規(guī)則，沒有納入統(tǒng)一管理體系，在一定程度上導(dǎo)致管理較混亂；二是騰退機制不合理。由于管理方式不同，導(dǎo)致保障房騰退時執(zhí)行不統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，政府、投資者和住戶難以享受公平的騰退待遇。由于信息資料缺乏，審核機制不完善，監(jiān)督機制不到位，導(dǎo)致出現(xiàn)騙租、騙購的現(xiàn)象，使一些保障房沒有真正保障到需要保障的人。據(jù)審計署資料顯示，2010年有8654套廉租住房違規(guī)租售或另作他用以及分給不符合條件家庭；2011年有2.1萬戶保障對象存在收入財產(chǎn)超標(biāo)、重復(fù)享受保障待遇、應(yīng)退出未退出住房保障等問題。同時，由于我國保障房種類較多，不同保障產(chǎn)品之間相互割裂，難以實現(xiàn)對接、流動，缺乏彈性的可轉(zhuǎn)換機制。

二、不斷完善制度，推動保障房健康發(fā)展

（一）明確目標(biāo)，完善保障房體系設(shè)計

黨的十八大報告明確提出，要“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”、“向著實現(xiàn)廣大群眾住有所居的目標(biāo)邁進(jìn)”，這是對我國基本形成住房保障體系提出的新要求。要推動保障房健康發(fā)展，必須先從制度設(shè)計之源著手。

首先，要形成全覆蓋的住房保障體系。既然是公共產(chǎn)品，保障房就要實現(xiàn)無歧視的全覆蓋，納入一切低收入群體，包括外來務(wù)工人員。當(dāng)然，這需要因地制宜，需要與其他一些政策配套逐步推進(jìn)，如戶籍制度改革、城鎮(zhèn)化建設(shè)等，降低外來務(wù)工者申請保障房的門檻，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，同時可以解決農(nóng)民工家庭長期分居、留守兒童等諸多社會問題；其次，要形成統(tǒng)一的保障房政策體系。要建立高度統(tǒng)一的城鎮(zhèn)住房保障體系，需要打破現(xiàn)行住房保障體系內(nèi)部割裂的狀態(tài)，實現(xiàn)政策并軌，建立合理公平的保障房政策。一是要實現(xiàn)保障對象標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。嚴(yán)格限定保障房的受益范圍，嚴(yán)格按照收入條件、住房條件和家庭凈資產(chǎn)價值等確定統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟條件相同，享受的保障待遇相同，確保橫向公平；二是要實現(xiàn)保障住房面積標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。保障房的目的是保證低收入群體有房住，不應(yīng)該有三六九等，保障房標(biāo)準(zhǔn)要小，按照一些國家經(jīng)驗一般在40～50平方米。所以，我們要整合保障房的種類，壓縮取消不合理的保障產(chǎn)品，確保統(tǒng)一的保障條件享有大致相同的待遇標(biāo)準(zhǔn)，逐步構(gòu)建以廉租房為支柱的住房保障體系。

（二）合理配置資源，加大保障房的供應(yīng)力度

要解決保障房缺位問題，當(dāng)前最有效的措施是按照需求，合理配置資源。一是要加大保障房的建設(shè)力度。各級政府要積極增加保障房的土地供應(yīng)，加大保障性安居工程建設(shè)力度。當(dāng)然，各地保障房建設(shè)規(guī)模要根據(jù)實際需要進(jìn)行建設(shè)，可根據(jù)保障房需求者的申請及當(dāng)?shù)卣呢斄顩r來確定建設(shè)規(guī)模，而不能嚴(yán)格按照指標(biāo)搞一刀切建設(shè)；保障房的選址、興建規(guī)格要結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃、適用人群等要求，加強交通、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施方面的規(guī)劃，堅持以人為本，以“促進(jìn)生活空間宜居適度”為標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)錯配，浪費資源；二是保障房供給可實行多元化。各地可通過新建、改建、購買、長期租賃等方式，多渠道籌集保障性住房房源，逐步擴大住房保障制度覆蓋面，也可通過提供貨幣化補貼，解決保障住房問題。

（三）完善機制，促進(jìn)保障房公平合理分配

公平分配是保障房的生命線，科學(xué)合理的運行機制是保證保障房公平分配的基礎(chǔ)。首先，要建立完整公開透明的信息制度。要逐步建立完整的居民收入統(tǒng)計系統(tǒng)和住房登記信息制度，為準(zhǔn)入與退出機制的設(shè)計與運行提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；要逐步加強保障房申請、公示、分配等環(huán)節(jié)的透明度，并實行動態(tài)調(diào)整與持續(xù)跟蹤，做到全過程公開透明；其次，要采用合理的分配方法。一些地區(qū)和國家的做法給我國提供可資借鑒的經(jīng)驗，如香港政府采取打分制，把老百姓的收入、人口數(shù)量等條件換算成相應(yīng)的分?jǐn)?shù)，然后計算出總分，排隊拿房。這樣老百姓心里就安穩(wěn)了，也不會急著買房了，同時政府也能給自己贏得更多建造保障房的時間。按照打分排隊，形成合理的市場預(yù)期，這一做法非常值得我們借鑒與學(xué)習(xí)；再次，要加強有效監(jiān)督。要實行全方位監(jiān)督制度，逐步形成政府監(jiān)督、社會監(jiān)督與新聞媒體監(jiān)督互動互補的良性狀態(tài)，確保分配公平。同時要加快出臺《住房保障法》，以法律形式保障保障房建設(shè)順利推進(jìn)，規(guī)范保障房在分配、運營、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中存在的問題，對于違法違規(guī)行為要加大懲處和問責(zé)力度，以推動保障房健康持續(xù)發(fā)展。

（四）加強管理，規(guī)范保障房騰退機制

保障房的管理與運營是世界性難題，對于這一新生事物，執(zhí)政者應(yīng)以改革的思路去探索并完善保障房管理制度。一是建立統(tǒng)一管理體系。逐步改變保障房分塊管理的格局，將所有保障房（包括政府所有的住房、政府與非政府單位及個人共有的住房）納入統(tǒng)一的管理體系，按照統(tǒng)一的管理規(guī)則進(jìn)行管理；二是建立合理的騰退機制。逐步改變與調(diào)整保障房的騰退規(guī)則和執(zhí)行不統(tǒng)一的格局，實現(xiàn)所有保障房騰退規(guī)則的統(tǒng)一，確保政府、投資者和住戶享受公平的騰退待遇。逐步整合保障房種類，實現(xiàn)保障房產(chǎn)品之間相互對接、流動，實現(xiàn)彈性的可轉(zhuǎn)換機制。同時要做好政策長遠(yuǎn)設(shè)計，對保障房實施“可租可售”、“租售并舉”，使廉租房、公租房等保障房產(chǎn)品之間能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部良性循環(huán)，滾動發(fā)展。

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