海關(guān)內(nèi)審發(fā)展變化及對策研究

羅亮亮

黨的十八大是在我國進入全面建成小康社會決定性階段召開的一次重要會議，在黨的十六大要求 “加強制約和監(jiān)督”、黨的十七大要求 “完善制約和監(jiān)督機制”的基礎(chǔ)上，進一步對監(jiān)督工作提出了 “建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”的要求，體現(xiàn)了黨中央對權(quán)力制約監(jiān)督保有著一以貫之的重視，表明了我們黨反對腐敗的鮮明態(tài)度和堅定決心。海關(guān)內(nèi)部審計工作 （以下簡稱 “內(nèi)審”）經(jīng)過了15年的變化發(fā)展，已經(jīng)逐漸地融入到海關(guān)的各項改革當(dāng)中，與改革同步，與風(fēng)險同在，使我們的權(quán)力制約更加有效，使我們的工作更加有序，使我們的隊伍更加健康。筆者通過對15年來海關(guān)內(nèi)部審計工作的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀做法進行研究分析，比較國內(nèi)外和國家行政機關(guān)、企業(yè)內(nèi)部審計的發(fā)展趨勢，從宏觀經(jīng)濟、法治建設(shè)與發(fā)展、內(nèi)部審計理論與實踐、監(jiān)督隊伍的優(yōu)化整合等角度出發(fā)，查找和分析目前海關(guān)內(nèi)部審計中存在的問題，研究和提出海關(guān)內(nèi)部審計適應(yīng)當(dāng)前法制建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)和隊伍建設(shè)等形勢發(fā)展的有益做法，以促進提升海關(guān)內(nèi)審工作的競爭力。

一、海關(guān)內(nèi)審工作的發(fā)展變化

20世紀(jì)末，海關(guān)內(nèi)部發(fā)生的幾起執(zhí)法腐敗案件給海關(guān)帶來的教訓(xùn)是多方面的，也給海關(guān)權(quán)力監(jiān)督工作敲響了警鐘。2000年新修訂的 《海關(guān)法》以 “執(zhí)法監(jiān)督”專章對海關(guān)執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督提出了要求，海關(guān)總署黨組也相繼出臺了加強監(jiān)督的若干規(guī)定?；谝陨犀F(xiàn)實需求和制度安排，2000以來，海關(guān)系統(tǒng)不斷加大內(nèi)部監(jiān)督工作的力度，從而使內(nèi)審工作取得長足進步，在內(nèi)審理念、組織建設(shè)、制度建設(shè)、內(nèi)容方式等方面打下了良好的基礎(chǔ)，形成了一套行之有效的內(nèi)審監(jiān)督模式。

（一）形成了以服務(wù)海關(guān)中心工作為指針的內(nèi)審理念

近年來，內(nèi)審部門作為海關(guān)內(nèi)部的一個重要組成部門，逐步擺脫 “一單一證”的執(zhí)法檢查模式，而是根據(jù)每年總署的中心工作，不斷調(diào)整內(nèi)審工作中心，以總署黨組的決策部署和海關(guān)中心工作為指針，確定內(nèi)審項目、監(jiān)督重點、評價內(nèi)容，形成了圍繞海關(guān)中心工作，服務(wù)海關(guān)工作大局的內(nèi)審理念。

（二）形成了健全的內(nèi)審組織架構(gòu)

2005年，海關(guān)總署正式成立督察內(nèi)審部門，原來的臨時機構(gòu) “督察特派員辦公室”正式更名為 “督察內(nèi)審司”，近年來，總署派出機構(gòu)、業(yè)務(wù)量較大的直屬海關(guān)成立了獨立的督察內(nèi)審部門，與此同時，海關(guān)內(nèi)審隊伍不斷充實，一批財務(wù)、關(guān)稅、計算機等專業(yè)的人員加入內(nèi)審隊伍。健全的內(nèi)審組織和專業(yè)的督審隊伍為海關(guān)內(nèi)審工作的發(fā)展提供了組織機構(gòu)保障和人才儲備。

（三）形成了較為完備的內(nèi)審制度規(guī)范

依法審計是對內(nèi)審工作的基本要求，也是規(guī)范內(nèi)審工作，加強自身建設(shè)，提高內(nèi)審公信力的基本手段。海關(guān)內(nèi)審系統(tǒng)歷來重視自身制度建設(shè)，近年來，形成了一套較為完備的內(nèi)審制度框架，其中既有領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計辦法、內(nèi)控工作指導(dǎo)意見等署級規(guī)范性文件，也有審計操作規(guī)程、內(nèi)控評價字典等內(nèi)審操作指導(dǎo)性制度；既有審計操作規(guī)范等審計現(xiàn)場操作的規(guī)范，也有內(nèi)審人員工作紀(jì)律等隊伍建設(shè)規(guī)范。

（四）形成了健全的內(nèi)審監(jiān)督方式和手段

經(jīng)過不斷實踐，海關(guān)內(nèi)審方式不斷拓展，形成了審計、督察、內(nèi)部控制等內(nèi)審監(jiān)督方式；在審計監(jiān)督中，主要分為對領(lǐng)導(dǎo)干部進行監(jiān)督的經(jīng)濟責(zé)任審計和對海關(guān)進行監(jiān)督的管理審計，在督察監(jiān)督中，主要分為常規(guī)督察和專項督察；在內(nèi)部控制中，主要分為前置審核、實時控制和事后控制，各種監(jiān)督方式相互補充，根據(jù)監(jiān)督的需要可以選擇不同的監(jiān)督方式，大大提高了內(nèi)審監(jiān)督的有效性和針對性。隨著海關(guān)業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，內(nèi)審監(jiān)督的手段也引入風(fēng)險管理的理念，從以往單純的單證核查，發(fā)展到在風(fēng)險分析的基礎(chǔ)上抽取單證，進行復(fù)核性檢查和實質(zhì)性檢查，大大提高了審計效率和審計質(zhì)量。

（五）形成了內(nèi)審工作的 “拳頭”產(chǎn)品

一是領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計，其糾正了海關(guān)執(zhí)法和管理中存在的問題，為國家挽回了高額的稅款，也為各級海關(guān)黨組選人用人提供了有力的決策依據(jù)。二是內(nèi)控機制建設(shè)，從10年前的試點引路起步，一直到目前構(gòu)建的以內(nèi)部控制節(jié)點指標(biāo)體系建設(shè)為中心的內(nèi)控機制框架體系的初步建立，形成了崗位分離控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制、程序控制、層級控制、記錄控制、績效考核控制、監(jiān)督控制等7種實現(xiàn)方式，已然明確了 “控什么”和 “怎么控”的基本問題。

二、海關(guān)內(nèi)審工作的發(fā)展方向

（一）從管理審計到戰(zhàn)略審計

海關(guān)內(nèi)審從財務(wù)審計發(fā)展到財務(wù)和執(zhí)法并重的管理審計已經(jīng)經(jīng)歷了很長時間，但是新的變化已經(jīng)發(fā)生，即對組織戰(zhàn)略中那些關(guān)系到組織未來的關(guān)鍵的長遠計劃、投資和決策等優(yōu)先安排審計。如果沒有正確的戰(zhàn)略方針，管理的改善只是使單位在錯誤的道路上越走越遠。因此對組織戰(zhàn)略的審計是內(nèi)部審計應(yīng)該最關(guān)注的根本環(huán)節(jié)，也是內(nèi)審發(fā)展的方向。戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略管理是管理職能中最重要和最高的層次，內(nèi)審工作要提高自身的價值，必須要參與到高層次的管理活動中去。

（二）從回顧歷史到著眼未來

目前，內(nèi)審工作主要是事后監(jiān)督，即通過對歷史的回顧和評價，提出改進工作績效的建議。雖然內(nèi)部審計評價和建議可以對未來具有參考價值和以建設(shè)性意義為導(dǎo)向，但是，在快速變遷的過程中，僅僅以史為鑒只是隔靴搔癢，甚至?xí)限@北轍，只有著眼于未來才能提高控制和績效。內(nèi)審工作應(yīng)當(dāng)直接預(yù)測環(huán)境風(fēng)險，判斷被監(jiān)督單位是否采取了適當(dāng)?shù)念A(yù)防和應(yīng)對措施，是否具有足夠的適應(yīng)變化的能力，提出相應(yīng)的改進建議。這對現(xiàn)有海關(guān)內(nèi)審工作的開展方式提出了挑戰(zhàn)，并對內(nèi)審人員的勝任能力提出了更高的要求。

（三）從控制到風(fēng)險

控制導(dǎo)向?qū)徲嬍悄壳昂ｊP(guān)內(nèi)審人員普遍使用的審計方法，它容易使內(nèi)審人員將審計重點偏向于被監(jiān)督單位的內(nèi)部控制系統(tǒng)，而忽視了單位本身的目標(biāo)。在未檢查組織目標(biāo)和所處風(fēng)險前直接評估控制程序，其意義不大，因為內(nèi)審人員往往無法判斷哪些是最重要的控制，哪些控制對于風(fēng)險而言是最重要的，以及缺少哪些控制。這一審計模式已經(jīng)帶來許多問題，如過度控制情況日益嚴(yán)重，多余的控制阻礙了工作程序的正常運作，溝通變得更加困難，許多人員從事于附加價值的工作，固定的、過時的控制限制工作的發(fā)展，用以應(yīng)付審計的無效率的控制不斷增加。同時，由于控制的變更滯后于組織作業(yè)的快速改變，使對原有的、與組織目前所面臨的風(fēng)險根本無關(guān)的控制的審計變得更無意義。將風(fēng)險評估引入了內(nèi)部控制并將其列為控制的核心，不僅是管理上重要的里程，也是審計特別是內(nèi)部審計發(fā)展的重要的里程碑，以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬍箖?nèi)審人員開始關(guān)心組織所面臨的風(fēng)險，使內(nèi)審人員必須根據(jù)風(fēng)險評估的思路開展對內(nèi)部控制的評估，使審計報告將目前的控制與策略計劃和風(fēng)險評估連接起來。

三、掣肘海關(guān)內(nèi)審工作發(fā)展的主要問題

（一）宏觀性戰(zhàn)略審計的思考和實踐不足

海關(guān)內(nèi)審工作受制于經(jīng)濟性管理的思想模式，對財政財務(wù)收支管理的關(guān)注度過高，仍存在未能將內(nèi)審工作同步置身于海關(guān)業(yè)務(wù)改革及經(jīng)濟發(fā)展大局的情況。一方面，對宏觀決策的監(jiān)督不到位。目前，內(nèi)審部門在對宏觀決策各個環(huán)節(jié)開展監(jiān)督時，大部分是對決策執(zhí)行活動的監(jiān)督，較少是對決策制定活動的監(jiān)督，多數(shù)內(nèi)部審計成果僅對海關(guān)執(zhí)法和管理局部等某些方面做出評判和反映，完整反映宏觀現(xiàn)象的監(jiān)督成果較少，未能專門圍繞宏觀決策制定和執(zhí)行整個流程開展監(jiān)督，在海關(guān)制定重大制度、改革措施等工作中缺乏較強的影響力，促進調(diào)整完善宏觀決策方面發(fā)揮的作用相對較小。另一方面，對海關(guān)管理體制的監(jiān)督作用未能有效發(fā)揮。目前，內(nèi)審成果大多體現(xiàn)個性的問題，對體制上、機制性上的共性問題分析的深度不夠，特別是對一些多年來一直存在的問題、屢查屢犯的問題、普遍存在的問題，未能從體制、機制、法制等方面提出解決本質(zhì)的根本性意見。而對于當(dāng)前海關(guān)改革的主體業(yè)務(wù)，如：海關(guān)監(jiān)管體制建設(shè)等方面的監(jiān)督比較滯后，未能向前延伸觸角，將監(jiān)督與業(yè)務(wù)改革同步進行，而多數(shù)采取 “事后”的監(jiān)督形式；在監(jiān)督后續(xù)方面仍存在 “重問題、輕處置”、“重分析、輕整改”的 “虎頭蛇尾”現(xiàn)象。

（二）內(nèi)審方向校準(zhǔn)不夠及時

一方面，內(nèi)審監(jiān)督的定位不夠準(zhǔn)確。海關(guān)內(nèi)審工作從以財政財務(wù)收支審計為主，發(fā)展到現(xiàn)在以海關(guān)內(nèi)控機制建設(shè)為中心環(huán)節(jié)，多以微觀操作和領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督為主要監(jiān)督內(nèi)容，導(dǎo)致監(jiān)督的地位主要站在業(yè)務(wù)職能部門的后位，內(nèi)審監(jiān)督的發(fā)展瓶頸已然顯現(xiàn)。另一方面，內(nèi)審監(jiān)督的內(nèi)容與當(dāng)前海關(guān)業(yè)務(wù)改革的發(fā)展還存在不同步的情況。海關(guān)內(nèi)審偏重于檢查和評價政策落實情況、任務(wù)完成效果等內(nèi)容，而忽視了對經(jīng)濟促進作用、法治改革等內(nèi)容的評價，在監(jiān)督的實用性上對海關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展的促進和輔助功能的用力不足。

（三）信息化和科技化的監(jiān)督手段還不夠充分

一是缺乏專用于審計監(jiān)督的信息化系統(tǒng)。早在2003年，審計署已組織開發(fā)對接海關(guān)H2000的海關(guān)聯(lián)網(wǎng)審計系統(tǒng)，包括審計核查、內(nèi)控測評、統(tǒng)計抽樣、延伸管理等8個功能模塊和120多個功能子模塊，該系統(tǒng)的應(yīng)用為駐點審計提供了前期的數(shù)據(jù)支撐，而海關(guān)內(nèi)審部門至今沒有審計數(shù)據(jù)分析的計算機輔助工具，而是依靠審計人員自身的經(jīng)驗開展數(shù)據(jù)篩選與分析，存在審計標(biāo)準(zhǔn)不一致、審計結(jié)果波動性較大的情況。二是利用現(xiàn)有計算機系統(tǒng)進行審計監(jiān)督存在結(jié)果不準(zhǔn)確、不統(tǒng)一的情況。海關(guān)現(xiàn)有的HL2008系統(tǒng)、風(fēng)險管理平臺等系統(tǒng)是審計分析的主要應(yīng)用工具，但眾多業(yè)務(wù)系統(tǒng)、監(jiān)控分析系統(tǒng)等在數(shù)據(jù)源、參數(shù)指標(biāo)、功能模塊等方面存在著監(jiān)控指標(biāo)不統(tǒng)一、風(fēng)險提示精準(zhǔn)度不高等情況，造成數(shù)據(jù)提取指標(biāo)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)分析不夠準(zhǔn)確的現(xiàn)象。三是對審計案例等信息資源缺乏必要的總結(jié)和溝通。近年來，內(nèi)審工作取得較好的成果，審計發(fā)現(xiàn)的案例是督審工作的寶貴資源，但內(nèi)審部門至今沒有結(jié)合審計工作發(fā)展，進行審計案例的匯編總結(jié)和分析整理，導(dǎo)致出現(xiàn)審計思路和方法的傳承性不足。

四、推動海關(guān)內(nèi)審工作進一步向前發(fā)展的相關(guān)對策

（一）樹立戰(zhàn)略型內(nèi)審監(jiān)督理念和思維模式

一是推動海關(guān)內(nèi)審工作由傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計的轉(zhuǎn)變。要徹底擺脫執(zhí)法檢查式的內(nèi)審思維和工作模式，積極培養(yǎng)戰(zhàn)略思維、辯證思維、開放思維和創(chuàng)新思維，增強對宏觀性、全局性和系統(tǒng)性問題的分析和把握能力，積極探索和推廣多專業(yè)融合、多視角分析、多方式結(jié)合的組織形式，將專項督察、經(jīng)濟責(zé)任審計、財政財務(wù)收支審計、建設(shè)項目審計、管理審計、內(nèi)控審計等不同領(lǐng)域的內(nèi)督項目有機結(jié)合起來，推進內(nèi)審成果的全方位、多角度運用。二是加強對決策全過程的監(jiān)督。既對決策執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，也要對決策的制定提出合理化建議，比如，重點關(guān)注因權(quán)力失控造成的系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險、重大違法違規(guī)、重大損失浪費等問題，評判相應(yīng)的廉政風(fēng)險防控機制是否有效，相應(yīng)的決策是否依法、民主、科學(xué)，并從戰(zhàn)略層面提出科學(xué)分解、配置、制約和監(jiān)督行政組織權(quán)的建設(shè)性意見。

（二）完善與海關(guān)改革與發(fā)展相適應(yīng)的內(nèi)審監(jiān)督體制

一是研究制定海關(guān)內(nèi)審工作中遠期規(guī)劃。根據(jù)國家經(jīng)濟形勢、海關(guān)業(yè)務(wù)改革發(fā)展、內(nèi)審工作發(fā)展趨勢等實際情況，研究和規(guī)劃海關(guān)內(nèi)審工作的發(fā)展戰(zhàn)略，框定內(nèi)審隊伍建設(shè)、內(nèi)審模式、內(nèi)審手段的發(fā)展之路，使內(nèi)審工作適應(yīng)海關(guān)改革和發(fā)展的要求，保有可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)態(tài)勢。二是不斷調(diào)整和校正內(nèi)審監(jiān)督的發(fā)展路徑。緊緊圍繞海關(guān)中心工作，深入查找體制性障礙、制度性缺陷和管理上的漏洞，通過規(guī)律性、傾向性和趨勢性分析，提出解決問題的辦法，為宏觀決策的及時調(diào)整、完善提供參考和依據(jù)。比如：要針對法規(guī)制度不健全或滯后引發(fā)的執(zhí)法風(fēng)險、海關(guān)監(jiān)管硬件不完善引發(fā)的監(jiān)管風(fēng)險、部門間聯(lián)系配合機制不順暢引發(fā)的管理風(fēng)險、執(zhí)法尺度不統(tǒng)一引發(fā)的廉政風(fēng)險、來自地方黨政部門的影響和壓力造成海關(guān)把關(guān)服務(wù)出現(xiàn)偏頗等問題，加強審計結(jié)果綜合研判，站在體制、機制和制度層面，為黨組決策做好咨詢參謀。

（三）建立以風(fēng)險為導(dǎo)向的內(nèi)審工作模式

一是建立以風(fēng)險為導(dǎo)向的內(nèi)部控制模式。內(nèi)部控制體系的重點是流程規(guī)范的理論有效性（程序設(shè)計）和現(xiàn)實有效性 （運行效果），關(guān)鍵在于運行控制，內(nèi)部控制的根本出路在于以風(fēng)險管理為主，使用各種監(jiān)控功能，對部門內(nèi)控機制適應(yīng)性情況和具體落實效果進行檢查測試。風(fēng)險導(dǎo)向型的內(nèi)部控制其實質(zhì)在于合理地評價和控制風(fēng)險，從而將內(nèi)部控制和風(fēng)險管理有機地結(jié)合起來。內(nèi)部控制的工作重點不再是測試控制，而是分析、確認、揭示和防范關(guān)鍵性的業(yè)務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)從原來的階段性業(yè)務(wù)檢查到日常業(yè)務(wù)即時、全程跟蹤管理監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，從 “查錯”、“糾錯”到 “問錯”、“減錯”、“增效”的轉(zhuǎn)變。二是積極實踐聯(lián)網(wǎng)審計模式，在研究構(gòu)建審計模型的基礎(chǔ)上，大力開展信息化系統(tǒng)功能的整合，應(yīng)用多維分析和數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)，加強跨部門、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析、預(yù)警分析和預(yù)測分析，推動內(nèi)審工作從紙質(zhì)資料核查向 “網(wǎng)絡(luò)技術(shù)智能型”轉(zhuǎn)變。三是總結(jié)匯編內(nèi)審風(fēng)險案例。組建專門的研究組對近年來海關(guān)內(nèi)審案例進行總結(jié)，從中總結(jié)審計思路、審計查發(fā)的具體方法、審計切入點、審計問題的歸納、審計結(jié)果的轉(zhuǎn)化情況，確定內(nèi)審發(fā)現(xiàn)的主要風(fēng)險，為今后的風(fēng)險審計提供參考和審計思路。

（四）培育專家型的內(nèi)審監(jiān)督隊伍

內(nèi)審工作的發(fā)展趨勢對海關(guān)內(nèi)審工作人員的素質(zhì)提出了更高的要求。一是加強內(nèi)審隊伍的分類建設(shè)。對5年以下內(nèi)審工作人員，要注重提高現(xiàn)場審計能力、綜合分析能力，提高審計專業(yè)技能；對5年以上內(nèi)審工作的人員，要加強宏觀經(jīng)濟形勢分析研究、改革前沿信息觀察、哲學(xué)思想和科學(xué)世界觀等方面的知識，培養(yǎng)內(nèi)部審計的中堅力量等。二是要加強內(nèi)審人才的培養(yǎng)。要保證內(nèi)部審計人員的知識更新，注重培訓(xùn)方式的多樣性，采取理論培訓(xùn)與實戰(zhàn)培訓(xùn)相結(jié)合的方式，通過集中培訓(xùn)、遠程教育、網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)等形式靈活多樣的教育方式，使各級內(nèi)部審計人員能有更多的時間、更多的機會開展學(xué)習(xí)，有效克服工學(xué)矛盾。三是要培樹內(nèi)審先進典型。重點突出工作數(shù)量、工作質(zhì)量、信息宣傳、先進審計方法的運用及相應(yīng)的審計成績，以保證海關(guān)內(nèi)部審計隊伍的先進性，促進提升內(nèi)部審計隊伍的戰(zhàn)斗力。

〔1〕尹平﹒政府審計理論與實務(wù) 〔M〕.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2008.

〔2〕彭華彰﹒政府效益審計論 〔M〕.北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2006.

〔3〕董大勝，韓曉梅﹒風(fēng)險基礎(chǔ)內(nèi)部審計 〔M〕.大連：大連出版社，2010.

〔4〕王道成﹒中國內(nèi)部審計規(guī)范 〔M〕.北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2005.

〔5〕解新民﹒科學(xué)內(nèi)部審計的國際化趨勢及自身發(fā)展 〔J〕.中國內(nèi)部審計，2013（2）.