自貿(mào)區(qū)“暫停實(shí)施”決定授權(quán)性質(zhì)研究

周宇駿

（華東政法大學(xué)，上海200042）

自貿(mào)區(qū)“暫停實(shí)施”決定授權(quán)性質(zhì)研究

周宇駿

（華東政法大學(xué)，上海200042）

2013年8月，全國(guó)人大常委會(huì)為自貿(mào)區(qū)改革的需要，作出授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)的范圍內(nèi)暫停幾部法律部分內(nèi)容實(shí)施的決定。此種暫停實(shí)施與授權(quán)的性質(zhì)引起了較大爭(zhēng)議。暫停實(shí)施應(yīng)是對(duì)法律的修改，全國(guó)人大常委會(huì)所做出的是授權(quán)修改法律決定。我國(guó)立法體制中并未規(guī)定授權(quán)修改的制度。根據(jù)授權(quán)的基本理論，全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院是合適的授權(quán)機(jī)關(guān)和被授權(quán)機(jī)關(guān)，只是其授權(quán)程序值得推敲。同時(shí)，我國(guó)的授權(quán)立法制度也需進(jìn)一步地發(fā)展與創(chuàng)新。

自貿(mào)區(qū);授權(quán)立法;暫停實(shí)施

2013年8月，全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)國(guó)務(wù)院的提案作出了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（以下簡(jiǎn)稱“自貿(mào)區(qū)決定”），暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》等三部法律的部分規(guī)定。其實(shí)這種授權(quán)暫停實(shí)施的決定并不是此次才有的特例，早在2012年全國(guó)人大常委會(huì)就曾經(jīng)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的25項(xiàng)行政審批。

可以預(yù)見，此授權(quán)決定在未來改革的大背景下，將不會(huì)是偶然個(gè)例，而會(huì)頻繁出現(xiàn)，然而，關(guān)于此種暫停實(shí)施以及授權(quán)的性質(zhì)，相關(guān)權(quán)限、主體等問題的答案都莫衷一是。因此，有必要以自貿(mào)區(qū)“授權(quán)暫停實(shí)施”決定研究為契機(jī)，深入地考察研究這種“授權(quán)暫停實(shí)施”中存在的各種困惑。

一、“暫停實(shí)施”的性質(zhì)

研究對(duì)于自貿(mào)區(qū)的此份授權(quán)“暫停實(shí)施”決定，需要明晰的是所謂“暫停實(shí)施”的性質(zhì)。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《立法法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)的立法分為制定、修改、解釋與廢止四種。并不存在“暫停實(shí)施”這種立法模式，那么“暫停實(shí)施”是一種新的立法模式的創(chuàng)設(shè)，還是我國(guó)已有的四種立法模式中某一種的變形呢？

首先，“暫停實(shí)施”不應(yīng)當(dāng)是一種新的立法模式的創(chuàng)設(shè)，否則，其將是一種違憲違法的自我擴(kuò)權(quán)行為。在我國(guó)現(xiàn)行憲法第67條以及相關(guān)組織法規(guī)定所列明的全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)中，并沒有允許全國(guó)人大常委會(huì)創(chuàng)設(shè)一種新的立法模式的權(quán)力。且憲法第67條第二十一項(xiàng)關(guān)于“其他職權(quán)”的兜底條款中，也明文規(guī)定了必須有全國(guó)人民代表大會(huì)的專門授予。根據(jù)現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力來源的相關(guān)理論，國(guó)家機(jī)關(guān)的一切權(quán)力都必須有憲法及法律的授予。如果將“暫停實(shí)施”視為一種新的立法模式的創(chuàng)設(shè)的話，即表明全國(guó)人大常委會(huì)獲得了一種名為“暫停”法律的權(quán)力，這顯然是違背法理，違背憲法法律的。因此，“暫停實(shí)施”不應(yīng)當(dāng)是一種新的立法模式的創(chuàng)設(shè)。

其次，關(guān)于“暫停實(shí)施”是否是法律“廢止”。有觀點(diǎn)認(rèn)為“自貿(mào)區(qū)決定”中規(guī)定了幾部法律的部分條款在自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫停實(shí)施，是這些條款在自貿(mào)區(qū)內(nèi)被廢止了。該觀點(diǎn)表面看上去很有說服力。然而，筆者認(rèn)為法律的“廢止”是指絕對(duì)的終止法律的實(shí)際效力。“自貿(mào)區(qū)決定”并沒有使用廢止或廢除字眼，應(yīng)存特殊考量。第一，“暫停實(shí)施”僅限于自貿(mào)區(qū)內(nèi)部，在全國(guó)的其他地方，這些條款依舊有效；第二，“暫停實(shí)施”并不意味著這些法律條款絕對(duì)的終止效力。無論是在“自貿(mào)區(qū)決定”還是“廣東決定”中，全國(guó)人大常委會(huì)都附加時(shí)間限制以及“對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”的規(guī)定，表明相關(guān)條款規(guī)定并非絕對(duì)的被終止了效力，其效力亦有恢復(fù)可能。因此，“暫停實(shí)施”并非法律“廢止”。

再次，關(guān)于“暫停實(shí)施”是否是法律制定。在“自貿(mào)區(qū)決定”及“廣東決定”中，都存在有“暫時(shí)停止……調(diào)整……行政審批”的字眼。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“暫停實(shí)施”是一種新的法律規(guī)則的創(chuàng)制。認(rèn)為“中國(guó)法律與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則、特別是全球新興的‘自由貿(mào)易區(qū)’相沖突”，需要不斷探索，以國(guó)際通行的一些規(guī)則，取代我國(guó)某些“不合時(shí)宜”的規(guī)定[1]。然而，這種將“暫停實(shí)施”視為制定法律的觀點(diǎn)，是明顯錯(cuò)誤的。所謂制定法律，是指國(guó)家機(jī)關(guān)通過立法活動(dòng)產(chǎn)生新的法律規(guī)范，也就是創(chuàng)設(shè)出新的規(guī)范性法律文件。在“自貿(mào)區(qū)決定”以及“廣東決定”中，顯然沒有制定出新的《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》等法律來取代現(xiàn)行的法律。此種觀點(diǎn)所謂的新規(guī)則取代舊制度，事實(shí)上應(yīng)是一種法律的修改。因此，綜上所述“暫停實(shí)施”并不是一種法律的制定。

最后，“暫停實(shí)施”應(yīng)當(dāng)是一種特殊法律的修改。劉松山教授認(rèn)為“常委會(huì)決定三部法律中個(gè)別條款在自貿(mào)區(qū)的停止實(shí)施，從性質(zhì)上說，是對(duì)三部法律進(jìn)行修改的特殊方式”。法律修改“既包括常委會(huì)自己直接修改，也包括授權(quán)國(guó)務(wù)院及其部門或者地方有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行修改；既包括現(xiàn)在將該條款的內(nèi)容全部或者部分刪除和廢止，也包括將來某一時(shí)期再將該條款的內(nèi)容全部或者部分恢復(fù)”。“由此看來……實(shí)際上就是對(duì)三部法律中個(gè)別條款的修改”[2]。法律的修改，事實(shí)上“是指國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)ΜF(xiàn)行法律的某些部分加以變更、刪除、補(bǔ)充的活動(dòng)”[3]。如前文所述，“暫停實(shí)施”應(yīng)當(dāng)是以一部分新的法律規(guī)則取代了舊的法律規(guī)則。同時(shí)，在“自貿(mào)區(qū)決定”的原文中，人大常委會(huì)所采用的也有“暫時(shí)調(diào)整……規(guī)定”的語言。且在附錄的行政審批目錄中，全部序號(hào)的內(nèi)容都直接表述為“暫時(shí)停止實(shí)施該項(xiàng)行政審批，改為備案管理”。綜上所述，“暫停實(shí)施”在人大常委會(huì)看來，應(yīng)當(dāng)是在行使法律的修改權(quán)。我國(guó)相關(guān)立法制度規(guī)定，只限制立法職權(quán)的范圍以及行使程序，其表現(xiàn)形式可自行決定?！皶和?shí)施”從實(shí)質(zhì)上看仍然是對(duì)法律中部分條文規(guī)則的修改調(diào)整，因此，其只是法律修改的一種特殊形式，不具備獨(dú)立成為一種新職權(quán)的性質(zhì)。如此，“暫停實(shí)施”也并未創(chuàng)設(shè)出一種新的權(quán)力，超越人大常委會(huì)其固有的職權(quán)權(quán)限。并非像前文所述的某些觀點(diǎn)所認(rèn)為的那樣“自我擴(kuò)權(quán)，違反憲法”。

二、“自貿(mào)區(qū)決定”暫停實(shí)施授權(quán)性質(zhì)

研究對(duì)于自貿(mào)區(qū)的此份授權(quán)“暫停實(shí)施”決定，還需要明晰授權(quán)“暫停實(shí)施”之授權(quán)的相關(guān)性質(zhì)。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》及《立法法》的有關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)由法律所確認(rèn)的授權(quán)僅有三類，一類為《憲法》中的兜底條款。分別為第67條第二十一項(xiàng)全國(guó)人民代表大會(huì)向其常委會(huì)的授權(quán)以及第89條第十八項(xiàng)全國(guó)人大及其常委會(huì)向國(guó)務(wù)院的授權(quán)。此類授權(quán)并無明文規(guī)定立法目的等特別限制，通常被稱為“一般授權(quán)”。第二類為《立法法》第9條及第56條規(guī)定的，全國(guó)人大及其常委會(huì)可授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)法定相對(duì)保留事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)。第三類為《立法法》第65條規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地省、市的人大及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方性法規(guī)。那么此份授權(quán)“暫停實(shí)施”決定其授權(quán)是否可以被納入現(xiàn)行確立的三類授權(quán)當(dāng)中？其又屬于哪一類的授權(quán)呢？

首先，此種授權(quán)“暫停實(shí)施”肯定不屬于對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)決定。雖上海自貿(mào)區(qū)具有試驗(yàn)的性質(zhì)，與改革開放初我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)有某種相似，但并不能因此認(rèn)為此種授權(quán)是對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)的一種。第一，此二種授權(quán)的授權(quán)與被授權(quán)主體迥異。依照《立法法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)，必須是由全國(guó)人民代表大會(huì)作出，而對(duì)自貿(mào)區(qū)的授權(quán)，是由全國(guó)人大常委會(huì)作出；同時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)，其被授權(quán)對(duì)象是所在地省、市的人大及其常務(wù)委員會(huì)即地方人大機(jī)關(guān)，而對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的授權(quán)，被授權(quán)對(duì)象是國(guó)務(wù)院。第二，此二種授權(quán)的內(nèi)容目的也存在差別。對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)，其基本內(nèi)容是授權(quán)制定地方性法規(guī)，最終表現(xiàn)為地方性法規(guī)的出臺(tái)，其目的是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方特殊性，因而可以對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定作出適當(dāng)?shù)淖兺?；而?duì)上海自貿(mào)區(qū)的授權(quán)，是一種授權(quán)在此地域范圍內(nèi)對(duì)現(xiàn)行法律的部分規(guī)定在一定期間內(nèi)暫時(shí)調(diào)整修改，其目的是為未來的立法作先行的探索，證明探索不成功的，仍需恢復(fù)現(xiàn)行法律規(guī)定。

其次，“自貿(mào)區(qū)決定”的此種授權(quán)也不屬于《立法法》第9條確立之對(duì)法定保留事項(xiàng)先行制定行政法規(guī)的授權(quán)?！读⒎ǚā返?條的授權(quán)存在多個(gè)前提，第一，授權(quán)必須針對(duì)《立法法》第8條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)；第二，授權(quán)必須是這些事項(xiàng)尚未制定法律的情況下；第三，授權(quán)的內(nèi)容是授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)。如此看來，其與“自貿(mào)區(qū)決定”的授權(quán)大有不同。雖然“自貿(mào)區(qū)決定”涉及的三部法律，屬于第8條的法定保留事項(xiàng)的范圍，但在有法律的前提下，肯定不屬于“尚未制定法律”。同時(shí)，“自貿(mào)區(qū)決定”的授權(quán)內(nèi)容是“暫停實(shí)施”、“暫時(shí)調(diào)整”，是一種對(duì)現(xiàn)行法律的修改，也與第9條確定的“授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)”存在較大差距。

綜上來看，“自貿(mào)區(qū)決定”的授權(quán)，應(yīng)屬于《憲法》兜底條款設(shè)定的一般授權(quán)。《憲法》第89條第十八項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院還擁有全國(guó)人大及其常委會(huì)授予的其他職權(quán)。我國(guó)《憲法》并未對(duì)這種“其他職權(quán)”作出特別的限定內(nèi)容。而根據(jù)憲法體制以及條文之間的關(guān)系，這種其他職權(quán)，應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大及其常委會(huì)自身所有的職權(quán)之一。因此，“自貿(mào)區(qū)決定”的此種授權(quán)并未超出對(duì)“其他職權(quán)”的限制，以一般授權(quán)來理解“自貿(mào)區(qū)決定”的授權(quán)，是合適恰當(dāng)?shù)摹?/p>

三、自貿(mào)區(qū)授權(quán)決定的授權(quán)機(jī)關(guān)與被授權(quán)機(jī)關(guān)

關(guān)于此次“自貿(mào)區(qū)決定”的授權(quán)，還存在的一個(gè)較大的爭(zhēng)議，便是該授權(quán)的授權(quán)機(jī)關(guān)與被授權(quán)機(jī)關(guān)的問題。這一問題也與此授權(quán)的合法性問題緊密聯(lián)系，成為了學(xué)術(shù)界關(guān)于“自貿(mào)區(qū)決定”授權(quán)的最大疑慮。

（一）關(guān)于人大常委會(huì)是否是有權(quán)的授權(quán)機(jī)關(guān)問題

需要討論的是關(guān)于做出此授權(quán)決定的授權(quán)機(jī)關(guān)是否是有權(quán)的授權(quán)機(jī)關(guān)的問題?！白再Q(mào)區(qū)決定”是由全國(guó)人大常委會(huì)作出的決定，這一決定由全國(guó)人大常委會(huì)作出是否適當(dāng)？一種傾向性的觀點(diǎn)認(rèn)為，這種決定應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大大會(huì)作出，常委會(huì)無權(quán)作出。認(rèn)為自貿(mào)區(qū)是一種類似于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的試驗(yàn)區(qū)，而根據(jù)《立法法》規(guī)定，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法授權(quán)決定應(yīng)由全國(guó)人大作出，而非常委會(huì)。同時(shí)，此次“自貿(mào)區(qū)決定”中涉及三部法律是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)無權(quán)作出“暫停實(shí)施”的決定，“甚至認(rèn)為常委會(huì)的這個(gè)授權(quán)決定侵犯了全國(guó)人大的立法權(quán)”[2]。

要解決是否是有權(quán)的授權(quán)機(jī)關(guān)的問題，需要先解答以下兩個(gè)問題：

第一，關(guān)于在“自貿(mào)區(qū)決定”授權(quán)中，作出授權(quán)的機(jī)關(guān)自身是否有相應(yīng)的職權(quán)的問題。筆者已經(jīng)在前文分析過，作出此決定的全國(guó)人大常委會(huì)顯然擁有該職權(quán)。至于學(xué)者們爭(zhēng)議的“基本法律”問題，全國(guó)人大常委會(huì)雖然無權(quán)制定基本法律，但依法享有對(duì)基本法律的修改權(quán)，在大會(huì)閉會(huì)期間，其有權(quán)作出暫停實(shí)施這種修改，只要這種部分補(bǔ)充與修改不同該法律的基本原則相抵觸。

第二，關(guān)于作出“自貿(mào)區(qū)決定”授權(quán)的機(jī)關(guān)——全國(guó)人大常委會(huì)是否有權(quán)將此權(quán)力授予其他機(jī)關(guān)的問題。

從法理來看，研究授權(quán)立法的適當(dāng)性問題，實(shí)際上是在討論“立法權(quán)是否屬于職權(quán)以及授出立法權(quán)是否應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)處分規(guī)則”[4]。而討論全國(guó)人大常委會(huì)是否有權(quán)授權(quán)，其實(shí)質(zhì)就是需要討論“法律修改權(quán)是否屬于職權(quán)以及授出法律修改權(quán)是否應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)處分規(guī)則”的問題。

關(guān)于法律修改權(quán)是否屬于職權(quán)的問題。職權(quán)，就是指職務(wù)范圍以內(nèi)的權(quán)力。從我國(guó)的憲法制度的安排來看，全國(guó)人民代表大會(huì)作為全國(guó)人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，行使包括立法權(quán)在內(nèi)的最高國(guó)家權(quán)力，而全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)行使著國(guó)家立法職權(quán)，在《憲法》第67條更是有明文規(guī)定體現(xiàn)：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……（二）制定和修改……的其他法律”。因此作為立法權(quán)內(nèi)容之一的法律修改權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種職權(quán)。

關(guān)于授出法律修改權(quán)是否應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)處分規(guī)則。職權(quán)處分，是指職權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)于自身職權(quán)的處理安排，授出即是其中的一種。但并非所有的職權(quán)都可以自行處分，例如對(duì)于行政職權(quán)，“理論界普遍認(rèn)為行政主體的職權(quán)具有不可處分性”[5]。研究立法權(quán)可否授出，與其職權(quán)處分的可行性密切聯(lián)系。在經(jīng)典理論家們的論述中，他們對(duì)于授權(quán)立法大多采取否定的態(tài)度，即認(rèn)為作為職權(quán)，立法權(quán)不具備可處分性。

首先，認(rèn)為授權(quán)立法破壞立法權(quán)的民意基礎(chǔ)。孟德斯鳩認(rèn)為“即使是人民本身愿意,也決不能剝奪自己的這種不可轉(zhuǎn)移的權(quán)利。但是,授權(quán)立法卻使這一切都產(chǎn)生了例外”[6]。認(rèn)為將立法權(quán)授予出去，違背了立法權(quán)的民主性原則。因此，立法權(quán)不得隨意處分。

其次，認(rèn)為授權(quán)立法破壞分權(quán)原則。洛克認(rèn)為“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力,這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑”[7]，漢密爾頓也認(rèn)為分權(quán)是自由的保障，“美國(guó)憲政固有的普遍準(zhǔn)則是……行政機(jī)關(guān)不能行使立法和司法權(quán)”[8]。權(quán)力的統(tǒng)一會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)，因此，為了制約國(guó)家權(quán)力，需要將國(guó)家權(quán)力分別授予不同機(jī)關(guān)行使。而授權(quán)立法，會(huì)導(dǎo)致不同權(quán)力被統(tǒng)一于一個(gè)機(jī)關(guān)。因此，基于權(quán)力分立的憲政原則，立法權(quán)不可被授出，尤其是被授予給行政機(jī)關(guān)。

再次，認(rèn)為授權(quán)立法違背了“被授予的權(quán)力不得再委任”的法治原則。洛克認(rèn)為立法權(quán)“既然它只是得自人民的一種委托權(quán)力,享有這種權(quán)力的人就不能把它讓給他人”[8]。美國(guó)的最高法院也認(rèn)為“禁止授權(quán)”是美國(guó)憲法的一項(xiàng)重要原則，“在20世紀(jì)30年代起,美國(guó)聯(lián)邦最高法院甚至采用禁止授權(quán)原則,禁止立法機(jī)關(guān)將立法權(quán)以授權(quán)的方式交由行政機(jī)關(guān)行使”[4]。立法機(jī)關(guān)所享有的立法權(quán)，本就來源于人民的委托，如立法機(jī)關(guān)將這種來源于委托的權(quán)力授出，其違反了權(quán)力的原所有者——人民的意愿，背棄了人民對(duì)其的委任。

筆者以為，在我國(guó)憲制安排下授權(quán)立法合法性問題并不像西方理論家們所論證的，存在著如斯的違憲緊張境況。從我國(guó)憲法的文本及制度設(shè)計(jì)來看，其是允許授權(quán)立法存在的。

首先，便是關(guān)于授權(quán)立法對(duì)處分權(quán)原則的破壞問題。雖然我國(guó)也存在著不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的職權(quán)分配，但這種“分權(quán)”是一種分工配合，與西方意義上的“分權(quán)制衡”存在著很大的區(qū)別，我國(guó)強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)至高無上，人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，并非一般意義上的立法機(jī)關(guān)，其與行政、審判機(jī)關(guān)之間不存在制衡關(guān)系。認(rèn)為授權(quán)立法破壞權(quán)力分立與制衡的原則，與我國(guó)的憲制安排不存在沖突。同時(shí)，關(guān)于不同權(quán)力被統(tǒng)一于一個(gè)機(jī)關(guān)行使的問題，我國(guó)憲法中本就規(guī)定有國(guó)務(wù)院的行政立法職權(quán)，并且《憲法》第89條的授權(quán)條款，也明確了國(guó)務(wù)院可獲得全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)。雖然行政機(jī)關(guān)所享有的職權(quán)可能因此過于強(qiáng)大，但防范行政機(jī)關(guān)權(quán)力過大，是監(jiān)督的問題，所需的是加強(qiáng)監(jiān)督。授權(quán)立法本就是在新時(shí)期立法機(jī)關(guān)無法適應(yīng)立法需求而作出的妥協(xié)，以防范政府權(quán)力過大為理由質(zhì)疑授權(quán)立法存在的意義，似乎有“因噎廢食”之嫌疑。

其次，關(guān)于授權(quán)立法會(huì)破壞立法權(quán)民意基礎(chǔ)的問題。誠(chéng)然，立法權(quán)來源于人民主權(quán)，授權(quán)立法在一定程度上的確會(huì)破壞民意基礎(chǔ)。但授權(quán)立法本身是應(yīng)時(shí)而生，在當(dāng)下“立法機(jī)關(guān)無論是在時(shí)間上、技術(shù)上、程序上等均難以適應(yīng)新的情況”[6]，因此，授權(quán)立法是現(xiàn)代國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的必須。對(duì)于民意基礎(chǔ)的破壞，只能通過其他方式加以彌補(bǔ)。

再次，關(guān)于授權(quán)立法違背了“被授予的權(quán)力不得再委任”原則的問題。關(guān)于立法機(jī)關(guān)屬性及代議制的理解，我國(guó)在憲法制度設(shè)計(jì)與西方國(guó)家存在區(qū)別。西方國(guó)家理解的代議制，是民意代表機(jī)構(gòu)接受人民對(duì)其權(quán)力的委托，行使立法權(quán)。而我國(guó)的人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的主權(quán)機(jī)關(guān)，其“既是立法機(jī)關(guān)，同時(shí)也是制憲機(jī)關(guān)，憲法即是由全國(guó)人大制定或修改的，因此沒有理由說要自己為自己授權(quán)”[3]。所以，我國(guó)的授權(quán)立法并不違背“被授予的權(quán)力不得再委任”的原則。同時(shí)我國(guó)憲法文本中，本存有授權(quán)的條款，這表明人民在約定立法機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)，就允許其進(jìn)行授權(quán)。換言之，授權(quán)立法并不會(huì)違背人民的委托意愿。

因此，綜上所述，授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)具有可處分性，立法權(quán)作為職權(quán)是可以授出的，前提是其受到必要的限制與監(jiān)督。而法律修改權(quán)作為立法權(quán)的一種，其當(dāng)然可以被處分，可遵循職權(quán)處分的規(guī)則，自主決定授出。也即是表明，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)將此權(quán)力授予給其他機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)是適格的授權(quán)主體，其是有權(quán)的授權(quán)機(jī)關(guān)。

（二）關(guān)于國(guó)務(wù)院是否是適當(dāng)?shù)谋皇跈?quán)機(jī)關(guān)問題

判斷一個(gè)機(jī)關(guān)是否是適當(dāng)?shù)谋皇跈?quán)機(jī)關(guān)，其事實(shí)上涉及兩個(gè)問題，被授權(quán)機(jī)關(guān)可否被授權(quán)，以及將此種權(quán)力授予被授權(quán)機(jī)關(guān)是否合適。因此，研究國(guó)務(wù)院是否為適當(dāng)?shù)谋皇跈?quán)機(jī)關(guān)的問題，實(shí)際上應(yīng)從兩個(gè)角度分別進(jìn)行。

首先，關(guān)于國(guó)務(wù)院是否可被授權(quán)的問題。前文已經(jīng)論述過，根據(jù)我國(guó)《憲法》及《立法法》的明文規(guī)定，國(guó)務(wù)院可接受來自于全國(guó)人大及其常委會(huì)的一般授權(quán)以及特別立法授權(quán)。其當(dāng)然具有可被授權(quán)的資格。

其次，關(guān)于此決定中的權(quán)力是否應(yīng)當(dāng)授予國(guó)務(wù)院的問題。一種傾向性的觀點(diǎn)認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)是在上海進(jìn)行的試點(diǎn)試驗(yàn)，其理應(yīng)同上世紀(jì)改革開放初期設(shè)置的經(jīng)濟(jì)特區(qū)等相類似。全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)，其應(yīng)當(dāng)同經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的規(guī)定一樣，向經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的人大及其常委會(huì)授權(quán)。筆者以為，“自貿(mào)區(qū)決定”之所以將此權(quán)力授予國(guó)務(wù)院而非地方人大機(jī)關(guān)，其考量有兩點(diǎn)。第一，“自貿(mào)區(qū)決定”的授權(quán)與授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行制定地方性法規(guī)的授權(quán)地方立法存在區(qū)別?！白再Q(mào)區(qū)決定”的內(nèi)容更是涉及對(duì)法律的修改以及行政管理制度的變革，不適宜授予地方人大機(jī)關(guān)進(jìn)行。第二，“自貿(mào)區(qū)決定”所涉及的也并非單純是地方事務(wù)，而是一種國(guó)家戰(zhàn)略?！吧虾Ｗ再Q(mào)區(qū)建設(shè)所要解決的不僅僅是上海自貿(mào)區(qū)本身的制度問題。更為重要是，通過試點(diǎn)來探索出一種新的制度模式來破除我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的所遇到的體制機(jī)制障礙問題?！盵9]決定的內(nèi)容更是直接點(diǎn)名目的：“上述行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律?！雹俚谑萌珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定因此，自貿(mào)區(qū)作出“授權(quán)暫停實(shí)施”的目的，是探究可復(fù)制可推廣的模式，其并非是單純地方事務(wù)意義上的改革創(chuàng)新。因此，將法律修改權(quán)授予國(guó)務(wù)院是適當(dāng)?shù)摹?/p>

四、代結(jié)語：“自貿(mào)區(qū)決定”的啟示——我國(guó)立法制度存在的不足與發(fā)展方向

“自貿(mào)區(qū)決定”所進(jìn)行的改革，不僅僅具備了行政管理、經(jīng)濟(jì)政策的改革意義。其授權(quán)決定本身，也為我國(guó)的授權(quán)立法體制乃至立法體制帶來新的啟示?！白再Q(mào)區(qū)決定”的授權(quán)，反映出了我國(guó)當(dāng)前的立法制度中存在一些問題與不足，為已經(jīng)提升到議事日程的我國(guó)《立法法》修訂以及未來發(fā)展指明了改革的方向。

首先，我國(guó)當(dāng)前的立法體制中，僅有關(guān)于授權(quán)制定規(guī)則的規(guī)定，未存在關(guān)于授權(quán)修改制度的任何設(shè)計(jì)。然而隨著我國(guó)改革開放的深入，可以預(yù)見這種帶有試點(diǎn)性質(zhì)的，類似于“廣東決定”、“自貿(mào)區(qū)決定”內(nèi)容的授權(quán)將會(huì)不斷出現(xiàn)。而當(dāng)前關(guān)于此制度，我們僅能從《憲法》及《立法法》的法條關(guān)聯(lián)中推理得出，缺乏具體的規(guī)則，將會(huì)給未來授權(quán)的實(shí)踐帶來諸多不便。因此，建議在《立法法》的修訂中，將授權(quán)修改制度加以規(guī)定，防止授權(quán)修改“無法可依”。也防止此類授權(quán)出現(xiàn)隨意性，損害法制統(tǒng)一。

其次，當(dāng)前，我國(guó)的《立法法》中關(guān)于授權(quán)機(jī)關(guān)與被授權(quán)機(jī)關(guān)的規(guī)定相對(duì)模糊。法律明文規(guī)定的授權(quán)機(jī)關(guān)僅有全國(guó)人大及其常委會(huì)，被授權(quán)機(jī)關(guān)僅有國(guó)務(wù)院及經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方人大機(jī)關(guān)，關(guān)于其他授權(quán)主體都未有規(guī)定。譬如在現(xiàn)行《立法法》的制定中，并沒有對(duì)地方人大及其常委會(huì)的授權(quán)立法作出規(guī)定，立法者的考慮理由是“沒有規(guī)定對(duì)地方的授權(quán)，并不是說就不存在對(duì)地方授權(quán)的可能。如果是因?yàn)閭€(gè)別地方特殊情況的需要，可以作為個(gè)案處理，但不能與對(duì)國(guó)務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)那樣，作為一項(xiàng)制度規(guī)定下來。這樣有利于法制的統(tǒng)一”[10]。但發(fā)展至今，這種不規(guī)定的做法顯然已經(jīng)無法滿足日益增加的地方立法需求，修訂《立法法》的過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)授權(quán)機(jī)關(guān)以及被授權(quán)機(jī)關(guān)加以規(guī)定，明確其可授予的職權(quán)范圍及可被授權(quán)的程度。

最后，應(yīng)當(dāng)對(duì)授權(quán)立法的程序性事項(xiàng)加以規(guī)定。程序是立法的靈魂，一部法律必須經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序才能被稱為法律，具有相應(yīng)法律效力。然而當(dāng)前我國(guó)并沒有關(guān)于授權(quán)立法的程序規(guī)定。自現(xiàn)行憲法運(yùn)行以來，立法的授權(quán)幾乎都是以一般的決議或決定方式作出的，并沒有遵循《立法法》所確立的嚴(yán)格立法程序。未來《立法法》在修訂時(shí)應(yīng)考慮授權(quán)立法的授權(quán)程序問題，明確其應(yīng)當(dāng)遵循立法程序或特定程序，防止立法授權(quán)的民主性、科學(xué)性缺失。

［1］鞏勝利.上海自貿(mào)區(qū)要“暫停”哪些法律?——評(píng)中國(guó)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)“人大”授權(quán)在上海自貿(mào)區(qū)暫停實(shí)施部分法律［J］.財(cái)經(jīng)界，2013，（25）.

［2］劉松山.自貿(mào)區(qū)建設(shè)與中國(guó)法治：論自貿(mào)區(qū)不具有獨(dú)立的法治意義及幾個(gè)相關(guān)法律問題［J］.政治與法律，2014，（2）.

［3］吳大英，任允正，李林.比較立法制度［M］.北京：群眾出版社，1992：749.

［4］柳硯濤，劉宏渭.授權(quán)立法的正當(dāng)性質(zhì)疑［J］.文史哲，2006，（3）.

［5］關(guān)保英.論行政主體的職權(quán)處分權(quán)［J］.東方法學(xué)，2008，（1）.

［6］周少青.論授權(quán)立法的合法性［J］.河北法學(xué)，2004，21（6）.

［7］約翰，洛克.政府論［J］.北京：商務(wù)印書館，1964：88.

［8］［美］伯納德·施瓦茨，行政法［M］.徐炳，譯.北京：群眾出版社，1986：30.

［9］沈國(guó)明.中國(guó)(上海)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)法律問題研究——法治創(chuàng)新：建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)的基礎(chǔ)要求［J］.東方法學(xué)，2013，（6）.

［10］劉松山.一部關(guān)于立法制度的重要法律（上）——《立法法》制定過程中爭(zhēng)論的主要問題及其解決方式［J］.中國(guó)司法,2000，（5）.

［責(zé)任編輯：李 瑩］

Properties of Authorized FTA " Suspend Decision"

ZHOU Yu-jun

For the need of reforms of free trade area, the NPC Standing Committee made a decision to authorize the state council the power to suspend several laws within the scope of the free trade area in Shanghai, August 2013.The character of the implementation and authorization of the suspension caused disputation. The implementation of the suspension should be a modification of laws, and the decision of NPC Standing Committee should be a authorization of modifying laws. But according to the basic theory of the authorization, the NPC Standing Committee and the State Council are the appropriate authority delegated authorities and authorized, but the procedure of the authorization worths more scrutiny. Meanwhile, the system of delegated legislation in our country also needs further development and innovation.

Free Trade Area;Suspend Decision;Delegated Legislation

DF01

：A

：1008-7966（2014）05-0004-04

2014-04-12

周宇駿（1971-），男，江西吉安人，博導(dǎo)科研助理，2012級(jí)憲法學(xué)和行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。