論美國海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的特點及其對我國的啟示

周 陽

美國是一個素來就高度重視戰(zhàn)略研究的國家。為了維護(hù)其在全球的領(lǐng)導(dǎo)地位，它不斷地調(diào)整國家安全戰(zhàn)略。作為建國以來第一個聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的美國海關(guān)，自然也不會例外。2003年3月1日，美國海關(guān)與移民歸化署、邊境巡邏隊、動植物檢驗檢疫署合并為海關(guān)與邊境保護(hù)局 （Customs and Border Protection，CBP），①周陽：《美國海關(guān)法律制度研究》，法律出版社2010年版，第34-35頁。職能的轉(zhuǎn)變與擴(kuò)充就更需要加強(qiáng)宏觀戰(zhàn)略的制定與實施。于是在2005年，CBP發(fā)布了第一份戰(zhàn)略規(guī)劃，并取得了穩(wěn)步的進(jìn)展。2009年，CBP發(fā)布了第二份名為 “安全邊境，安全旅行，合法貿(mào)易”（2009—2014）的財政年度戰(zhàn)略規(guī)劃，②Customs and Border Protection，“Secure Borders，Safe Travel，Legal Trade：U.S.Customs and Border Protection Fiscal Year 2009–2014Strategic Plan”.詳細(xì)地闡述了自己的任務(wù)、核心價值、愿景、挑戰(zhàn)與威脅、戰(zhàn)略目標(biāo)以及階段性目標(biāo)等內(nèi)容，從而成為指導(dǎo)其整體工作的一份綱領(lǐng)性文件。為此，筆者在下文中對該戰(zhàn)略規(guī)劃的主要部分予以介紹，歸納出具體特點，希望能夠?qū)φ幱趹?zhàn)略轉(zhuǎn)型期中的中國海關(guān)帶來一些啟示與借鑒。

一、美國海關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)

（一）戰(zhàn)略目標(biāo)一：確保國家邊境安全，保護(hù)美國以免危險人員與貨物入境，防止不合法的貿(mào)易與旅行

1.階段性目標(biāo)一：通過對基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)與人員的合理搭配使用，構(gòu)建與維持起對空中、陸路與海上邊境的有效掌控

CBP只有能夠同時且持續(xù)地達(dá)到以下目標(biāo)時，進(jìn)口口岸之間的某個邊境片段才會被認(rèn)為處于有效掌控之下：（1）查明非法進(jìn)入美國的主體；（2）對這些主體予以識別與分類，判定所涉威脅的級別；（3）高效地對這些主體做出有效響應(yīng)；（4）促使每件事項得到一個滿意的執(zhí)法解決方案。在進(jìn)口口岸，CBP官員采取相同的方法以確保美國邊境的安全，也就是說，查明、識別與防治非法行為與主體。對美國邊境實施掌控是一項綜合性的任務(wù)，涉及到海關(guān)內(nèi)的眾多項目與行動，涉及到范圍廣泛的移民、海關(guān)、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)以及其他法律法規(guī)的執(zhí)行。

CBP開發(fā)與部署了一體化解決方案，提供給一線的官員與特工更為強(qiáng)大的檢查、跟蹤與反應(yīng)能力。該技術(shù)解決方案將支持與補(bǔ)充在人員與戰(zhàn)術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施 （如行人護(hù)欄、車輛護(hù)欄、道路與燈光）方面的投資。CBP空中與海上的資產(chǎn)設(shè)備則是邊境安全努力過程中另一個關(guān)鍵所在，它還必須確保能夠有充足數(shù)量與不同類型的執(zhí)法人員部署在美國境內(nèi)與海外的戰(zhàn)略位置上。邊境巡邏隊特工、空中與海上攔截特工與海關(guān)官員將是CBP在確保國家邊境安全過程中最有價值的資源。

2.階段性目標(biāo)二：利用風(fēng)險分析的方法，盡可能地在指定的陸路邊境口岸、機(jī)場、海港、永久性的邊境巡邏交通檢查點以及國際區(qū)域部署與使用最有效的檢查與掃描技術(shù)，以查明與防止危險物質(zhì)、貨物與恐怖工具入境。

CBP采用了一種分層、縱深防御的方法，將多種技術(shù)組合在一起以大幅度地提升發(fā)現(xiàn)核或放射性武器或武器級材料的可能性。具體而言，CBP使用非侵入技術(shù)來探測與攔截隱藏在大型集裝箱與商業(yè)貨物中的武器、毒品、貨幣與其他違禁品。當(dāng)前所使用的技術(shù)包括大型X射線與伽瑪射線成像系統(tǒng)、放射探測技術(shù)以及各種各樣的便攜手持技術(shù)。CBP為探測放射性物質(zhì)而對所有集裝箱實施100%掃描，并對所有被鎖定的高風(fēng)險集裝箱實施100%檢查。為此，它還必須不斷地在所有檢查點部署與維持合適的非侵入檢查的能力，以確保能夠針對不斷增加的入境貨物與運輸工具所導(dǎo)致的風(fēng)險及時做出響應(yīng)。

3.階段性目標(biāo)三：利用風(fēng)險分析的方法，確保在指定的陸路邊境口岸、機(jī)場、海港、邊境巡邏站、永久檢查點以及國際區(qū)域內(nèi)使用最好的生物識別與履歷信息及其可用性，以查明與防止危險物質(zhì)、貨物與恐怖工具入境。

“美國訪客與移民身份顯示技術(shù)”（U.S.Visitor and Immigrant Status Indicator Technology，US-VISIT）項目將繼續(xù)被部署在眾多陸路、沿海及航空進(jìn)口口岸并支持生物識別系統(tǒng)。這些系統(tǒng)可以幫助海關(guān)官員借助生物識別技術(shù)，例如指紋 （使用無墨指紋掃描儀）與照相 （使用數(shù)碼相機(jī)），以核實那些打算入境的外國人員身份。US-VISIT的生物信息將通過無法改變的、堅不可摧的身份信息來挫敗身份欺詐行為。它也是出境系統(tǒng)的不可分割的一部分，幫助海關(guān)判定某人居留在美國的時間是否超過批準(zhǔn)的期限。該系統(tǒng)與現(xiàn)在使用的犯罪數(shù)據(jù)庫相互配合以確認(rèn)帶有犯罪歷史記錄的人員身份或鏈接到相應(yīng)的恐怖行為或組織。

相對應(yīng)的是，邊境巡邏站配備了能夠收集生物識別信息并將其傳輸?shù)?“自動化生物識別系統(tǒng)/一體化自動指紋識別系統(tǒng)”（Automated Biometric Identification System/Integrated Automated Fingerprint Identification Systems，IDENT/IAFIS）。IDENT收集與保有了一個主體的生物識別信息 （指紋與照片），并對國土安全部內(nèi)警示嫌疑人員、累犯與外國人登記數(shù)據(jù)庫進(jìn)行搜索。警示嫌疑人員數(shù)據(jù)庫包括犯罪主體的記錄；累犯數(shù)據(jù)庫包括IDENT內(nèi)逮捕名單的記錄；外國人登記數(shù)據(jù)庫儲存的是特別外國人登記的信息。IAFIS保存了一整套的人員指紋，并被鏈接到他們的犯罪記錄，這主要由聯(lián)邦調(diào)查局維護(hù)。該兩個系統(tǒng)經(jīng)過整合后就可以幫助海關(guān)快速地判定某個被逮捕的人員是否被通緝或取保候?qū)徎蛴蟹缸锴翱啤?/p>

隨著生物信息重要作用的日益突出，進(jìn)口口岸所可以使用的大量數(shù)據(jù)均是履歷式的（biographical）。 “旅客執(zhí)法與守法系統(tǒng)” （Traveler Enforcement and Compliance System，TECS）便是當(dāng)前領(lǐng)先的、用于邊境執(zhí)法的履歷數(shù)據(jù)系統(tǒng)，從中可以獲知哪些人員是被禁止入境或誰將對美國安全帶來威脅。TECS在經(jīng)過一次與二次處理后，在進(jìn)口口岸對進(jìn)入美國的旅客掃描方面扮演著一個至關(guān)重要的角色。當(dāng)前的TECS實施日期可以追溯到二十世紀(jì)80年代，由于當(dāng)時使用了陳舊的技術(shù)，也越來越難以為繼并最終無法維持下去。為此，根據(jù)2008財政年度開始實施了TECS現(xiàn)代化項目，將其移植到一個修訂后的、最為先進(jìn)的結(jié)構(gòu)中，就可以提供一個堅實的基礎(chǔ)以便其在未來仍然能夠發(fā)揮功能?，F(xiàn)代化的TECS更加易用，對于及時處理入境旅客的要求也能夠提供快速的響應(yīng)。

CBP戰(zhàn)略的另一個關(guān)鍵方面是充分執(zhí)行與擴(kuò)大先前已經(jīng)成功實施的 “西半球旅行倡議”（Western Hemisphere Travel Initiative，WHTI）。在WHTI前，加拿大與美國公民旅客可以單獨提供一份口頭聲明用于證明國籍。WHTI實施后，旅客僅需出示一份由信任機(jī)構(gòu)簽發(fā)的，表明身份與國籍的安全證件。CBP通過限制享有高度信任的證件數(shù)量，減少了舞弊的機(jī)會，還可以對該證件采用電子的方式溯源，從而加快了旅客的處理速度。在陸路邊境上，WHTI盡可能地使用了射頻識別 （Radio Frequency Identification，RFID）技術(shù)，即允許旅客的信息被預(yù)先提供給海關(guān)官員，并當(dāng)車輛接近最早的陸路口岸檢查點時就可通過執(zhí)法數(shù)據(jù)庫予以查詢。該信息也可以通過新的車輛主要客戶端軟件的應(yīng)用予以獲取，后者在最大的39個陸路口岸可與RFID硬件安裝相整合。該軟件取代了使用20年之久的技術(shù)，并將海關(guān)從過時的、基于文本的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的圖形用戶界面。

4.階段性目標(biāo)四：向海關(guān)現(xiàn)場特別反應(yīng)小組提供培訓(xùn)與資源，使其能夠應(yīng)對范圍廣泛的重要任務(wù)

快速部署的特別行動小組能夠應(yīng)對涉及恐怖主義的事件與自然災(zāi)害，也可實施搜索救援與其他高風(fēng)險行動。CBP計劃繼續(xù)擴(kuò)大這支訓(xùn)練有素的特別行動小組，并期待其承擔(dān)的任務(wù)包括：（1）執(zhí)行反恐與緝毒行動；（2）實施高風(fēng)險的逮捕；（3）保障聯(lián)邦資產(chǎn)與人員；（4）在進(jìn)口口岸執(zhí)行要人 （dignitary）保護(hù)；（5）實施特別攔截行動；（6）在進(jìn)口口岸管理高風(fēng)險的主體；（7）處理相同類型的行動與事件。

5.階段性目標(biāo)五：在產(chǎn)品安全風(fēng)險最大的整個進(jìn)口流程中甄別與鎖定關(guān)鍵點，保護(hù)消費者的健康與安全

CBP在農(nóng)業(yè)方面責(zé)任的重要性隨著入境的農(nóng)業(yè)病害的曝光而不斷增加。這些農(nóng)業(yè)病蟲害或外來病害能夠摧毀國家食品供應(yīng)鏈與本國農(nóng)業(yè)，并嚴(yán)重影響美國公民的健康、美國的經(jīng)濟(jì)與世界的食品供應(yīng)。海關(guān)將提升其實驗室測試不安全產(chǎn)品的能力，并與審計人員一起對于安全標(biāo)準(zhǔn)實施更多的審計，判定該公司是否需要采取措施來確保它們的供應(yīng)鏈與進(jìn)口貨物的安全。此外，CBP與其他部門及機(jī)構(gòu)自動分享信息的能力也是保障進(jìn)口安全的關(guān)鍵所在。“2006年港口安全與責(zé)任法案” （Security and Accountability for Every Port Act of 2006，SAFE Port Act）規(guī)定，有權(quán)頒發(fā)進(jìn)出口許可證件的部門與機(jī)構(gòu)應(yīng)參加 “自動化商業(yè)環(huán)境/國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)” （Automated Commercial Environment/International Trade Data System，ACE/ITDS）。ACE作為一個處理系統(tǒng)，提供了一個用于邊境安全項目的技術(shù)基礎(chǔ)平臺，包括了貿(mào)易與連接海關(guān)與商界的中央在線接入點在內(nèi)。ITDS則是ACE的一部分，負(fù)責(zé)創(chuàng)建與其他機(jī)構(gòu)之間的界面。

（二）戰(zhàn)略目標(biāo)二：確保入境的合法貿(mào)易與旅行的高效流動

1.階段性目標(biāo)一：通過采納精確的提前信息與應(yīng)用現(xiàn)代貨物處理系統(tǒng)，加快陸路邊境口岸、機(jī)場與海港處理人員、產(chǎn)品與運輸工具的速度

CBP加速處理人員、產(chǎn)品與運輸工具的能力依賴于它甄別高風(fēng)險的旅客與應(yīng)接受查驗貨物的能力。近些年來的一些立法，包括 “2002年貿(mào)易法案”（Trade Act of 2002），“24小時規(guī)則”（24-hour rule）與 “安全港口法案”（SAFE Port Act）等，均強(qiáng)制性要求抵達(dá)美國的旅客與貨物提供提前信息。海關(guān)對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行甄別，判定哪些旅客或貨物需要進(jìn)行隔離以便接受進(jìn)一步的檢查。實施該分析的主要平臺是 “自動化布控系統(tǒng)”（Automated Targeting System，ATS）。ATS及其有關(guān)數(shù)據(jù)庫將抵達(dá)美國進(jìn)口口岸的旅客與貨物的信息提前通知給海關(guān)官員 （包括派駐海外的人員），允許他們借助TECS與國家犯罪信息中心 （National Crime Information Center）等數(shù)據(jù)庫，針對非法活動的跡象，交叉確認(rèn)旅客名單與貨物艙單。

ACE是合并了七個貨物處理系統(tǒng)到一個門戶網(wǎng)站的現(xiàn)代美國貿(mào)易處理系統(tǒng)。它提供給海關(guān)與其他相關(guān)人員更好的信息，以便在貨物抵達(dá)美國邊境前就可以判定，哪些貨物應(yīng)當(dāng)根據(jù)美國法律被加速處理與哪些貨物由于潛在的風(fēng)險應(yīng)當(dāng)被鎖定。此外，由于取消了紙質(zhì)流程并實現(xiàn)了文檔流程的自動化，ACE將幫助海關(guān)改善交通運輸管理，支持陸路邊境進(jìn)口口岸與機(jī)場的旅客與商業(yè)交通之間的高效流動。

海關(guān)的信任旅客項目增強(qiáng)了其自身利用RFID技術(shù)加快旅客處理的能力，低風(fēng)險的信任旅客入境也就更加便利。它具體包括 “旅客快速檢查安全電子網(wǎng)絡(luò)” （Secure Electronic Network for Traveler Rapid Inspection）與NEXUS，前者適用于美國與墨西哥接壤的南部邊境，后者適用于美國與加拿大之間的北部邊境。這兩個項目促進(jìn)了非商業(yè)旅客的旅行。對于商業(yè)性的駕駛員來說，“自由與安全貿(mào)易”（Free and Secure Trade）是在北部與南部邊境實施的信任旅客項目。在2008年，海關(guān)實施了 “全球通關(guān)”（Global Entry）項目，即一個針對航空旅行推出的旅客信任項目。所有的海關(guān)信任旅客項目將受益于即將實施的移民執(zhí)法案件追蹤系統(tǒng)。該系統(tǒng)采用了十指指紋采集與驗證的方法用于旅客項目的注冊，取代了以往的兩指指紋。生物調(diào)查確保了所有這些項目的參與者不能有犯罪活動的前科，而這無疑將排除了他們在陸路進(jìn)口口岸快速通關(guān)的資格。

2.階段性目標(biāo)二：充分運用風(fēng)險管理與甄別手段，查明與制止貿(mào)易違法行為并采取相應(yīng)的執(zhí)法行動。

CBP運用了一種分層的風(fēng)險分析方法，較好地解決了貿(mào)易執(zhí)法與合法貿(mào)易便利化的問題。該方法包括制定操作戰(zhàn)略，即最先進(jìn)的分析與甄別、國際認(rèn)證、重點邊境執(zhí)法、后續(xù)的復(fù)查與稽查以及嚴(yán)厲的懲罰措施等，使得海關(guān)可以將精力放在高風(fēng)險貨物的同時還加快了大部分貨物的進(jìn)口流程。具體而言，CBP利用先進(jìn)的布控技術(shù)，通過 “商業(yè)執(zhí)法分析與反應(yīng)程序”（Commercial Enforcement Analysis and Response Process）這一項海關(guān)與美國移民執(zhí)法局 （U.S.Immigration and Customs Enforcement，ICE）的聯(lián)合項目來判定哪些高風(fēng)險產(chǎn)品應(yīng)接受查驗以及隨后的執(zhí)法行動。這種處理方法已經(jīng)在所有的服務(wù)海關(guān) （service ports）得到實施，使得海關(guān)與ICE的官員對于商業(yè)違法行為采取統(tǒng)一的處置標(biāo)準(zhǔn)，并聯(lián)合制定與實施執(zhí)法行動。為了鎖定知識產(chǎn)權(quán)違法行為，CBP不斷采取新的行動擴(kuò)大需要甄別產(chǎn)品的范圍，并探索出包括風(fēng)險模型在內(nèi)的新的甄別方法，從而形成了一種全面的、更加客觀的識別知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險的方法。使用該方法后，海關(guān)就可以將資源集中到一些相對數(shù)量較小的高風(fēng)險貨物上，從而釋放出更多的資源來促進(jìn)合法貿(mào)易的流動。

3.階段性目標(biāo)三：對貿(mào)易活動的守法性實施審查，確保所有合法稅收的應(yīng)收盡收，并盡可能以最高效的方式識別出違法行為，從而促進(jìn)守法貨物的放行。

CBP在解決守法問題與促進(jìn)合法貿(mào)易的過程中，運用了一種協(xié)調(diào)的方法來平衡安全、風(fēng)險與效率之間關(guān)系。首先，海關(guān)確認(rèn)引起重大稅收流失的貿(mào)易問題將給美國工業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，或者引發(fā)公民的健康與安全問題。其次，海關(guān)對那些易于違規(guī)的、有歷史問題的、缺乏自動化的或過于復(fù)雜的貿(mào)易問題展開調(diào)查。第三，海關(guān)將以規(guī)章、裁定與指令的形式向給商界提供指南，引導(dǎo)貿(mào)易商履行義務(wù)。海關(guān)利用這三點來分析信息與識別高風(fēng)險貿(mào)易領(lǐng)域。當(dāng)前，CBP集中資源優(yōu)先處理七類貿(mào)易事項：反傾銷與反補(bǔ)貼、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、紡織品與服裝、稅收、農(nóng)業(yè)、進(jìn)口安全與處罰。

在貿(mào)易執(zhí)法責(zé)任與便利化之間取得平衡是非常重要的，它確保了海關(guān)并未阻礙合法貿(mào)易的流動。海關(guān)將支持貿(mào)易守法伙伴項目，減少對合法貿(mào)易不必要的延遲。通過這些舉措，能夠盡可能最快的速度放行守法貨物，反過來，也能夠在風(fēng)險最大的領(lǐng)域內(nèi)集中執(zhí)法的措施。此外，CBP將致力于維持 “守法測量項目”（Compliance Measurement program）。它允許海關(guān)在進(jìn)口口岸的集裝箱貨物被放行之前與之后能夠測量其守法與稅收情況。

二、美國海關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃的跨領(lǐng)域推動者 （Cross-Cutting Enablers）

（一）發(fā)揮情報與信息分享的杠桿作用，將有限資源的效益最大化

海關(guān)必須充分發(fā)揮其一線官員與特工的杠桿作用，一方面獲取相關(guān)信息，加強(qiáng)國家邊境的安全，另一方面根據(jù)情報實施行動，完成關(guān)鍵的邊境安全任務(wù)。海關(guān)將成為一個全部一體化的、情報驅(qū)動型的機(jī)構(gòu)。一線現(xiàn)場所面臨的兩個最大挑戰(zhàn)便是決策需要實時信息，但卻缺乏有關(guān)意圖入境的人員或貨物的詳細(xì)信息。為了解決這個難題，CBP的首要策略就是開發(fā)出一體化的情報能力，并予以部署運用。具體而言，它包括：

1.向各級別的決策者提供所有犯罪、威脅、危險的信息，這主要是通過以下手段來實現(xiàn)：開發(fā)出一個通用情報視圖 （Common Intelligence Picture）；整合海關(guān)所有的情報與信息分享流程、機(jī)制與項目；完善情報與信息的報告、散播與鎖定以及開發(fā)用于執(zhí)行情報與信息分享任務(wù)的人力資本。

2.培育出無縫協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)與信息及情報分享的能力，在適當(dāng)?shù)那闆r下優(yōu)化指揮與情報的框架，并在2013年9月30日之前完成全國 “情報與現(xiàn)場情報”（Intelligence and Field Intelligence）的部署。

3.正式確立并加強(qiáng)與所有關(guān)鍵任務(wù)伙伴之間的信息分享關(guān)系，確保符合 “一個國土安全部”（One DHS）的備忘錄。對于海關(guān)而言，為了確保國家邊境安全，官員之間對情報的使用與分享是非常重要的。為此，海關(guān)官員將實施常規(guī)的內(nèi)部審查，判定他們?nèi)粘Ｊ占蚍治龅娜魏涡畔⑹欠衲軌蛴幸嬗谄渌賳T或外部機(jī)構(gòu)。CBP的情報與業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)辦公室 （Office of Intelligence and Operations Coordination，OIOC）將與各辦公室一起商議，決定如何才能從情報中獲得支持，要么是OIOC直接提供的方式，要么是從其他情報部門中尋求信息。此外，OIOC將與邊境巡邏辦公室、現(xiàn)場業(yè)務(wù)辦公室與空中與海上辦公室進(jìn)行協(xié)調(diào)，制定出長期的實施計劃，開發(fā)出適合的現(xiàn)場接收、生成、分析與傳播情報的能力。

（二）最大限度地提高伙伴關(guān)系的力量

伙伴關(guān)系已經(jīng)在海關(guān)制定與實施各種戰(zhàn)略的過程中貢獻(xiàn)頗多，這些戰(zhàn)略改善了邊境安全與全球貿(mào)易與旅行的便利化。海關(guān)的成功依賴于持久伙伴關(guān)系的創(chuàng)建與保持國內(nèi)外開放的溝通?；锇殛P(guān)系必須是廣泛深遠(yuǎn)的，也就是與聯(lián)邦、州、地方、部落、外國與國內(nèi)法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)保持接觸，私營的部門工業(yè)與國際合作伙伴當(dāng)然也包括在內(nèi)。甄別、創(chuàng)建與加強(qiáng)或擴(kuò)大互利的伙伴關(guān)系將有助于海關(guān)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、海關(guān)、移民與其他聯(lián)邦法律法規(guī)的執(zhí)行與遵守。此外，海關(guān)還需要——

1.創(chuàng)建與加強(qiáng)與外國政府、機(jī)構(gòu)、組織與聯(lián)邦、州、地方與部落政府內(nèi)外的伙伴關(guān)系，加強(qiáng)鎖定區(qū)域的現(xiàn)有安全措施；

2.提高供應(yīng)鏈的安全，加快貨物的清關(guān)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、海關(guān)、移民與其他聯(lián)邦法律法規(guī)的執(zhí)行與遵守，并有針對性地在伙伴關(guān)系項目予以增加或擴(kuò)充。

農(nóng)業(yè)專家、邊境巡邏特工、海關(guān)官員、空中與海上攔截特工是海關(guān)與國土安全部的臉面（face）。許多外國政府伙伴關(guān)系的建立是通過所部署的海關(guān)官員與特工在西半球國家中為攔截非法移民、毒品、恐怖分子與武器而精心挑選的。海關(guān)正在東道國與國務(wù)院、國防部以及美國其他23個政府機(jī)構(gòu)一起履行顧問、聯(lián)絡(luò)與培訓(xùn)的責(zé)任。海關(guān)將利用其在外國各地的代表分享最佳做法，向外國政府提供培訓(xùn)與援助，以推動他們防止高風(fēng)險貨物進(jìn)入美國。ICE、美國海岸警衛(wèi)隊 （U.S.Coast Guard，USCG）與海關(guān)的伙伴關(guān)系將持續(xù)發(fā)展，海關(guān)正尋求增加與ICE、USCG以及其他國土安全部部門之間的聯(lián)合行動，以阻斷北美地區(qū)冒牌貨物的流動與犯罪活動。

海關(guān)加強(qiáng)與私營部門之間的伙伴關(guān)系與協(xié)同努力將通過 “海關(guān)—商界伙伴關(guān)系反恐”（Customs-Trade Partnership Against Terrorism，C-TPAT）與 “安全運輸倡議”（Secure Freight Initiative）得以繼續(xù)，從而更有效地保障輸往美國貨物的供應(yīng)鏈的安全，防止恐怖分子及其武器進(jìn)入美國?！斑M(jìn)口商自我評估”（Importer Self-Assessment，ISA）項目旨在作為C-TPAT的補(bǔ)充，也是海關(guān)與私營部門之間的另一項改善貿(mào)易守法狀況的合作。通過增加聯(lián)合機(jī)構(gòu)審查的數(shù)量與創(chuàng)建與農(nóng)業(yè)相關(guān)的守法伙伴關(guān)系項目，海關(guān)將繼續(xù)改善全球供應(yīng)鏈的安全。CBP正尋求通過鼓勵實施 “世界海關(guān)組織標(biāo)準(zhǔn)框架”（World Customs Organization Framework of Standards）來擴(kuò)大最佳實踐與改善全球供應(yīng)鏈安全。

除安全與貿(mào)易伙伴關(guān)系項目外，海關(guān)正積極地尋求與疾病控制與預(yù)防中心 （Centers for Disease Control and Prevention）建立新的伙伴關(guān)系。海關(guān)還將與美國食品與毒品管理局（U.S.Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）和美國消費者產(chǎn)品安全署 （U.S.Consumer Product Safety Commission，CPSC）等類似機(jī)構(gòu)合作，識別與阻止那些給美國公民帶來危險的產(chǎn)品。海關(guān)還在與州與地方法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)合作，減少邊境社區(qū)的犯罪，從而相應(yīng)地改善了被鎖定區(qū)域的生活質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)活力。

（三）通過對基礎(chǔ)設(shè)施的有效管理推動功績與結(jié)果驅(qū)動文化的形成，進(jìn)而確立廉正的最高標(biāo)準(zhǔn)

海關(guān)將營造出這樣的一種環(huán)境，借助于最先進(jìn)的技術(shù)、創(chuàng)新的戰(zhàn)略與遍布全球的伙伴關(guān)系來保護(hù)美國的社區(qū)與捍衛(wèi)邊境的安全。海關(guān)制定與實施了包括一體化投資管理、資源管理與項目管理等內(nèi)容的創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃框架，從而在其最關(guān)注的目標(biāo)上實現(xiàn)了最大化的投資回報。CBP將在國土安全部內(nèi)推行一種企業(yè)文化，提供最佳的支持服務(wù)。該企業(yè)文化在信息技術(shù)、金融、內(nèi)部事務(wù)、培訓(xùn)與開發(fā)以及人力資源管理職能等方面創(chuàng)建出有效的管理伙伴關(guān)系。為了確保能夠有選擇性地雇傭到有才干、敬業(yè)的工作人員，海關(guān)將實施一種以領(lǐng)導(dǎo)為中心的文化，招聘、培訓(xùn)并留住合適的人才。為此，海關(guān)必須：

1.創(chuàng)建與維持為任務(wù)為基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)支持培訓(xùn)；

2.利用所有合適的學(xué)習(xí)工具面向所有的監(jiān)督人員、管理人員以及行政人員創(chuàng)建與開設(shè)一門領(lǐng)導(dǎo)力課程，并向雇員提供內(nèi)部與外部的培訓(xùn)機(jī)會；

3.通過部署應(yīng)用全面的、一體化的防止、發(fā)現(xiàn)與調(diào)查的廉政戰(zhàn)略，促進(jìn)海關(guān)工作人員的廉潔公正；

4.制定與實施 “戰(zhàn)略管理框架”（Strategic Management Framework，SMF），將海關(guān)多年的包括投資管理、資源管理與項目管理流程在內(nèi)的戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行整合，從而確保海關(guān)對資源的獲取與有效管理，并以一種投資回報最大化的方式實現(xiàn)了最關(guān)注的任務(wù)目標(biāo)；

5.制定與部署一個一體化的人員管理規(guī)劃，使得海關(guān)能夠在合適的位置與時間雇傭與留住具備良好技能的合適人員。

經(jīng)過2013財政年度，海關(guān)將繼續(xù)建立一個強(qiáng)大的、現(xiàn)代化的管理基礎(chǔ)設(shè)施，在支持任務(wù)目標(biāo)中不斷提高管理的績效與效益。在構(gòu)建海關(guān)的未來工作團(tuán)隊時，人員必須意識到支持他們培訓(xùn)與職業(yè)發(fā)展需要的發(fā)展工具與資源。為此，海關(guān)為其所有的雇員設(shè)計了職業(yè)發(fā)展路徑。此外，海關(guān)將興建或購買額外的培訓(xùn)設(shè)施，模擬實際一線的工作環(huán)境，管理海關(guān)不斷增加數(shù)量的工作人員，確保其培訓(xùn)與發(fā)展項目是與其戰(zhàn)略視野下的領(lǐng)導(dǎo)力課程相互鏈接。海關(guān)將保持警惕，防止錄用了不合適的人員，確保工作人員的廉正，并聘用額外的人事安全專家、測謊人員、行為分析人員以加強(qiáng)測謊、背景調(diào)查與行為分析的措施。此外，海關(guān)將擴(kuò)大其調(diào)查能力，有效地處理工作場所中的腐敗與不當(dāng)行為，為加強(qiáng)廉政建設(shè)實施秘密的實地調(diào)查、檢查與監(jiān)督。

三、美國海關(guān)戰(zhàn)略的資源分配與管理框架

（一）戰(zhàn)略與績效的資源分配

國土安全部與海關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃實施過程第一步是設(shè)定長期的發(fā)展方向與決定近期的優(yōu)先事項。這些文件有助于多年項目規(guī)劃與預(yù)算的制定與實施。國土安全部部長每年發(fā)布的 “綜合規(guī)劃指南”（Integrated Planning Guidance，IPG）清楚地表明了部長投入的重點，并指導(dǎo)海關(guān)制定 “資源分配規(guī)劃” （Resource Allocation Plan，RAP），部長隨后發(fā)布 “資源分配決定”（Resource Allocation Decision，RAD）。 “未來數(shù)年國土安全部項目” （Future Years Homeland Security Program，F(xiàn)YHSP）概述了五年的規(guī)劃，規(guī)定了實現(xiàn)長期績效目標(biāo)的具體項目。每個項目對應(yīng)著國土安全部的一項戰(zhàn)略目標(biāo)，并輔以一組措施以表明該項目的戰(zhàn)略與發(fā)展與目標(biāo)的適應(yīng)性。相關(guān)的信息在FYHSP系統(tǒng)中可以電子的方式獲取，包括官方記錄的績效措施結(jié)果、目標(biāo)與年度重要事件。FYHSP中的信息每年需提交給國會。

與年度預(yù)算請求一起向國會提交的 “年度績效規(guī)劃”（Annual Performance Plan，APP）將資源與戰(zhàn)略的結(jié)果聯(lián)系起來，展示了在資源請求被滿足的條件下海關(guān)如何在預(yù)算年度內(nèi)規(guī)劃完成任務(wù)。一旦國會撥出預(yù)算， “季度績效審查” （Quarterly Performance Reviews，QPRs）便提供一份與達(dá)到海關(guān)目標(biāo)、優(yōu)先事項與績效措施相關(guān)的成果綜述?！翱冃c問責(zé)報告”（Performance Accountability Report，PAR）也需要每年向國會提交，報告海關(guān)的成果。海關(guān)已經(jīng)建立了 “戰(zhàn)略管理框架”（Strategic Management Framework，SMF），將其作為確?？冃?、戰(zhàn)略與資源在完整的一個財政年度規(guī)劃內(nèi)緊密相扣。該實施規(guī)劃，正如圖1所描繪的，提供了保障海關(guān)獲取最佳結(jié)果的核心元素。

圖1 美國海關(guān)戰(zhàn)略管理框架圖

（二）戰(zhàn)略性管理框架

在1993年，國會通過了 “政府績效與結(jié)果法案”（Government Performance and Results Act，GPRA），重點加強(qiáng)政府對結(jié)果的管理，增強(qiáng)對政府項目的問責(zé)以及提供更大的管理靈活性。GPRA要求所有機(jī)構(gòu)制定戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效規(guī)劃、年度績效報告以及在結(jié)果與資源之間確立聯(lián)系，并為此提供了一個法定的基礎(chǔ)。

海關(guān)的政策與規(guī)劃辦公室負(fù)責(zé)制定SMF，促進(jìn)海關(guān)這些規(guī)劃的制定，改善機(jī)構(gòu)規(guī)劃、績效與資源的整合。該SMF，正如圖2中所描繪的，是一種全面的方法，協(xié)助海關(guān)遵循GPRA的規(guī)定，最重要的是，實施海關(guān)的戰(zhàn)略規(guī)劃。該SMF確保規(guī)劃及相關(guān)的戰(zhàn)略提供了一個清晰的戰(zhàn)略方向，改善了透明的問責(zé)制度以及促進(jìn)在組織內(nèi)形成以結(jié)果為導(dǎo)向的文化。

SMF提供了一套標(biāo)準(zhǔn)化的工具與流程，幫助海關(guān)選擇實現(xiàn)其目標(biāo)的必要支持。它還幫助海關(guān)決定如何實現(xiàn)這些目標(biāo)，識別出誰應(yīng)當(dāng)為此擔(dān)責(zé)，計算出將要耗費的成本以及確立成績?nèi)绾芜M(jìn)行測評。SMF包括四個部分：海關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃 （任務(wù)、愿景、戰(zhàn)略性目標(biāo)與階段性目標(biāo)）；跨領(lǐng)域戰(zhàn)略文件；組成 （component-level）實施規(guī)劃以及一份監(jiān)督績效的季度審查方法。圖2便概括了SMF及其相關(guān)流程與文件。

圖2 CBP戰(zhàn)略管理框架構(gòu)成圖

四、美國海關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃的特點

（一）在戰(zhàn)略基本模式上，它深受 “選擇性干預(yù)戰(zhàn)略”的影響

“選擇性干預(yù)戰(zhàn)略”（selective engagement strategy）是當(dāng)前一些美國學(xué)者所主張的一種大戰(zhàn)略理論。甚至有人認(rèn)為，二戰(zhàn)后美國對歐亞大陸大戰(zhàn)略的基本模式一直是 “選擇性干預(yù)”。它不僅成就了美國在二戰(zhàn)后占據(jù)世界的主導(dǎo)地位，同時也解釋了二戰(zhàn)后和冷戰(zhàn)后美國對歐亞大陸之大戰(zhàn)略的驚人延續(xù)性。③吳征宇：《離岸制衡與選擇性干預(yù)——對二戰(zhàn)后美國大戰(zhàn)略的理論思考》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2009年第10期。與常見的霸權(quán)戰(zhàn)略、離岸平衡戰(zhàn)略等相同的是，它同樣也是維護(hù)美國的全球利益，所不同的是在于各自的策略與方法。

以戰(zhàn)略模式中最為關(guān)鍵的戰(zhàn)略目標(biāo)為例，任何戰(zhàn)略均包括一套具體目標(biāo)。選擇性干預(yù)戰(zhàn)略為美國規(guī)定了一組適合當(dāng)代條件和美國利益的目標(biāo)。這些目標(biāo)就是特定的國家利益。④〔美〕羅伯特·阿特：《美國大戰(zhàn)略》，郭樹勇譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第160頁。問題就在于 “國家利益”究竟包括哪些內(nèi)容？有人提出，美國 “國家利益”是美國歷史發(fā)展過程中的 “國家建設(shè)”和 “民族建設(shè)”兩個過程相互作用的結(jié)果。因為歷史的發(fā)展是一個流動的過程，國家建設(shè)和民族建設(shè)的過程也是流動的，“國家利益”必然也是變化的。⑤王希：《美國歷史上的 “國家利益”問題》，《美國研究》2003年第2期，第16頁。也有人認(rèn)為，國家利益是在國際政治中使用的特定概念，它實際上就是國家的安全利益。它是指一個國家為保證自己的生存、安全與發(fā)展，在對外關(guān)系中所表現(xiàn)的利益。⑥周建明、王海良：《國家大戰(zhàn)略、國家安全戰(zhàn)略與國家利益》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2002年第4期。還有學(xué)者指出，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國的國家利益應(yīng)該包括意識形態(tài)和道德利益在美國大體上已經(jīng)成為一種共識。⑦王立新：《意識形態(tài)與美國外交政策——以20世紀(jì)美國對華政策為個案的研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第191頁。而根據(jù)美國戰(zhàn)略學(xué)家阿特教授的分類，選擇性干預(yù)戰(zhàn)略中的美國國家利益包括六項：第一項，防止對美國本土的進(jìn)攻；第二項，防止歐亞大陸上大國之間爆發(fā)戰(zhàn)爭，并盡量防止可能引發(fā)此類戰(zhàn)爭的激烈的軍備競賽；第三項，保證美國的石油供應(yīng)渠道安全暢通，有能力購買到價格合理的石油；第四項，維持一種開放的國際經(jīng)濟(jì)秩序；第五項，促進(jìn)世界范圍的民主化和人權(quán)尊重，防止內(nèi)戰(zhàn)國家的種族清洗或大規(guī)模屠殺；第六項，保護(hù)全球環(huán)境不受損害，特別是不受全球變暖和氣候巨變帶來的各種負(fù)面影響。第一項是至關(guān)重要的國家利益，第二、三項是非常重要的國家利益的，最后三項是重要的國家利益。第一項目標(biāo)對其他五項目標(biāo)至關(guān)重要，因此列為六大目標(biāo)之首。⑧〔美〕羅伯特·阿特：《美國大戰(zhàn)略》，郭樹勇譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第7-8頁。

由此可見，選擇性干預(yù)戰(zhàn)略中戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定主要有以下特點：第一，它是一套國家利益的組合，并非一個單一的概念；第二，在組合利益中，互相之間存在著高低等級順序，也就是阿特教授所指的 “至關(guān)重要”、“非常重要”與 “重要”；第三，安全是國家的一項生死攸關(guān)利益。它意味著保護(hù)國家本土免受進(jìn)攻、侵犯、征服和摧毀。維護(hù)國家安全就是確保領(lǐng)土安全與政治主權(quán)。保護(hù)美國免遭核生化武器的攻擊，特別是免遭恐怖分子的攻擊，無疑稱得上一項生死攸關(guān)利益。⑨〔美〕羅伯特·阿特：《美國大戰(zhàn)略》，郭樹勇譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第57頁。就美國面臨的安全形勢而言，國家安全主要針對的是 “9.11”恐怖襲擊之后的恐怖分子及其大規(guī)模殺傷性武器所可能給美國造成的威脅。雖然此前的美國也曾遭受過一些恐怖襲擊，但 “9.11”所不同的是，恐怖分子的襲擊針對的是美國民眾的道德信念和生活方式。[10]〔美〕基辛格：《美國的全球戰(zhàn)略》，胡利平等譯，海南出版社2012年版，第294頁。

如前所述，CBP戰(zhàn)略規(guī)劃中的第一項戰(zhàn)略目標(biāo)針對的主要是恐怖分子及其恐怖武器，而“確保入境的合法貿(mào)易與旅行的高效流動”則是第二項戰(zhàn)略目標(biāo)。顯然，兩項目標(biāo)正好可以分別歸并到阿特所指的第一項 “至關(guān)重要的國家利益”與第四項 “重要的國家利益”之中。在CBP看來，其首要任務(wù)是防止恐怖分子及其武器進(jìn)入美國，其次是保障邊境安全與促進(jìn)合法的國際貿(mào)易與人員旅行。[11]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/about/，訪問時間2013年12月26日。所以，CBP兩個戰(zhàn)略目標(biāo)之間并不是一個相互平等的關(guān)系，而是一個先后遞進(jìn)的安排。第一項目標(biāo)居于首要地位，第二項目標(biāo)是在前者得到充分保障的前提下的主張，是附加有先決條件的目標(biāo)。當(dāng)然，這并不說第二項戰(zhàn)略目標(biāo)不重要，它促進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)繁榮并可能增強(qiáng)國家安全，總體上能夠改善國際環(huán)境，使之更適合于國家利益的實現(xiàn)。另一方面，它畢竟只是一項 “重要國家利益”，也就是它的潛在價值或潛在損失都不是很大。當(dāng)然，萬一國際經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了高度的封閉，美國人也不會成為赤貧群體。美國人接近90%的消費品生產(chǎn)于國內(nèi)而不是國外。經(jīng)濟(jì)封閉并不意味著會喪失全部的進(jìn)口或出口，而是意味著貿(mào)易保護(hù)主義的興起。貿(mào)易保護(hù)主義將會增加美國進(jìn)口品的價格，減少美國出口量，從而導(dǎo)致美國生活水平的下降。經(jīng)濟(jì)封閉到什么程度，生活水平就下降到什么程度。[12]〔美〕羅伯特·阿特：《美國大戰(zhàn)略》，郭樹勇譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第57-58頁。因此，我們完全可以判斷，CBP的戰(zhàn)略規(guī)劃與選擇性干預(yù)戰(zhàn)略高度契合，后者已經(jīng)給前者打上了深深的烙印。

（二）在戰(zhàn)略文化上，它充分反映出美國的價值觀、進(jìn)攻性的思維模式以及擴(kuò)張性的行為偏向模式

戰(zhàn)略文化是在一定的歷史和民族文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上所形成的戰(zhàn)略思想和戰(zhàn)略理論，并以這種思想和理論指導(dǎo)戰(zhàn)略行為和影響社會文化與思潮。它具有觀念形態(tài)、歷史繼承性、國體與區(qū)域特征等屬性。它是制定顯示戰(zhàn)略的潛在意識和歷史文化情結(jié)。[13]李際均：《論戰(zhàn)略文化》，《中國軍事科學(xué)》1997年第1期，第9頁。也有人認(rèn)為，所謂戰(zhàn)略文化就是國家在運用戰(zhàn)略手段實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的過程中所表現(xiàn)出來的持久性的、相對穩(wěn)定的價值取向與習(xí)慣性的行為模式。[14]宮玉振：《中國戰(zhàn)略文化解析》，軍事科學(xué)出版社2002年版，第10-11頁。從內(nèi)涵看，它包括戰(zhàn)略價值觀、戰(zhàn)略思維模式和戰(zhàn)略行為偏向模式三部分，前兩者是內(nèi)隱的，后者是外顯的、優(yōu)先排序的。[15]趙景芳：《戰(zhàn)略文化的再思考》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2008年第1期，第17頁。

關(guān)于美國價值觀，美國政治家基辛格曾生動地描述到：“美國自開國以來始終自詡與眾不同，在外交上形成兩種相互矛盾的態(tài)度：一是美國在國內(nèi)使民主政治更趨于完美，為其他人類做榜樣，以此作為證明美國價值觀優(yōu)越性的最佳方法；二是美國的價值觀使美國人自認(rèn)為有義務(wù)向全世界推廣這些價值?！盵16]〔美〕亨利·基辛格：《大外交》，顧淑馨等譯，海南出版社1998年版，第2頁。在這種價值觀的引導(dǎo)下，CBP在戰(zhàn)略規(guī)劃中就宣稱，將充分借助于遍布全球主要國家或地區(qū)的海關(guān)隨員 （Attaché）來推廣它的最佳做法。此外，CBP還通過締結(jié)海關(guān)互助協(xié)定 （Customs Mutual Assistance Agreements，CMAAs）、對外培訓(xùn)、海關(guān)立法技術(shù)援助以及海關(guān)能力建設(shè)等多種形式輸出價值觀。例如，CBP近些年來就實施了包括 “國際法律實施學(xué)院項目” （International Law Enforcement Academy Program）、[17]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/border＿security/international＿operations/international＿training/law＿enforce.xml，2013年12月21日訪問?！癢CO標(biāo)準(zhǔn)框架能力建設(shè)項目”（WCO Framework of Standards Capacity Building Program）、[18]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/border ＿security/international ＿operations/international ＿training/world ＿customs.xml，2013年12月21日訪問?！皣H毒品與執(zhí)法事務(wù)局項目” （International Narcotics and Law Enforcement Affairs Program）、[19]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/border＿security/international＿operations/international＿training/inl.xml，2013年12月21日訪問?！俺隹诠苤萍跋嚓P(guān)邊境安全項目” （Export Control and Related Border Security Program）、[20]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/border＿security/international＿operations/international＿training/exbs.xml，2013年12月21日訪問?！白稍冺椖俊保ˋdvisory Program）、[21]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/border＿security/international＿operations/international＿training/advisory ＿program.xml，2013年12月21日訪問?！皣H訪問者項目”（International Visitors Program，簡稱IVP）[22]http：//www.cbp.gov/xp/cgov/border＿security/international＿operations/international＿agreements/ivp.xml，2013年12月21日訪問。等在內(nèi)的多個項目。以IVP為例，它邀請外國海關(guān)或其他類似海關(guān)職責(zé)機(jī)構(gòu)的高級官員訪問美國海關(guān)的現(xiàn)場操作，時間從一天到兩周。受邀者可以在美國海關(guān)總部與相同級別的官員座談，或者直接去參觀口岸海關(guān)及作業(yè)現(xiàn)場。地點可以根據(jù)受邀者的興趣或要求，包括有關(guān)安全的系統(tǒng)與流程，商業(yè)操作、自動化、管理模式及其他執(zhí)法活動。IVP特別適合于那些剛剛就任新職的政府官員，而后者也肩負(fù)著改善所在機(jī)構(gòu)效率的職責(zé)。除向高層官員提供近距離觀察美國海關(guān)制度與流程的機(jī)會外，IVP另一個目的就是促進(jìn)受邀者所在國在規(guī)劃與實施政府安全處理系統(tǒng)與流程以及加強(qiáng)供應(yīng)鏈的安全等方面的密切合作。

在戰(zhàn)略規(guī)劃的思維模式上，CBP表現(xiàn)出濃厚的進(jìn)攻性色彩。例如，在規(guī)劃中CBP明確表示，將集中資源優(yōu)先對待包括知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)在內(nèi)的七類貿(mào)易事項。為此，它并不是消極的口岸執(zhí)法，而是通過各種方式主動出擊達(dá)到目的。以中美知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)雙邊合作為例，中美兩國在知識產(chǎn)權(quán)方面的聯(lián)系是隨著1979年兩國建立正式外交關(guān)系開始的。在1979年7月正式簽署 《中美貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》中，在美方的要求下，把雙方互相保護(hù)包括著作權(quán)在內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容列為正式條款。這樣，中國開始接觸并了解知識產(chǎn)權(quán)概念及其保護(hù)，由此中國關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律和管理機(jī)制得到了迅速發(fā)展，初步建立了一套知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)系統(tǒng)。[23]何興強(qiáng)：《中國加入世貿(mào)組織以來的中美知識產(chǎn)權(quán)爭端》，《美國研究》2008年第2期，第51頁。而后經(jīng)過不斷的立法，知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)不僅已經(jīng)成為我國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系的一個重要組成部分，還成為我國海關(guān)的一項重要職能。但即便如此，美國還不滿足，仍然就 “中國海關(guān)對沒收的侵犯知識產(chǎn)權(quán)物品的處置措施不當(dāng)”等問題向WTO提起訴訟，最終導(dǎo)致中國對 《知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》做出修改。

政治家和戰(zhàn)略家一般認(rèn)為，在這個世界上，安全是稀缺的，而擴(kuò)張則是獲取安全的最佳途徑。[24]〔美〕杰克·斯奈德：《帝國的迷思——國內(nèi)政治與對外擴(kuò)張》，于鐵軍等譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第2頁。在美國人眼中它并沒有跨入帝國的行列，但擴(kuò)張卻成為其主流文化的一個明顯特征。深受這種文化熏陶的美國人從不諱言自己屬于一個擴(kuò)張民族，他們常常以此為榮，認(rèn)為這是實現(xiàn)盎格魯—撒克遜人傳播基督文明的神圣使命。[25]王曉德：《文化的帝國：20世紀(jì)全球 “美國化”研究》，中國社會科學(xué)出版社2011年版，第93頁?，F(xiàn)實的形勢與歷史的傳統(tǒng)合力之下推動了CBP戰(zhàn)略規(guī)劃中的行為模式偏向了擴(kuò)張性。它聲稱，國家物理上的邊境只是國家安全的最后一道防線，這就意味著將海關(guān)的權(quán)力擴(kuò)張到美國的境外。為此，它在規(guī)劃中提出將在海外的戰(zhàn)略位置上部署充足數(shù)量的執(zhí)法人員，并將其視為確保國家邊境安全過程中最有價值的資源。以 “集裝箱安全倡議”（Container Security Initiative，CSI）為例，該制度試圖從源頭來維護(hù)主要輸美港口與美國之間的供應(yīng)鏈安全，為此就需要向外國港口派駐海關(guān)小組，并安裝與在美國口岸使用的相同的計算機(jī)系統(tǒng)。如果東道國海關(guān)官員拒絕對CBP派駐官員認(rèn)為具有高風(fēng)險的集裝箱進(jìn)行檢查，后者可以允許集裝箱裝船，但會將具體情況通報給國內(nèi)。當(dāng)該高風(fēng)險集裝箱抵達(dá)美國口岸時，CBP將對其進(jìn)行詳細(xì)的安全檢查。如果確信集裝箱一旦裝船出發(fā)就會給運輸安全或是即將抵達(dá)的美國口岸構(gòu)成迫在眉睫的安全威脅、卻又無法說服東道國海關(guān)官員對其實施安全檢查的情況下，CBP將由美國國內(nèi)發(fā)出基于保衛(wèi)美國國家安全考慮不要將未經(jīng)安全檢查的高風(fēng)險集裝箱裝船的指令。該指令一旦發(fā)出，就意味著即使該集裝箱被裝船運抵美國口岸，在迫在眉睫的安全威脅消除之前，也不得卸船。即使是在迫在眉睫的安全威脅消除之后，CBP也要按照對高風(fēng)險集裝箱的安全檢查程序在船上對其進(jìn)行詳細(xì)安全檢查，根據(jù)檢查結(jié)果做出是否允許其入境的決定。顯然，該制度實際上就是變相地對外擴(kuò)張了CBP的執(zhí)法權(quán)力。

（三）在戰(zhàn)略手段上，它也是美國國內(nèi)根深蒂固的實用主義精神下的產(chǎn)物

美國人是一個講究實際的民族，不大善于思考。他們凡事考慮眼前的利益，而不大追求長遠(yuǎn)的利益。他們所重視的，是夠得到、摸得著、切實存在并能用金錢估價的東西。[26]〔美〕托克維爾：《論美國的民主》（下卷），董果良譯，商務(wù)印書館1991年版，第954頁。這也是CBP戰(zhàn)略規(guī)劃的另一面，即考慮可能采取的措施取決于是否能夠盡快帶來實際的回報。而美國的 “使命”神話在本質(zhì)上講是為美國在一個錯綜復(fù)雜的世界實現(xiàn)其現(xiàn)實利益服務(wù)的，很大程度上為美國在變幻動蕩的國際社會采取行動提供了一個 “合法”或 “公正”的依據(jù)，至少在表面上一直是美國處理與其他國家關(guān)系的一個重要特征。[27]王曉德：《文化的帝國：20世紀(jì)全球 “美國化”研究》，中國社會科學(xué)出版社2011年版，第91-92頁。

例如，CBP在戰(zhàn)略規(guī)劃中指出，將高度重視建設(shè)外國伙伴關(guān)系，但這一表示的背后有著實用主義的身影。在1947年之前，美國是在雙邊基礎(chǔ)上處理與其他國家的貿(mào)易關(guān)系，在必要的時候，每次與一個貿(mào)易伙伴談判，達(dá)成單獨的貿(mào)易協(xié)議。但是，美國的決策者們認(rèn)識到，雙邊談判的機(jī)制速度太慢，無法充分應(yīng)付第二次世界大戰(zhàn)之后世界上普遍存在的經(jīng)濟(jì)苦難。因此，美國開始轉(zhuǎn)向了以關(guān)貿(mào)總協(xié)定為代表的多邊貿(mào)易談判，但隨著許多美國國會議員看法的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為關(guān)貿(mào)總協(xié)定的規(guī)則過于向其他締約方傾斜，而且對這些規(guī)則的履行是違反的比遵守的多，美國又越來越轉(zhuǎn)向通過雙邊談判來消除貿(mào)易壁壘和解決爭端。[28]〔美〕布魯斯·E·克拉伯：《美國對外貿(mào)易法和海關(guān)法》，蔣兆康等譯，法律出版社2000年版，第171-172頁。它先后于1985年4月、1988年1月簽署了 《美國——以色列自由貿(mào)易協(xié)定》與 《美國——加拿大自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》。1994年1月1日，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（North American Free Trade A-greement，NAFTA）正式生效。這兩類協(xié)定在性質(zhì)上屬于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定 （Regional trade agreements，RTAs）。[29]截止到2014年1月31日，GATT/WTO共接到583份RTAs的通知，其中377份已經(jīng)生效。參見http：//www.wto.org/english/tratop＿e/region＿e/region＿e.htm，2014年2月2日訪問。從數(shù)量上看，美國在21世紀(jì)前簽署的RTAs屈指可數(shù)，這主要是在于它更多的時候是將其作為一項策略，用以代替在全球性自由貿(mào)易進(jìn)程陷入停頓狀態(tài)時的談判選擇。

進(jìn)入21世紀(jì)后，美國開始充分意識到RTAs所具有的經(jīng)濟(jì)、政治與外交價值，明顯地加快了簽署自由貿(mào)易協(xié)定 （Free Trade Agreement，F(xiàn)TA）的進(jìn)程。2001年美國與約旦達(dá)成FTA，2002年12月與智利達(dá)成FTA，2003年5月又與新加坡簽署了亞太地區(qū)的第一個雙邊FTA。2004年5月與巴林建立了海灣國家的第一個雙邊FTA，之后同月又與多米尼加、哥斯達(dá)黎加、薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯和尼加拉瓜等中美洲六國建立了FTA。2004年6月，與摩洛哥建立FTA。2005年5月，與澳大利亞建立了FTA。2006年4月，與秘魯簽署了FTA。同年12月，與哥倫比亞達(dá)成FTA。2007年4月，與韓國簽署了FTA，并已于2012年5月15日正式生效。2009年1月1日，與阿曼的FTA正式生效。目前，美國總共與20個國家締結(jié)了FTA。[30]http：//www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements，2013年12月24日訪問。事實證明，美國已從全球雙邊FTA的旁觀者變?yōu)橹饕耐苿雍蛥⑴c者。[31]蔡宏波：《雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的理論重構(gòu)與實證研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第39頁。在這些FTA中，大部分都單獨開辟一章規(guī)定海關(guān)機(jī)構(gòu)或類似名稱，內(nèi)容大多涉及海關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章的公布與通知、貨物的放行、預(yù)先裁定、海關(guān)風(fēng)險管理、快件貨物、審查與申訴等。[32]http：//www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements，2013年12月24日訪問。由此可見，從一個遲到者迅速地轉(zhuǎn)變?yōu)橛X醒者的背后正是實用主義精神的推動。

五、對我國海關(guān)的一些啟示

（一）厘清海關(guān)所面臨的威脅與挑戰(zhàn)應(yīng)當(dāng)是制定海關(guān)戰(zhàn)略的必要前提

任何一部戰(zhàn)略的最終目的就是為了應(yīng)對威脅與挑戰(zhàn)。因此，在制定戰(zhàn)略之前就必須仔細(xì)厘定威脅與挑戰(zhàn)的具體內(nèi)容。與美國海關(guān)所相同的是，我國海關(guān)當(dāng)前所面臨的威脅與挑戰(zhàn)也脫離不了國家安全、經(jīng)濟(jì)、公共安全域等框架，但不盡相同是它們的表現(xiàn)形式以及先后順序的差異。

經(jīng)濟(jì)方面的因素毫無疑問是我國海關(guān)所面臨的最主要的威脅與挑戰(zhàn)，其中稅收問題更是問題的核心所在。歷次全國海關(guān)關(guān)長會議的主報告均大篇幅地予以闡述。海關(guān)也在各種場合借此表明自身工作的重要性以及對國家中央財政所做出的貢獻(xiàn)。在法律制度不發(fā)生重要變化的前提下，預(yù)計在未來相當(dāng)長的一段時間，它仍然是我國海關(guān)在經(jīng)濟(jì)方面所面臨的最核心的威脅與挑戰(zhàn)。但是，既然是戰(zhàn)略規(guī)劃，就不能僅僅局限于眼前的實際，而應(yīng)有所超越與前瞻。傳統(tǒng)的觀點認(rèn)為，我國海關(guān)在現(xiàn)階段面臨的基本矛盾是不斷增長的業(yè)務(wù)量與管理資源相對不足的矛盾，具體表現(xiàn)為：把關(guān)與服務(wù)之間的關(guān)系、業(yè)務(wù)建設(shè)與隊伍建設(shè)之間的關(guān)系、嚴(yán)密監(jiān)管與高效運作之間的關(guān)系、深化改革與整合創(chuàng)新之間的關(guān)系以及內(nèi)部和諧與外部和諧之間的關(guān)系等。[33]沈軼斐：《著力增強(qiáng)海關(guān)執(zhí)政能力，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報》2011年第1期。因此，中國海關(guān)在海關(guān)基本矛盾的凝練概括就是 “高效運作”與 “嚴(yán)密監(jiān)管”的對立統(tǒng)一。但也要看到這一基本把握的局限性，因為這一提法尚未超越關(guān)境內(nèi)管理，沒有延伸到國際貿(mào)易供應(yīng)鏈 “點到點”監(jiān)管，而 《貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》的核心在于國際海關(guān)界密切合作，實現(xiàn)國際貿(mào)易供應(yīng)鏈的全程、無縫監(jiān)管，或許其所勾畫的海關(guān)合作藍(lán)圖尚有理想性質(zhì)，但不能不說是海關(guān)發(fā)展的大勢。[34]張樹杰，徐君：《海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)的全球行動：WCO “哥倫布計劃”述評》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報》2011年第2期。如前所述，CBP的種種措施也正是圍繞國際貿(mào)易供應(yīng)鏈來展開，只不過它選擇的切入點是安全。而我國海關(guān)一直執(zhí)著于 “內(nèi)在聚焦式”的修煉，缺乏一種全球化的大視野，從而將事實上已經(jīng)融入全球經(jīng)濟(jì)的供應(yīng)鏈上的管理相對人一個個割裂開來，這將是我國海關(guān)即將面對的嚴(yán)重威脅與挑戰(zhàn)。

國家安全因素是我國海關(guān)面臨的第二位威脅與挑戰(zhàn)。長期以來，人們重視海關(guān)在稅收征收等經(jīng)濟(jì)方面所做出的貢獻(xiàn)，卻客觀上有意無意地忽略了海關(guān)在國家安全上的努力。實際上，海關(guān)一直承擔(dān)著保障國家安全的重要職責(zé)，不僅僅是阻止禁止進(jìn)出境的貨物給國家安全造成的危害，還體現(xiàn)在很多非貿(mào)易性的場合。例如，由于地理環(huán)境特殊，敵、社情敏感復(fù)雜，加之毗鄰國家政局動蕩，新疆始終處于反分裂、反恐怖斗爭的第一線。作為進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，邊境海關(guān)一直處在打擊武器彈藥、毒品、反動宣傳品走私入境的前沿陣地。能否將影響國家安全的各種非傳統(tǒng)安全因素有效防御在國門之外，任務(wù)艱巨，職責(zé)重大。2002年1月，在烏魯木齊召開首次中哈海關(guān)署級工作組邊境會談時，烏魯木齊海關(guān)就建議將雙方邊境海關(guān)聯(lián)合反恐，打擊 “三股勢力”寫入會談紀(jì)要，并先后與哈薩克斯坦、巴基斯坦對應(yīng)海關(guān)簽訂了緝私情報合作文本，建立了直屬和邊境海關(guān)兩級執(zhí)法聯(lián)絡(luò)官、聯(lián)絡(luò)員制度，適時通報禁限物品查緝情況和信息。[35]克依納木·依馬來提夏：《對海關(guān)外事合作服務(wù)于新疆開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些思考》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報》2012年第6期。

公共危機(jī)在我國主要表現(xiàn)為突發(fā)事件。2007年 《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》將“突發(fā)事件”定義為 “突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，突發(fā)事件分為特別重大、重大、較大和一般四級?！彪S著近些年來，我國海關(guān)在汶川地震、青海玉樹地震、日本大海嘯、禽流感等自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件中的屢有表現(xiàn)，它已經(jīng)成為我國海關(guān)所面臨的第三位威脅與挑戰(zhàn)，其重要性將日益凸顯。

（二）我國海關(guān)應(yīng)對既有的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行客觀、理性的分析

我國海關(guān)并不缺乏宏觀的發(fā)展戰(zhàn)略。1998年，海關(guān)總署做出 《關(guān)于建立現(xiàn)代海關(guān)制度的決定》，提出建立現(xiàn)代海關(guān)制度的八大體系目標(biāo)。2004年，海關(guān)總署又發(fā)布了 《2004—2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，宣布到2010年，全國海關(guān)要以建立風(fēng)險管理機(jī)制為中心環(huán)節(jié)，整合各項改革，創(chuàng)新管理方法和管理手段，全面啟動現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略，真正實現(xiàn)海關(guān)進(jìn)出境監(jiān)督管理的 “耳聰目明”，使中國海關(guān)真正成為智能型海關(guān)，實現(xiàn)海關(guān)現(xiàn)代化的質(zhì)的飛躍，使我國海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)邁上科學(xué)、文明、高效、廉潔的新臺階。[36]杜海濤、呂網(wǎng)大：《現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略啟動》，《人民日報》2004年1月12日。經(jīng)過10多年的艱苦奮斗，現(xiàn)代海關(guān)制度 “兩步走”發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)順利完成，基本實現(xiàn)了中國海關(guān)管理的 “四肢協(xié)調(diào)”和 “耳聰目明”，具有國際先進(jìn)水平的現(xiàn)代化智能型海關(guān)的管理體系基本建立，海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)取得了階段性重大成果。2011年全國海關(guān)關(guān)長會議第一次公開對外提出，要建設(shè) “處于國際海關(guān)先進(jìn)水平的現(xiàn)代化海關(guān)”，這從內(nèi)涵到外延上都對新時期中國海關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)賦予了新的內(nèi)容、新的使命。這一要求的提出，不僅需要政治智慧，政治魄力，更需要堅實的管理基礎(chǔ)和國際海關(guān)公認(rèn)的現(xiàn)代化水平，同時使得 “十二五”海關(guān)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略更具國際可比性、更具國際化水平。[37]梁金成：《努力建設(shè)適應(yīng)科學(xué)發(fā)展要求的現(xiàn)代化海關(guān)——對2011年全國海關(guān)關(guān)長會議精神的幾點認(rèn)識》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報》2011年第1期。

然而，海關(guān)在精心組織、廣泛論證、大力推動這些規(guī)劃和戰(zhàn)略實施過程中，或因為局限于海關(guān)自身現(xiàn)代化建設(shè)，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的客觀需求而僅有局部收獲；或因為缺乏融入國家宏觀戰(zhàn)略意識，脫離經(jīng)濟(jì)運行實際需求而中止進(jìn)程；或僅僅是被動配合國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，推出海關(guān)階段性工作目標(biāo)；或因在執(zhí)行中與實際情況脫節(jié)難于操作而流于形式走過場。凡此種種，都暴露出海關(guān)在經(jīng)濟(jì)全球化背景下缺乏一以貫之的戰(zhàn)略思維，缺少既符合國家戰(zhàn)略，又遵循國際通行規(guī)則，切合我國海關(guān)發(fā)展實際的戰(zhàn)略規(guī)劃。[38]薛曉星：《入世十年：中國海關(guān)角色定位的新思考》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報》2012年第6期。例如，建立現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略的 “八大體系”建設(shè)，由于 “廉政風(fēng)暴”而被中斷，未繼續(xù)堅持甚至部分流產(chǎn)，海關(guān)存在的基本矛盾和固有困難沒有得到根本性緩解。又如，建立現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)中設(shè)定了主要的指標(biāo)體系，有不少沒有達(dá)到，風(fēng)險管理作為改革的中心環(huán)節(jié)這一重要規(guī)劃文件中也未有突出的體現(xiàn)。尤其是對改革目標(biāo)和改革項目實施沒有進(jìn)行最終評估即轉(zhuǎn)入了新的改革，已成為這兩輪改革的 “通病”，因為對戰(zhàn)略性的改革而言，應(yīng)具有嚴(yán)肅性和完整性，不應(yīng)當(dāng) “只有開幕式而沒有閉幕式”。[39]余大樂：《中國海關(guān)改革與現(xiàn)代化論》，中國海關(guān)出版社2011年版，第42頁。因此，我國海關(guān)有必要對既有的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行理性的分析，客觀地評價其利弊，認(rèn)識到在現(xiàn)有的發(fā)展戰(zhàn)略中，海關(guān)難以超越固有的權(quán)力利益格局，從而對海關(guān)的發(fā)展構(gòu)成了限制。鑒于當(dāng)前正處于國家推進(jìn) “十二五”戰(zhàn)略規(guī)劃的重要歷史時期，應(yīng)積極而不失穩(wěn)健，以建設(shè)性、合作、可預(yù)期的姿態(tài)推動新的海關(guān)戰(zhàn)略的出臺，既滿足國家需要，又符合國際海關(guān)的發(fā)展潮流。

（三）我國海關(guān)應(yīng)對自身的綜合能力有全面的理解

海關(guān)所具有的綜合能力大小是執(zhí)行發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。海關(guān)在新舊戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換和新戰(zhàn)略的發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用，完全依賴于其自身的綜合能力。應(yīng)該肯定的是，我國海關(guān)在很多方面取得了長足的進(jìn)步，自身綜合能力得到了大幅度的提升，但在有些方面還是明顯的能力不足。

金融危機(jī)發(fā)生后，我國對外投資驅(qū)動下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了阻礙，需要轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)消費拉動，而我國海關(guān)長期以來注重對貨物貿(mào)易的進(jìn)出境管理，對服務(wù)貿(mào)易的海關(guān)監(jiān)管研究不足，尤其是在服務(wù)經(jīng)濟(jì)模式下海關(guān)應(yīng)當(dāng)如何促進(jìn)與推動顯得力不從心。雖然有研究提出，我國海關(guān)在管理單元上，應(yīng)從商品為主轉(zhuǎn)向企業(yè)為主；在服務(wù)導(dǎo)向上，應(yīng)從適應(yīng)企業(yè)進(jìn)出口需求為主轉(zhuǎn)向適應(yīng)跨國供應(yīng)鏈運作需求為主；在實現(xiàn)方式上，應(yīng)從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主轉(zhuǎn)向優(yōu)化貿(mào)易環(huán)境為主，[40]上海海關(guān)課題組：《服務(wù)經(jīng)濟(jì)模式下海關(guān)促進(jìn)上海外貿(mào)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變實證研究》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報》2011年第2期，第33頁。但真要全面地落到實處，還沒有看見全盤的籌劃與啟動。2013年9月29日掛牌的中國 （上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)更是給海關(guān)傳統(tǒng)模式下貨物貿(mào)易的監(jiān)管提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如果不能盡快提升服務(wù)經(jīng)濟(jì)模式下海關(guān)治理的能力，海關(guān)的工作將整體滯后于國家發(fā)展的步伐。

國際化能力不足也是我國海關(guān)執(zhí)行發(fā)展戰(zhàn)略中的問題。實踐證明，派員牽頭WCO各專業(yè)委員會或工作組的工作，是中國海關(guān)深入?yún)⑴cWCO事務(wù)、進(jìn)一步提升影響力的重要途徑。盡管到目前為止，中國海關(guān)官員已先后在WCO能力建設(shè)委員會、原產(chǎn)地技術(shù)委員會、協(xié)調(diào)制度審議分委會和自然災(zāi)害救助特別工作組中擔(dān)任主席或副主席，并在WCO守法便利司擔(dān)任司長職務(wù)，但中國海關(guān)在參與WCO事務(wù)的力度和在WCO事務(wù)中發(fā)揮作用方面仍有很大的發(fā)展空間。[41]孫向陽：《WCO救災(zāi)工作戰(zhàn)略的最新進(jìn)展及其現(xiàn)實意義》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報》2011年第2期，第2頁。

此外，我國海關(guān)還需要在戰(zhàn)略規(guī)劃中大幅度地提升應(yīng)對突發(fā)事件的能力。例如，在應(yīng)對日本特大地震中，雖然我國各級海關(guān)在海關(guān)總署的領(lǐng)導(dǎo)下，各項應(yīng)急工作都取得了一定成效，但在應(yīng)急實踐中也凸顯出一些問題。一是從突發(fā)事件管理的主體來看，正式的應(yīng)急組織體系往往只有海關(guān)部門一方，其他口岸管理單位 （出入境檢驗檢疫、空港、海港、船務(wù)代理、海事、邊防、通訊、銀行、運輸、倉儲、稅務(wù)等）、管理相對人 （企業(yè)、公民個體等）、各種社會力量 （市場中介組織等）及國際組織 （包括WCO、國際紅十字會等），基本上還不是現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)急體系的制度化主體。二是就應(yīng)急預(yù)案而言，很多預(yù)案都是案頭工作，還只是建立了一種粗線條式的框架性協(xié)議，大多只停留在文件層面，具體內(nèi)容針對性不強(qiáng)，再加之沒有或很少進(jìn)行有計劃有步驟的演習(xí)、演練，預(yù)案不具有實際可操作性；三是就應(yīng)急協(xié)調(diào)方面，公安、衛(wèi)生、安監(jiān)、民防、海事、交通、環(huán)保等具短平快優(yōu)勢和專業(yè)特長的各類突發(fā)事件應(yīng)急行動主體，參與海關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處置，大凡都僅僅只是在突發(fā)事件已經(jīng)爆發(fā)并釀成巨大威脅之后，海關(guān)部門以政治動員模式發(fā)動及感召、加之基于對自身切身利益的關(guān)注而采取的被動配合行動，充其量也只是一種撞擊式的臨時聚合和短期聯(lián)手，突發(fā)事件過后即告終結(jié)。四是就社會參與而言，海關(guān)與地方政府與民間、海關(guān)與海關(guān)及與工商企業(yè)，任何海關(guān)系統(tǒng)之外的及海關(guān)系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間的突發(fā)事件預(yù)備性合作，不具有可持續(xù)的組織化行動和制度化協(xié)同。[42]劉霞、嚴(yán)曉：《從應(yīng)對日本特大地震來談我國海關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理的發(fā)展戰(zhàn)略和行動框架》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報》2011年第2期，第12頁。