戰(zhàn)略、戰(zhàn)略管理與海關戰(zhàn)略管理：一個分析框架的建構＊

王菲易

一、戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理

戰(zhàn)略是組織為了收益而制定的與組織使命和目標相一致的最高管理層計劃。羅賓斯認為：戰(zhàn)略管理是一組管理決策和行動，決定了組織的長期績效。波齊曼 （Barry Bozeman）和斯特勞斯曼 （Jeffrey Straussman）認為戰(zhàn)略管理具有如下特征：（1）關注長遠；（2）將長期目標與近期目標整合起來；（3）戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略計劃不會自行貫徹；（4）采取一種外部觀點，不是去適應環(huán)境而是去改變環(huán)境。①Bozeman B.＆Straussman J.D.，Public Management Strategies，San Francisco：Jossey-Bass，1990，pp.29-30.

一般而言，戰(zhàn)略管理具有如下特點：

（1）戰(zhàn)略與組織、環(huán)境都有關系，戰(zhàn)略分析的基本前提就是組織和環(huán)境的不可分割性，也就是說組織如何運用戰(zhàn)略來應對不斷變化的環(huán)境。

（2）戰(zhàn)略的本質(zhì)是復雜的。組織所處的環(huán)境在不斷變化，戰(zhàn)略的本質(zhì)是要保持一種非組織化、非程序化、非常規(guī)化的狀態(tài)，才能有效應對環(huán)境的變化。

（3）戰(zhàn)略決策非常重要，它會對組織整體利益產(chǎn)生影響。

（4）戰(zhàn)略包含著采取行動以及決定和實施戰(zhàn)略的程序。

（5）戰(zhàn)略并不只是深思熟慮的，應將已實現(xiàn)戰(zhàn)略、應急戰(zhàn)略和未來戰(zhàn)略加以區(qū)分。

（6）戰(zhàn)略應存在不同層次。②參見 〔美〕亨利·明茨伯格：《戰(zhàn)略歷程》，劉瑞仁等譯，機械工業(yè)出版社2001年版。

通常，戰(zhàn)略都是長期性的，包括明晰的戰(zhàn)略目標、嚴密的戰(zhàn)略計劃、相應的組織結(jié)構以及有效的實施戰(zhàn)略的工具 （如政策工具），并且戰(zhàn)略會隨著環(huán)境的變化而進行適當?shù)恼{(diào)整。因此可將戰(zhàn)略視為一個變革的過程，也可以看成是一個集體思維、協(xié)商以及反應的過程。

二、海關戰(zhàn)略管理的理論來源

目前，專門研究海關發(fā)展戰(zhàn)略的文獻并不多見，但是，以往的戰(zhàn)略管理理論、發(fā)展戰(zhàn)略理論和公共部門戰(zhàn)略管理理論可以給我們以諸多啟示。戰(zhàn)略管理理論為海關戰(zhàn)略管理提供了理論依據(jù)和分析框架；發(fā)展戰(zhàn)略理論為制定和實施海關發(fā)展戰(zhàn)略提供了理論支撐；公共部門戰(zhàn)略管理理論為制定和實施海關發(fā)展戰(zhàn)略、進行海關戰(zhàn)略管理提供了有益借鑒。同時，我們認為，應根據(jù)實際的需要，或?qū)扔械睦碚撨M行修正，或提出新的理論觀點。

（一）戰(zhàn)略管理理論

20世紀60年代起興起的戰(zhàn)略規(guī)劃研究是戰(zhàn)略管理研究的先導，到80年代，戰(zhàn)略規(guī)劃逐漸被戰(zhàn)略管理所取代。兩者的主要區(qū)別在于戰(zhàn)略規(guī)劃的焦點是制定最優(yōu)的戰(zhàn)略決策，戰(zhàn)略管理的焦點是關注產(chǎn)生新的戰(zhàn)略結(jié)果。③Ansoff H.I.，Managing Strategic Surprise by Response to Weak Signals，California Management Review ，1975 （2），pp.197-217；Ansoff H.I.，Strategic Issue Management，Strategic Management Journal，1980 （1），pp.131-148.戰(zhàn)略規(guī)劃由一個專門的部門制定，而戰(zhàn)略管理則更綜合、擴展到組織的所有單元。戰(zhàn)略管理包含了戰(zhàn)略規(guī)劃的功能，更關注戰(zhàn)略執(zhí)行，關注用整個組織的力量去實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。④〔美〕歐文·E·休斯：《公共管理導論》，張成福等譯，中國人民大學出版社2002年版，第179頁。

海關界對戰(zhàn)略管理的關注始于世界海關組織實施的能力建設戰(zhàn)略，它從全球?qū)用娣治隽撕ｊP所處的內(nèi)外環(huán)境，探索并確立了海關戰(zhàn)略管理的基本理念和實現(xiàn)路徑。瑞士海關把 “戰(zhàn)略”定義為：一個能實現(xiàn)海關的職責并能達到預想目標的方法。2008年，世界海關組織制定了 《海關能力建設手冊》，對戰(zhàn)略管理的概念進行了界定，“基于組織愿景和使命制定組織戰(zhàn)略，并確保組織沿著正確軌道發(fā)展的管理過程，就海關而言，戰(zhàn)略制定要更多基于政府的工作重心和海關應履行的國內(nèi)和國際義務”。這一定義既體現(xiàn)了海關作為組織的普遍特征，也體現(xiàn)了海關作為公共部門的特性，強調(diào)了組織發(fā)展和持續(xù)改進的原則與要求。

（二）發(fā)展戰(zhàn)略理論

海關發(fā)展戰(zhàn)略是海關對其發(fā)展所作的帶有全局性和方向性的長期規(guī)劃和行動綱領，主要探討在一國的發(fā)展過程中，海關所選定的發(fā)展目標以及為達到這個目標，海關所執(zhí)行的一系列配套政策和制度安排。海關發(fā)展戰(zhàn)略的選擇與設計需要對國內(nèi)外各種發(fā)展戰(zhàn)略理論進行比較研究，結(jié)合中國海關的實際，運用戰(zhàn)略分析方法，提出海關發(fā)展戰(zhàn)略理論 （見表1）。

表1 發(fā)展戰(zhàn)略理論相關核心觀點

1.基于組織的發(fā)展戰(zhàn)略理論：結(jié)構追隨戰(zhàn)略

1962年，錢德勒在 《戰(zhàn)略與結(jié)構》一書中提出了 “結(jié)構追隨戰(zhàn)略”的觀點，把組織結(jié)構設計提到戰(zhàn)略的高度，強調(diào)戰(zhàn)略應當適應環(huán)境，隨環(huán)境變化而變化，而組織結(jié)構又必須適應戰(zhàn)略，隨戰(zhàn)略調(diào)整而調(diào)整。戰(zhàn)略的變化往往要求組織結(jié)構與之發(fā)生相應的變化。組織結(jié)構的重新設計能促進組織目的的實現(xiàn)。組織結(jié)構的演變順序是一個周而復始的過程：制定新戰(zhàn)略→出現(xiàn)新的管理問題→組織績效下降→建立新的組織結(jié)構→組織績效得到改進→制定新戰(zhàn)略。海關組織結(jié)構必須適應海關發(fā)展戰(zhàn)略，隨著戰(zhàn)略變化而進行重構和調(diào)整。隨著國際貿(mào)易的增長和海關在世界經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位，海關管理部門必須重新審視自己的使命，許多國家的海關管理機構在規(guī)劃遠景和制定結(jié)構清晰的未來發(fā)展戰(zhàn)略方面存在問題?！昂ｊP必須使自己在快速變化的國際環(huán)境中成為貿(mào)易促進者，并且，同時開展高效的稅收工作，這是海關工作面臨的主要挑戰(zhàn)?！雹荨脖取矻uc De Wulf、〔巴〕JoséB.Sokol主編：《海關現(xiàn)代化手冊》，上海海關翻譯小組譯，中國海關出版社2008年版，第22頁。

2.基于環(huán)境的發(fā)展戰(zhàn)略理論：環(huán)境-戰(zhàn)略-結(jié)構

經(jīng)典戰(zhàn)略理論對戰(zhàn)略中的環(huán)境因素的關注由來已久，巴納德在1938年出版的 《經(jīng)理人員的職能》一書中從組織與協(xié)作的視角提出了 “組織行為可以看作是對環(huán)境條件的反應”，“管理者必須審視環(huán)境，然后調(diào)整組織以保證與環(huán)境的平衡狀態(tài)”，“組織的存在取決于協(xié)作系統(tǒng)平衡的維持。這種平衡開始時是組織內(nèi)部的，是各種要素之間的比例，但最終和基本的協(xié)作系統(tǒng)是同整個外界環(huán)境的平衡”等觀點。⑥葛清俊、肖洪鈞：《基于環(huán)境的競爭戰(zhàn)略理論研究述評》，《管理評論》2008年第4期。制定海關發(fā)展戰(zhàn)略必須從一國的基本國情出發(fā)，綜合考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略、行業(yè)改革情況、管理對象需求以及要素條件，這是對海關發(fā)展戰(zhàn)略進行戰(zhàn)略機會分析。

3.基于競爭的發(fā)展戰(zhàn)略理論

“競爭優(yōu)勢”一詞由英國的張伯倫于1939年首次提出，⑦E.Chamberlin，The Theory of Monopoistic Competition，Cambridge，Mass，Harvard University Press，1939.隨后，霍弗和申德爾將其引入戰(zhàn)略管理領域。⑧Hofer，C.W and D.Schendel，Strategy Formulation：Analytic Concepts，ST.Paul，M.N.West，1978.但真正對企業(yè)競爭優(yōu)勢進行系統(tǒng)研究的是邁克爾·波特。波特在十年間先后出版 《競爭優(yōu)勢》、《競爭戰(zhàn)略》、《國家競爭優(yōu)勢》三部著作，其研究目標是探究競爭優(yōu)勢是如何形成的，其理論內(nèi)核是競爭戰(zhàn)略決定競爭優(yōu)勢?！秶腋偁巸?yōu)勢》研究的是產(chǎn)業(yè)層的競爭戰(zhàn)略與繁榮之間的關系，認為政府可以通過支持集群的政策實現(xiàn)繁榮。

上世紀90年代以來理查德·埃文尼 （Richard A.D Aveni）和喬治·戴 （George S.Day）以及戴維·雷柏斯泰恩 （David J.Reibstein）提出了動態(tài)競爭的概念，認為戰(zhàn)略環(huán)境具有 “變化的高強度和高速度”的特點，“競爭戰(zhàn)略的有效性不僅取決于時間在先，更突出在對競爭對手反應的預測和改變競爭規(guī)則的能力”。⑨葛清俊、肖洪鈞：《基于環(huán)境的競爭戰(zhàn)略理論研究述評》，《管理評論》2008年第4期。如果關系海關改革發(fā)展的資源得不到統(tǒng)籌配置，效能得不到整體提升，將直接影響中國海關的長期發(fā)展。因此，通過不斷完善體制機制、資源配置和能力建設，設計適應經(jīng)濟社會發(fā)展要求、滿足宏觀形勢需要的海關發(fā)展戰(zhàn)略，將是新時期中國海關改革發(fā)展面臨的重大課題。

任何事物的發(fā)展都是波浪式前進和螺旋式上升的過程，海關發(fā)展也不例外。海關發(fā)展戰(zhàn)略是一種非均衡發(fā)展基礎上的協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略?！?·11”事件以后，美國改革口岸管理體制，組建了海關與邊境保護局，實現(xiàn)了邊境管理的統(tǒng)一化，突出邊境保護職能，使海關成為保衛(wèi)國家安全的核心部門之一。而國際金融危機發(fā)生后，為更有效地服務于美國經(jīng)濟政策調(diào)整，保持美國在全球的核心競爭力，美國海關提出沒有經(jīng)濟競爭力就沒有真正的安全，保衛(wèi)安全不能以犧牲貿(mào)易便利為代價，簡化通關手續(xù)、降低貿(mào)易成本、便利合法貿(mào)易至關重要。

（三）公共部門戰(zhàn)略管理理論

公共部門戰(zhàn)略管理是20世紀80年代隨著 “新公共管理運動”的興起而發(fā)展起來的。[10]〔美〕歐文·E·休斯：《公共管理導論》，張成福等譯，中國人民大學出版社2002年版，第180頁。隨著私營部門戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理的興起，公共部門的戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理也逐漸發(fā)展起來，公共部門比以往更關注長期計劃，試圖改變傳統(tǒng)行政模式過分關注內(nèi)部問題而產(chǎn)生的短視行為。波齊曼和斯特勞斯曼在 《公共管理戰(zhàn)略》一書中認為，政府部門必須進行戰(zhàn)略管理，才能解決公共部門中所發(fā)生的問題，提高公共部門的效率。

戰(zhàn)略管理是作為克服傳統(tǒng)公共行政模式以內(nèi)部取向、不考慮外部環(huán)境、長期目標或組織的未來等局限性而被引入公共部門的。公共部門戰(zhàn)略管理將關注的焦點由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，從注重日常管理轉(zhuǎn)向組織未來的發(fā)展管理；著重考察組織的內(nèi)外環(huán)境，確定組織的目標和使命；面向未來，給組織以正確的定位，以應對日益增長的不確定性。

公共部門戰(zhàn)略管理是政府組織面對日益復雜的社會環(huán)境，為更好地完成組織使命，提高管理效率與服務水平而進行總體規(guī)劃、實施規(guī)劃及評價規(guī)劃的過程。進一步而言，公共部門戰(zhàn)略管理是在符合和保證實現(xiàn)組織使命的前提下，充分利用環(huán)境中存在的各種機會和不斷創(chuàng)造新機會的基礎上，規(guī)定組織的業(yè)務范圍與運營對策，合理調(diào)整組織結(jié)構和分配資源，實現(xiàn)近期目標與長遠目標的過程。戰(zhàn)略管理理論在公共部門的運用，改變了傳統(tǒng)行政模式只關注內(nèi)部和日常事務、忽略外部環(huán)境和長遠目標的缺陷，提供了一套包括目標確定、環(huán)境分析、戰(zhàn)略管理計劃、戰(zhàn)略執(zhí)行以及績效評估的分析框架。

三、海關戰(zhàn)略管理的主要特點

海關戰(zhàn)略管理需要提供一套基本的理論、方法和框架，幫助海關有計劃、按步驟地制定、實施和評價海關發(fā)展戰(zhàn)略。同時，它也為高層管理和決策者應在何時、按何種方式、在哪些方面去檢查海關戰(zhàn)略管理工作提供了依據(jù)。

概括起來，海關戰(zhàn)略管理是對實現(xiàn)海關使命和目標等各種方案的擬定與評價，以及最終選定將要實施的方案，并實施方案和評價結(jié)果的全過程。海關戰(zhàn)略管理具有如下特點：

第一，未來導向。海關戰(zhàn)略管理不僅確定了海關未來的發(fā)展方向與目標，而且為實現(xiàn)這一目標提供了具體可操作的方法。世界海關組織將其發(fā)展目標定位為 “邊境分割，海關互聯(lián)，在迅速變化的世界中引領現(xiàn)代化和互聯(lián)互通”。2008年，新西蘭海關制定了 《2015年戰(zhàn)略規(guī)劃》，對從2008年起至2015年可能對其工作造成影響的問題和環(huán)境進行了深入分析，明確了挑戰(zhàn)和機遇，確保新西蘭海關和其他邊境部門擁有相關的系統(tǒng)和技術以應對未來的挑戰(zhàn)。

第二，全局性。海關戰(zhàn)略管理是以海關發(fā)展的全局作為對象，根據(jù)海關的總體發(fā)展需要而進行的。對海關業(yè)務進行戰(zhàn)略管理不僅需要考慮海關內(nèi)部的不同處室，還需要考慮不同部門的相關處室，這些處室的局部活動是作為總體行動的有機組成部分在戰(zhàn)略管理中出現(xiàn)的。歐盟Customs 2020將其發(fā)展目標設定為海關在將來應對各種挑戰(zhàn)、到2020年建立更高績效、充滿活力和更加統(tǒng)一、為歐盟提供高水平服務的海關同盟。

第三，與環(huán)境密切相關。戰(zhàn)略環(huán)境分析是海關戰(zhàn)略管理的重要內(nèi)容，是一個發(fā)現(xiàn)自身優(yōu)勢與劣勢，尋求發(fā)展機會和識別威脅的過程。戰(zhàn)略管理首先要搞清楚海關作為組織所處的內(nèi)外部環(huán)境。世界海關組織對國際海關所處環(huán)境進行了系統(tǒng)分析，2012年發(fā)布了相關報告對后金融危機時期的新趨勢及對海關的影響進行了探討。新加坡海關戰(zhàn)略規(guī)劃 《海關2015》于2010年制訂并實施，其戰(zhàn)略內(nèi)容主要是基于對未來五年的外部環(huán)境的預測而制定。

第四，戰(zhàn)略與戰(zhàn)術的結(jié)合。海關發(fā)展戰(zhàn)略是戰(zhàn)略與戰(zhàn)術的結(jié)合，戰(zhàn)略規(guī)定的是總體的、長遠的目標、重點業(yè)務領域及所采取的行動方針和基本步驟，是原則性與概括性的；戰(zhàn)術是對戰(zhàn)略的展開、分解和落實所形成的具體行動方案，針對當前形勢靈活地適應短期變化，解決局部問題。瑞士海關在戰(zhàn)略管理過程中，不僅考慮戰(zhàn)略的階段性特征，而且注重戰(zhàn)略的延續(xù)性；不僅有四年一次的發(fā)展戰(zhàn)略，還有一年一次的執(zhí)行戰(zhàn)略；既重視長遠目標，也重視現(xiàn)實需要；在制定新戰(zhàn)略時，會充分參考上次執(zhí)行戰(zhàn)略年度的指標體系，強調(diào)的是持之以恒的改革，而不是反復進行大規(guī)模調(diào)整。

第五，持續(xù)性與循環(huán)性。海關所處的內(nèi)部與外部環(huán)境是動態(tài)變化的，這要求海關戰(zhàn)略管理密切關注內(nèi)部與外部環(huán)境的變化，使海關具有適應變化的能力，不斷對環(huán)境做出反應。歐盟理事會與歐洲議會根據(jù)形勢變化，先后公布了五項海關行動方案，即Customs 2000（1996-2000）、Customs 2002 （2001-2002）、Customs 2007 （2003-2007）、Customs 2013（2008-2013）、Customs 2020 （2014-2020）。

第六，層次性。在私營組織中，根據(jù)戰(zhàn)略應用層次的不同，可將戰(zhàn)略分為組織總體戰(zhàn)略、業(yè)務戰(zhàn)略與職能戰(zhàn)略。[11]仲偉俊等：《戰(zhàn)略信息系統(tǒng)：信息系統(tǒng)技術對企業(yè)競爭力的影響分析》，東南大學出版社2001年版，第34頁。組織總體戰(zhàn)略主要描述組織的根本使命，業(yè)務戰(zhàn)略主要研究產(chǎn)品與服務的生產(chǎn)、供應與競爭問題，職能戰(zhàn)略側(cè)重闡明業(yè)務戰(zhàn)略實施過程中職能部門的作用。不同于私營組織的戰(zhàn)略管理，海關戰(zhàn)略管理主要解決兩個層面的問題：一是海關應履行哪些職能；二是海關應如何有效地履行某項職能。因此，海關發(fā)展戰(zhàn)略可分為兩個層次，第一層是海關部門戰(zhàn)略，第二層是海關職能戰(zhàn)略。在俄羅斯，《俄羅斯聯(lián)邦海關機構發(fā)展綱要》通過規(guī)定一般措施和設立適應國家外部環(huán)境快速變化與對內(nèi)政策的績效指標來為海關領域維護國家利益、應對經(jīng)濟安全威脅和便利對外貿(mào)易奠定了基礎，是一種海關部門戰(zhàn)略。而 《俄羅斯聯(lián)邦海關2020年發(fā)展戰(zhàn)略》旨在結(jié)合海關長遠目標和任務，確定實現(xiàn)海關長期發(fā)展的重要條件和工作重點，是一種海關職能戰(zhàn)略。

海關部門戰(zhàn)略是指導和控制海關一切行為的最高行動綱領。該戰(zhàn)略的管理主體是海關總署，基于國家賦予海關的根本使命，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況以及國家的法律、規(guī)章和政策，確定海關的工作目標，明確海關的主要職能，合理配置部門資源，使各項職能相互支持、相互協(xié)調(diào)。部門戰(zhàn)略要解決的關鍵問題包括：第一，確定海關的使命與核心價值，明確海關應履行的主要職能。使命需闡明組織的核心價值、基本身份認同、核心驅(qū)動要素。世界海關組織將其使命定位為 “引領、指導并支持成員海關已確保合法貿(mào)易的安全與便利、實現(xiàn)稅收目標、保護社會和加強能力”，與使命相對應，世界海關組織進一步闡述其核心價值為：知識和行動導向型組織；透明、誠實可審計的治理體系；積極回應成員、商界和其他利益攸關方的需求；充分利用技術與創(chuàng)新。第二，明確各職能履行的理想與方向?！稓W洲2020戰(zhàn)略》指出，歐盟將確立以知識型、低碳型、高就業(yè)型經(jīng)濟為基礎的未來十年歐盟經(jīng)濟增長的新模式。第三，分配履行職能所需的各種資源。美國海關在機構與職能整合之后發(fā)布了第二份戰(zhàn)略規(guī)劃，詳細闡述了自己的任務、核心價值、愿景、挑戰(zhàn)與威脅以及戰(zhàn)略目標等內(nèi)容。

海關職能戰(zhàn)略是在海關部門戰(zhàn)略的指導下，考察海關的優(yōu)勢、劣勢、機遇與挑戰(zhàn)，制定當前需要解決的問題議程，并設計、評價、選擇戰(zhàn)略方案，再實施戰(zhàn)略方案的過程。海關職能戰(zhàn)略要解決的關鍵問題包括：第一，分析海關當下的優(yōu)勢與劣勢、未來的機遇與挑戰(zhàn)，判斷海關目前面臨的形勢。第二，制定和分析當前要解決的戰(zhàn)略議題。第三，設計戰(zhàn)略選擇方案，解決海關需要優(yōu)先考慮的問題。第四，根據(jù)利益攸關方以及所需資源評價戰(zhàn)略方案。第五，通過資源配置和利益攸關方的管理實施優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略。美國國土安全部與海關戰(zhàn)略規(guī)劃實施過程第一步是設定長期的發(fā)展方向與決定近期的優(yōu)先事項。加拿大海關在2013-2014財年工作計劃中，確定了三項重點工作：與美國共同執(zhí)行 “超越邊境”計劃，機構業(yè)務現(xiàn)代化和對內(nèi)部服務進行議程更改。

四、海關戰(zhàn)略管理流程：一個分析框架的建構

戰(zhàn)略管理過程是關于決定一個組織未來的發(fā)展方向及執(zhí)行達成該組織既定目標的有關決策的過程。關于戰(zhàn)略管理過程，主流模式有三種：哈佛模式、格萊斯特模式與納特-巴可夫模式。前兩種模式主要用于私營組織，納特-巴可夫模式是目前最具影響力的公共部門戰(zhàn)略管理模式。納特-巴可夫模式主要包含六個環(huán)節(jié)：描述組織的歷史關聯(lián)因素；分析優(yōu)勢與劣勢、認識機遇與威脅，判斷目前的形勢；對戰(zhàn)略議題進行分析；設計戰(zhàn)略選擇方案；評價戰(zhàn)略方案；實施優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略。[12]〔美〕歐文·E·休斯：《公共管理導論》，張成福等譯，中國人民大學出版社2002年版，第188頁。根據(jù)戰(zhàn)略管理過程一般劃分方法，可將海關戰(zhàn)略管理過程劃分為三個階段：戰(zhàn)略規(guī)劃階段、戰(zhàn)略實施階段與戰(zhàn)略評估階段，其中每個階段都包含具體的工作內(nèi)容 （見圖1）。

圖1 海關戰(zhàn)略管理流程圖

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃

第一階段戰(zhàn)略規(guī)劃，海關發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃需要明確發(fā)展戰(zhàn)略關注的主要方面，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構、開放環(huán)境、微觀主體以及相應的政策設計。要全面考慮經(jīng)濟全球化的國際環(huán)境對中國海關發(fā)展的長期影響，可以采用更為豐富的戰(zhàn)略工具，通過合理的體制變革，在復雜多變的全球競爭環(huán)境中獲得更多的國家利益。

整體而言，海關在戰(zhàn)略規(guī)劃階段，主要解決以下問題：（1）根據(jù)環(huán)境發(fā)展趨勢、總體方向描述海關的歷史關聯(lián)因素，明確海關發(fā)展的理想或目標；（2）對利益攸關方的價值觀、政府內(nèi)部環(huán)境及社會期望、社會環(huán)境進行分析，明確海關的優(yōu)勢、劣勢、機會與威脅；（3）基于環(huán)境分析評估議題的可控度以及引入議題張力，尋找議題關注的焦點；（4）分析環(huán)境類型與組織類型，設計可選的戰(zhàn)略方案；（5）評價戰(zhàn)略方案的適用性、可行性、可接受性，選擇戰(zhàn)略方案。戰(zhàn)略規(guī)劃包括戰(zhàn)略分析與戰(zhàn)略選擇兩個功能環(huán)節(jié)。

戰(zhàn)略分析的主要內(nèi)容有：

（1）分析海關的歷史使命，確定海關的發(fā)展目標。在公共部門中，由方案、市場、管理行動和資源構成一個系統(tǒng)。方案是服務的對象及所提供的服務；市場由利益攸關方及公眾的期望組成；管理行動是組織實施的戰(zhàn)略；資源是組織執(zhí)行方案時所運用的人力、物力和財力。這四個構成要素中的任何一個發(fā)生變化，組織系統(tǒng)都會發(fā)生相應的變動。通過對海關部門背景的理解，創(chuàng)造出海關所要實現(xiàn)的發(fā)展目標，包括最好和最差兩個方面，最好方面是海關的前進目標，最差方面是海關力圖避免的最后底線。

美國海關確立的底線目標是發(fā)揮情報與信息分享的杠桿作用，將有限資源的效益最大化。海關必須充分發(fā)揮其一線官員與特工的杠桿作用，一方面獲取相關信息，加強國家邊境的安全，另一方面根據(jù)情報實施行動，完成關鍵的邊境安全任務。新西蘭海關將其發(fā)展目標設定為在邊境管理方面處于領導和領先地位，促進新西蘭的安全和繁榮。新加坡海關在 《海關2015》中明確提出其發(fā)展目標為：（1）加強國際海關伙伴關系，促進貿(mào)易便利化；（2）及時反應，提高全球供應鏈的安全性；（3）通過專業(yè)化企業(yè)和一體化貿(mào)易系統(tǒng)提升貿(mào)易競爭力；（4）提高執(zhí)法水平，保證經(jīng)濟和社會安全；（5）通過人力資源建設促進海關發(fā)展。

（2）PEST分析，即在宏觀上對政治 （politics）、經(jīng)濟 （economy）、社會 （society）、技術 （technology）信息的收集和分析。PEST分析就是為了提高海關對 “外部環(huán)境的適應性”，實現(xiàn)增量發(fā)展的一種分析方法，就是從眾多影響因素中篩選出政治法律環(huán)境因素、經(jīng)濟環(huán)境因素、技術環(huán)境因素和社會文化環(huán)境因素等四個關鍵因素進行的系統(tǒng)分析。

政治分析指對國內(nèi)外政治環(huán)境的分析，包括領導人的新指示，新政策的發(fā)布，新法律法規(guī)在立法部門的通過，國家間的戰(zhàn)爭、締約，首腦的會晤等。俄羅斯海關在制定 《俄羅斯聯(lián)邦海關2020發(fā)展戰(zhàn)略》時參考了 《俄羅斯聯(lián)邦2020年前國家安全戰(zhàn)略》、《俄羅斯聯(lián)邦社會經(jīng)濟發(fā)展長遠規(guī)劃》、《俄羅斯聯(lián)邦2020年前對外貿(mào)易政策主要方面》、《俄羅斯聯(lián)邦2030年前交通運輸戰(zhàn)略》、《俄羅斯聯(lián)邦2020年前創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》、《俄羅斯聯(lián)邦2020年前國家禁毒戰(zhàn)略》等文件。

經(jīng)濟分析是對國內(nèi)外經(jīng)濟狀況、發(fā)展趨勢的分析，包括國內(nèi)經(jīng)濟是增長、停滯還是衰退，通貨是緊縮還是膨脹，國際經(jīng)濟狀況如何，是否存在金融風險等。社會分析的內(nèi)容包括國內(nèi)風俗、習慣、觀念、信仰的現(xiàn)狀及轉(zhuǎn)變趨勢，國家間的文化交流與合作等。技術分析的內(nèi)容包括國內(nèi)外的科技進步、開發(fā)與利用以及相互交流等。這些都會對組織產(chǎn)生間接的影響。俄羅斯海關在制定 《俄羅斯聯(lián)邦海關2020發(fā)展戰(zhàn)略》時就對經(jīng)濟因素和技術因素進行了分析。經(jīng)濟因素對俄聯(lián)邦海關活動的影響取決于世界經(jīng)濟的走勢。一方面，世界經(jīng)濟全球化進程的發(fā)展使國際競爭加劇，另一方面，區(qū)域一體化的發(fā)展使單個國家和地區(qū)競爭力得到改善。技術因素對海關活動的影響具有綜合自動化和所有活動信息化的特點。由此產(chǎn)生的后果便是海關機構信息安全面臨潛在威脅。鑒于此，在將科學技術成果應用于海關活動的過程中，不僅應提升海關工作流程透明度，而且還應對信息安全保障措施進行完善。

（3）SWOT分析。SWOT分析法是由哈佛大學商學院提出的，它是一種綜合考慮組織內(nèi)部條件和外部環(huán)境的各種因素，進行系統(tǒng)分析評價，進而選擇最優(yōu)戰(zhàn)略的常用方法。S指組織內(nèi)容的優(yōu)勢 （strengths），W指組織內(nèi)部劣勢 （weaknesses），O指組織外部環(huán)境的機會（opportunities），T指組織外部環(huán)境的威脅 （threats）。SWOT分析的目的在于給出一個有關海關組織內(nèi)部環(huán)境、問題的集中圖畫，并激勵海關調(diào)動其優(yōu)勢，以充分利用機會、規(guī)避風險。組織的優(yōu)勢、劣勢分析也叫做內(nèi)部環(huán)境分析，進行內(nèi)部環(huán)境分析的目的是為了明晰組織的核心能力。組織的機會和威脅也稱為外部環(huán)境分析，指組織外部條件及未來取向，進行外部環(huán)境分析是為了識別組織所面臨的機會和威脅。[13]John M.Bryson，Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations：Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement，San Francisco：Jossey-Bass Publishes，1995，p.87.

戰(zhàn)略選擇的主要環(huán)節(jié)有：（1）信息輸入。把第一階段所收集或考慮到的宏觀的政治、經(jīng)濟、社會和科技信息以及直接影響戰(zhàn)略的組織的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅的信息進行歸納、整理和分類。（2）匹配。依靠在輸入階段得到的信息將外部機會和威脅與內(nèi)部優(yōu)勢和弱點進行匹配，將外部與內(nèi)部的重要因素相匹配是有效建立備選戰(zhàn)略的關鍵。（3）決策。匹配技術確定了備選戰(zhàn)略，而分析和直覺則為戰(zhàn)略決策提供了基礎。在這一環(huán)節(jié)，戰(zhàn)略管理小組需要重新審視組織的最終目的，評價組織運行的情境，從而對組織的備選戰(zhàn)略做出評估。評估包括四個方面：適用性評估、可行性評估、可接受性評估和對利益攸關方的評估。

（二）戰(zhàn)略實施

第二階段戰(zhàn)略實施，由于海關發(fā)展戰(zhàn)略制定的公共性、政治影響和權限約束，其執(zhí)行過程更加困難。成功的戰(zhàn)略規(guī)劃未必能保證成功的戰(zhàn)略實施，因此還需要對戰(zhàn)略實施階段的工作進行具體化。戰(zhàn)略實施過程有三個環(huán)節(jié)：計劃和方案，即制定行動計劃，包括明確目標，估計預期投入，明確產(chǎn)出結(jié)果，識別目標顧客和確定變化的衡量標準；制定預算；實施過程的指導方針，即建立實施結(jié)構系統(tǒng)，以便協(xié)調(diào)和管理實施活動。[14]John M.Bryson，Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations：Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement，San Francisco：Jossey-Bass Publishes，1995，pp.166-187.《俄羅斯聯(lián)邦海關2020發(fā)展戰(zhàn)略》規(guī)定：戰(zhàn)略實施第一階段 （2013-2014年）將致力于為俄聯(lián)邦海關發(fā)展系統(tǒng)地轉(zhuǎn)向從質(zhì)量上實現(xiàn)新的提升創(chuàng)造必要的制度基礎和技術條件；戰(zhàn)略實施第二階段 （2015-2020年）將進一步提高海關工作效率，繼續(xù)發(fā)展和完善制度建設和海關基礎設施建設，創(chuàng)建新的技術基礎以及發(fā)展海關社會保障體系。

在海關戰(zhàn)略管理過程中，仔細考慮哪些因素使戰(zhàn)略實施成為可能以及采取何種措施才能保證戰(zhàn)略實施所需的支持，是海關戰(zhàn)略實施的基本組成部分。在戰(zhàn)略實施中，應特別關注對資源和利益攸關方的管理。[15]〔美〕保羅·C·納特，羅伯特·W·巴可夫：《公共和第三部門組織的戰(zhàn)略管理：領導手冊》，陳振明等譯，中國人民大學出版社2001年版，第163-168頁。海關戰(zhàn)略實施階段的主要工作是制定出具體措施來實施戰(zhàn)略，主要關注以下問題：第一，根據(jù)實施戰(zhàn)略方案的要求，建立相應的組織機構。在美國海關，政策與規(guī)劃辦公室負責制定海關戰(zhàn)略管理框架，以此推進海關這些規(guī)劃的制定，改善機構規(guī)劃、績效與資源的整合。在歐盟Customs2020中，海關同盟將下一步改革集中在：完成始于2003年的現(xiàn)代化改革；完成差距分析，找到需要優(yōu)先解決的問題以及對海關同盟機構的管理進行審議和重組。第二，為確保戰(zhàn)略實施過程的有效進行，對利益攸關方進行管理，獲得利益攸關方中支持者的最大支持力度，降低反對者的阻撓力度。第三，對戰(zhàn)略實施過程中所需的資源進行管理，保證財政、人員與技術等資源的供應。歐盟Customs 2020的主要項目基本都考慮到能否得到歐盟財政的支持。

（三）戰(zhàn)略評估

第三階段戰(zhàn)略評估，依據(jù)一定的標準與程序，對戰(zhàn)略實施的效益、效率、效果以及價值進行判斷的一種組織行為，包括三項基本活動：考察公共部門戰(zhàn)略的內(nèi)在基礎，將與其結(jié)果與實際結(jié)果進行比較，采取糾正措施以保證行動與計劃的一致。俄羅斯海關運用世界銀行編制的投資吸引力評級作為監(jiān)測指標，提出提高海關通關效率具體指標 （見表2）。

表2 俄羅斯海關通關便利指標

一個完整的海關戰(zhàn)略實施過程，除了科學合理的制定和有效的執(zhí)行外，還需要對戰(zhàn)略執(zhí)行效果進行判斷，以確定該項戰(zhàn)略的價值。在傳統(tǒng)的戰(zhàn)略管理理論中，公共部門及其管理者傾向于關注戰(zhàn)略方案的制訂和實施，卻疏于對戰(zhàn)略實施效果進行科學評價。然而，一個具有明顯優(yōu)勢的戰(zhàn)略得以實施，并不意味著戰(zhàn)略分析過程的結(jié)束，甚至一項戰(zhàn)略在實施之后，疑問仍然可能存在，如問題的界定是否合適？是否忽視了問題的某一重要部分？或者如果有更好更新的資源可以利用，是否戰(zhàn)略選擇的結(jié)果會不同？這些問題要求我們對海關戰(zhàn)略實施的全過程進行監(jiān)督和評價。戰(zhàn)略評估的目的在于取得有關戰(zhàn)略管理效果的信息，作為進行戰(zhàn)略改進和制定新戰(zhàn)略的依據(jù)，可使用KPI分析對海關戰(zhàn)略效果進行評價。

KPI是Key Performance Indicator的簡稱，即關鍵績效指標，是績效評估的有效工具。KPI是把組織戰(zhàn)略目標分解為可運作的遠景目標和量化指標的有效工具。KPI將組織戰(zhàn)略與績效評估指標有效結(jié)合，促進績效評估的客觀公正，有利于提高組織績效，實現(xiàn)組織戰(zhàn)略。[16]A.C Boynton and R.W.Zumd，An Assessment of Critical Success Factors，Sloan management Review ，1984.KPI的精髓是 “關鍵”，將KPI運用于海關戰(zhàn)略管理績效評估中，是通過對海關20%的關鍵行為進行考核，推導出海關80%的管理績效?！抖砹_斯聯(lián)邦海關2020發(fā)展戰(zhàn)略》對海關執(zhí)法領域設定的預期指標：除因申訴或抗訴而中止訴訟的行政違法案件之外的作出處罰決議的行政違法案件數(shù)量在行政違法案件總量中的比重從2012年的82%上升至2020年的85%；海關業(yè)務偵查部門查獲的海關業(yè)務領域的違法案件數(shù)量在海關機構查獲的違法案件總量中所占比重從2012年的70%上升至2020年的81%。

運用KPI構建海關管理績效評估體系能夠從戰(zhàn)略上把握績效評估指標體系的構建思路，同時使績效評估指標體系凸現(xiàn)關鍵性、整合性和精煉性 （見圖2）。關鍵性是指設定指標時，應根據(jù)國家、政府、海關和個人目標，緊緊圍繞關鍵領域、關鍵成功要素及關鍵事件選取關鍵績效指標，保證海關關員在離成果最近的地方下功夫，先完成最重要、最關鍵的工作。整合性是指設置的KPI將政府遠景、使命和戰(zhàn)略與海關發(fā)展、個人發(fā)展相結(jié)合。精煉性是指標數(shù)量少而精，所選擇的指標能簡潔明了地反映海關戰(zhàn)略目標與價值的實現(xiàn)，能準確地將每個工作崗位職責與戰(zhàn)略目標相融合，增強指標的可操作性、可控性和導向性。

瑞士海關的戰(zhàn)略管理非常注重嚴謹科學的制度安排，確保各項既定目標能夠得到有效執(zhí)行。例如，瑞士海關對戰(zhàn)略指標進行細化和量化，推行目標管理，加大考核監(jiān)督等。瑞士海關根據(jù)聯(lián)邦海關總署的目標，即3個民事方面的職能 （貨物稅款征收、消費稅和應付款征收、后續(xù)管理）以及3項邊境保護方面的職能 （海關事務、警察事務、移民事務），再聯(lián)系日常實際，制定了2011-2012年在管理、培訓、人力資源、貨物流動、旅游者進出境、信息化建設、國際合作、新的法律基礎等方面的工作目標，然后在這個基礎上再進行細化和量化，如在 “進口稅應收盡收”的項下，細化為 “發(fā)現(xiàn)HS編碼第25章-第97章的商品中存在未依法征收或者征收錯誤的情況”，對照2008年的標準每年進行考核和評估。

圖2 KPI與海關戰(zhàn)略目標的關系

海關管理需要戰(zhàn)略思想。如何制定與實施合理的海關發(fā)展戰(zhàn)略是我國政府和海關界共同關心的重大課題。海關戰(zhàn)略管理需要提供一套基本的理論、方法和框架，幫助海關有計劃、按步驟地制定、實施和評價海關發(fā)展戰(zhàn)略。同時，它也為高層管理和決策者應在何時、按何種方式、在哪些方面去檢查海關戰(zhàn)略管理工作提供了依據(jù)。考慮海關所面臨的環(huán)境 （優(yōu)勢、劣勢、機遇和威脅），考慮海關的長遠發(fā)展目標，增強海關的靈活性、能動性和適應性，提高自身競爭力，是海關戰(zhàn)略管理最基本的內(nèi)容。