海事行政案件管轄之反思——在實然與應(yīng)然之間

相關(guān)規(guī)定對海事行政案件是否歸海事法院管轄出現(xiàn)反復(fù)，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定海事行政案件由地方人民法院管轄，但海事行政案件重新劃歸海事法院管轄的呼聲日高，①第十九屆全國海事審判研討會與會代表建議最高院在修訂海事法院受理案件范圍的相關(guān)規(guī)定時，將海事行政案件劃歸海事法院管轄。參見張娜：《海事公益訴訟程序和海事行政案件管轄——第十九屆全國海事審判研討會綜述》，載《人民法院報》2010年12月22日，第7版。目前部分高級人民法院指定海事法院管轄海事行政案件。管轄是海事行政訴訟的起點，管轄制度的設(shè)計涉及海事行政訴訟程序的正當(dāng)性，而正當(dāng)程序的保障是司法公正的基礎(chǔ)，因此，管轄問題不可小覷，頗值研究。

一、海事行政案件的界定

相關(guān)司法解釋對何謂海事行政案件未明確加以界定，筆者認(rèn)為，海事行政案件有狹義和廣義之分，前者僅指海事行政訴訟案件，不包括海事行政賠償案件；后者則包括海事行政訴訟案件、海事行政賠償案件及海事行政執(zhí)行案件，本文所稱的海事行政案件是指廣義的概念。海事行政訴訟案件是指公民、法人或其他組織等行政管理相對人不服海事等行政主管機關(guān)的行政處罰、行政許可等具體行政行為而提起的行政訴訟案件。海事行政賠償案件是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為海事等主管行政機關(guān)及其工作人員行使涉及海洋、通海可航水域等的行政管理職權(quán)時侵犯其合法權(quán)益，造成損害，依照《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法律的規(guī)定提起訴訟，請求有關(guān)行政機關(guān)承擔(dān)國家賠償責(zé)任的案件。海事行政執(zhí)行案件，指審查和執(zhí)行海事等行政主管機關(guān)依法申請執(zhí)行其具體行政行為的案件，屬非訴具體行政行為的執(zhí)行。嚴(yán)格地講，非訴具體行政行為的執(zhí)行并不是行政訴訟的內(nèi)容，但《行政訴訟法》及其司法解釋對其作出規(guī)定，故應(yīng)作為行政訴訟的內(nèi)容之一。

海事行政是指對海域或通海水域的民商事活動、安全、環(huán)境行使行政管理監(jiān)督權(quán)力的行政主管機關(guān)依法進(jìn)行的行政行為。海事行政機關(guān)包括國家海事局及其下屬行政執(zhí)法機構(gòu)，國家海洋局及其下屬行政執(zhí)法機構(gòu)，農(nóng)業(yè)部漁政漁港監(jiān)督局及其下屬行政執(zhí)法機構(gòu)，以及其他對船舶、船員、船載貨物、航運、海洋資源、漁業(yè)資源、海洋和通海水域環(huán)境保護(hù)等負(fù)有行政執(zhí)法權(quán)限的國家行政機關(guān)。①雷旭暉：《關(guān)于海事法院受理案件范圍司法解釋的理解與適用》，載《人民司法》2001年第10期，第5頁。根據(jù)《國際海運條例》、《國際貨物運輸代理業(yè)管理規(guī)定》的規(guī)定，能作為海事行政訴訟案件被告的至少還包括國務(wù)院交通運輸主管部門、對外經(jīng)濟貿(mào)易合作主管部門以及其授權(quán)的地方相關(guān)部門等，這些行政機關(guān)也應(yīng)納入海事行政機關(guān)的范疇。值得注意的是，當(dāng)?shù)厝嗣裾宰约旱拿x依法行使海事行政職責(zé)，如沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門的職責(zé)，人民政府可以作為海事行政的主體。海事行政機關(guān)依照法定職責(zé)實施行政行為時才能構(gòu)成海事行政的主體，同時并不是海事行政機關(guān)做出的所有行政行為都屬于海事行政行為，只有在其職責(zé)范圍內(nèi)的行政行為才屬于海事行政行為。②林詒高：《海事行政及其賠償案件范圍探討》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2004/06/id/120870.shtml，訪問日期：2014年6月20日。

二、海事行政案件管轄規(guī)定的歷史沿革

相關(guān)規(guī)定對海事行政案件是否歸海事法院管轄多次出現(xiàn)反復(fù)，海事法院曾兩得兩失管轄權(quán)。海事法院成立之時即被授權(quán)受理部分海事行政案件，1984年11月28日最高人民法院（以下簡稱最高院）發(fā)布的《關(guān)于設(shè)立海事法院幾個問題的決定》規(guī)定，海事法院受理“因違反有關(guān)海事的法律、條例受主管機關(guān)行政處罰，當(dāng)事人不服，在法律規(guī)定的期限內(nèi)起訴的案件；或者在期限內(nèi)不起訴，期滿又不履行，主管行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的案件”。該司法解釋規(guī)定海事法院可受理海事行政訴訟及行政執(zhí)行案件，但前者僅限于不服行政處罰而提起訴訟的案件，范圍較小。此后海事法院受理了為數(shù)不多的海事行政案件，有的海事法院甚至多年未受理過海事行政案件。③如廈門海事法院在2003年3月在成立行政審判庭前從未受理過海事行政案件。1989年5月13日起施行的《最高人民法院關(guān)于海事法院收案范圍的規(guī)定》（已失效，以下簡稱《1989年收案規(guī)定》）明確將“涉及海洋、內(nèi)河主管機關(guān)的行政案件”作為其他海事海商案件和“海洋、內(nèi)河主管機關(guān)依法申請強制執(zhí)行的案件”作為海事執(zhí)行案件列入海事法院專門管轄的范圍。該規(guī)定的特點是將內(nèi)河的海事行政案件劃歸海事法院管轄范圍，并未對海事行政案件作出分類和限制，同時該規(guī)定將海事行政案件作為其他海事海商案件加以規(guī)定，然而這實屬民事案件范疇，如此定性值得商榷。專門法院不受理行政案件由來已久，如最高院在《關(guān)于鐵路運輸法院是否受理治安行政案件的批復(fù)》中指出，鐵路運輸法院不受理治安行政案件。2000年3月10日起施行的《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第6條規(guī)定，各級人民法院行政審判庭審理行政案件和審查行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。海事法院的上訴審法院為高級法院，其審級相當(dāng)于中級法院，未設(shè)立基層法院，因而由海事法院審理行政案件無形中提高了行政案件的審級，有悖《行政訴訟法》第13條的規(guī)定。此外，專門法院審理行政案件不便于當(dāng)事人訴訟和法院辦案，據(jù)此《行政訴訟法解釋》第6條作出上述規(guī)定。①最高人民法院行政審判庭編：《關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法若干問題的解釋>釋義》，中國城市出版社2000年版，第17頁。

依《行政訴訟法解釋》第6條第2款，海事法院是專門法院故而不能受理行政案件，但2000年10月28日，最高院李國光副院長在全國民事審判工作會上指出：“海事海商案件包括海事行政案件，由海事法院、海事法院的上訴審法院以及法律規(guī)定的地方人民法院管轄。”②李國光：《當(dāng)前民事審判工作中亟待明確的政策法律問題》，載《中華人民共和國最高人民法院公報》2000年第6期，第189頁。2001年7月召開的全國海事法院院長座談會要求，海事法院應(yīng)當(dāng)加強對海事行政案件和海事行政執(zhí)行案件的司法管轄。③《全國海事法院院長座談會紀(jì)要》，最高院2001年9月11日發(fā)布。

2001年9月18日起實施的《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》（以下簡稱《2001年收案規(guī)定》）更是突破了《行政訴訟法解釋》第6條的規(guī)定，明確了“海事法院受理海事行政案件、海事行政賠償案件以及海洋、通海水域行政主管機關(guān)依法申請強制執(zhí)行的案件”。同時規(guī)定海事行政案件上訴審由分管海事海商案件的審判庭審理。

《2001年收案規(guī)定》與《行政訴訟法解釋》第6條的規(guī)定存在沖突，根據(jù)后法優(yōu)于前法的一般原則，前者頒布在后應(yīng)優(yōu)先適用。但司法實踐就如何確定海事行政案件管轄權(quán)感到困惑，如在高某訴邳州市地方海事處、京杭運河江蘇省邳州航道管理站不履行打撈沉船法定職責(zé)案中，因該案應(yīng)由海事法院還是由邳州市人民法院受理存在分歧意見，涉及上述兩部司法解釋的效力，2002年12月就該案管轄權(quán)問題逐級向最高院請示。④朱大海、馮遵亞：《由一起沉船案談海事行政案件的管轄》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2004/01/id/102229.shtml，下載日期：2014年6月20日。2002年12月廣東省高院也就海事行政案件、海事行政賠償案件的管轄問題請示最高院，認(rèn)為《2001年收案規(guī)定》第40、41、64條規(guī)定的合法性、合理性存疑，請求最高院對海事行政案件、海事行政賠償案件的管轄問題重新予以明確。⑤廣東省高院（2002）粵高法行（請）字第1號。為此，⑥有學(xué)者認(rèn)為，是因江蘇省高院的請示，最高院辦公廳才發(fā)出《關(guān)于海事行政案件管轄問題的通知》。參見何波著：《行政訴訟法》，法律出版社2011年版，第216頁。其實，廣東省高院的請示也是最高院辦公廳發(fā)出通知的原因之一。2003年8月11日最高院辦公廳發(fā)出《關(guān)于海事行政案件管轄問題的通知》，規(guī)定行政案件、行政賠償案件和審查行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件仍由各級人民法院行政審判庭審理。海事等專門人民法院不審理行政案件、行政賠償案件，亦不審查和執(zhí)行行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。此后，海事法院不再受理海事行政案件。

最高院辦公廳以通知的形式終止海事法院受理海事行政案件，其形式合法性存疑。根據(jù)《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》第6條，司法解釋有“解釋”、“規(guī)定”、“批復(fù)”和“決定”四種形式，修改或者廢止司法解釋采用“決定”的形式。最高法院辦公廳以通知形式修改了相關(guān)司法解釋不符合規(guī)定，這也是導(dǎo)致對其質(zhì)疑不斷的原因。有觀點認(rèn)為該通知是最高院辦會廳下發(fā)的一份普通文件，辦公廳只是最高院內(nèi)設(shè)的一個工作部門，理論上說，它下發(fā)的文件不能對抗已生效的司法解釋。⑦吳南偉等：《海事法院受理海事行政案件必要性問題研究》，載《法律適用》2007年第12期，第59頁。另有觀點認(rèn)為最高院辦公廳的通知，根本不能構(gòu)成法律意義的司法解釋，其廢止海事行政訴訟專門管轄權(quán)的合法性值得反思。⑧楊嬋：《論海事行政訴訟之專門管轄》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢）》第27卷第4期，第56頁。筆者雖同意上述觀點，但上述觀點是作為海事法院應(yīng)管轄海事行政案件的論據(jù)，對此筆者則不予認(rèn)同。根據(jù)《人民法院公文處理辦法》第16條第2項的規(guī)定，人民法院辦公廳（室）根據(jù)授權(quán)，可以對下級人民法院和其他機關(guān)行文。因此，最高院辦公廳以向下級人民法院行文終止海事法院受理行政案件，似乎還有依據(jù)。當(dāng)然這僅是權(quán)宜之計，海事法院不能受理海事行政案件應(yīng)以決定的方式作出。

三、海事行政案件指定管轄述評

最高院辦公廳向下級法院行文終止海事法院受理行政案件并不能遏止重新由海事法院受理海事行政案件的呼聲，相反，該呼聲日益高漲，2007年最高院《關(guān)于海事審判工作發(fā)展的若干意見》提出要進(jìn)一步研究海事行政案件的管轄問題，逐步理順海事行政案件的管轄。最高院民四庭2009年工作要點計劃“聯(lián)合行政審判庭繼續(xù)對海事行政案件管轄問題進(jìn)行調(diào)研，適時進(jìn)行試點工作”。廈門和廣州海事法院設(shè)立的行政庭保留至今。遼寧省、山東省、浙江省、廣東省、海南省高院則指定有關(guān)的海事行政案件由海事法院管轄。武漢海事法院正積極進(jìn)行調(diào)研，爭取管轄海事行政案件，但由于武漢海事法院的管轄區(qū)域跨數(shù)省，由高院指定管轄海事行政案件非易事。

2003年3月，廈門海事法院突破《行政訴訟法解釋》第9條關(guān)于專門法院不設(shè)立行政審判庭的規(guī)定，在全國海事法院率先成立行政審判庭，開始受理海事行政案件，同年8月停止受理行政案件，在此期間受理了海事行政訴訟案件4件，海事執(zhí)行案件1件，未受理海事行政賠償案件。廣州海事法院隨后也正式掛牌成立行政審判庭，至2003年8月11日，共受理4件海事行政案件。

2009年11月23日，山東省高院印發(fā)《關(guān)于海事行政案件管轄的意見（試行）》的通知，指定青島海事法院管轄該院轄區(qū)內(nèi)的海事行政案件，即行政相對人因不服具體行政行為而提起的海事行政訴訟、海事行政賠償和與海事有關(guān)的行政機關(guān)依法申請強制執(zhí)行的案件。2011年8月24日，海南省高院印發(fā)《關(guān)于指定海口海事法院管轄海事行政案件（試行）》的通知，指定?？诤Ｊ路ㄔ汗茌牶Ｊ滦姓讣?、海事行政賠償案件、海事行政機關(guān)及其他行政機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行的海事執(zhí)行案件。2011年12月2日，廣東省高院印發(fā)《關(guān)于指定部分案件由廣州海事法院管轄的意見（試行）》的通知，指定廣州海事法院自2012年1月1日起管轄海事行政案件、海事行政賠償案件。2013年2月28日，遼寧省高院印發(fā)《關(guān)于海事行政案件管轄的意見（試行）》的通知，指定大連海事法院管轄海事行政案件、海事行政賠償案件、海事行政機關(guān)及其他行政機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行的海事執(zhí)行案件。2013年2月22日，浙江省高院發(fā)出《關(guān)于指定寧波海事法院管轄部分海事行政案件的通知》，自2013年4月1日起，當(dāng)事人以中華人民共和國浙江海事局及其下屬分支局、海事處等海事執(zhí)法機關(guān)為被告，提起的行政訴訟與行政賠償案件，指定由寧波海事法院作為第一審管轄法院；以地方海事機關(guān)為被告提起的行政訴訟與行政賠償案件，仍按《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，確定第一審管轄法院。指定管轄后，上述海事法院受理了為數(shù)不多的海事行政案件。

除浙江省高院以被告主體作為指定海事法院管轄海事行政案件的依據(jù)外，其他高院在指定管轄時均對海事行政案件的范圍作出規(guī)定，但并不一致，如遼寧省高院、山東省高院及海南省高院指定海事法院可以管轄海事執(zhí)行案件，一致的是海事法院均不管轄涉及地方海事局（處）的內(nèi)河海事行政案件。海事行政案件的二審均由高院行政審判庭負(fù)責(zé)，而非根據(jù)《2001年收案規(guī)定》其上訴審由分管海事海商案件的業(yè)務(wù)庭審理。

指定海事法院管轄海事行政案件，主要是應(yīng)海事法院的要求作出。海事法院在案件審理過程中有時需要海事等相關(guān)行政機關(guān)協(xié)助執(zhí)行或調(diào)查，而這些機關(guān)往往并不十分配合，海事法院很少或者難于根據(jù)《民事訴訟法》關(guān)于妨害民事訴訟的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。如果海事行政案件由海事法院管轄，對相關(guān)行政機關(guān)就具有一定的制約，或者說是“威懾”。有的海事法院反映在指定管轄后，海事等行政機關(guān)在協(xié)助執(zhí)行和調(diào)查方面的態(tài)度和積極性有明顯的改觀。另外，海事法院積極管轄海事行政案件也有拓展案源，擴大影響，凸顯海事審判重要性的考慮。故甚至可以說海事法院受理海事行政案件“動機不純”，具有一定的功利性。由于高院僅指定海事法院管轄部分海事行政案件，如指定管轄均未涉及內(nèi)河海事行政案件，所以海事行政案件出現(xiàn)海事法院與地方法院共管的局面，不利于司法統(tǒng)一。各海事法院受理海事行政案件的范圍不一，案由確定不夠規(guī)范，對海事行政案件的界定不夠清晰，并有擴大的趨勢，如涉及海域使用權(quán)、海運貨物殘損鑒定等也作為海事行政案件，比照本文對海事行政案件的界定，目前海事法院受理的案件甚至可稱為“海事法院受理的行政案件”，而非海事行政案件。在高院指定管轄后，海事法院受理的海事行政案件數(shù)量非常少，案件涉及船舶和航運的更少，海事專業(yè)性并不突出，所以海事行政案件的二審均由高院的行政審判庭負(fù)責(zé)。除廣州海事法院外，目前通過指定管轄嘗試受理海事行政案件的海事法院均未設(shè)立行政審判庭，而只是由相對固定的合議庭負(fù)責(zé)審理。這種審判組織不符合《行政訴訟法》第3條第2款規(guī)定的“人民法院設(shè)立行政審判庭，審理行政案件?！惫P者認(rèn)為，指定海事法院管轄海事行政案件存在諸多弊端，效果值得懷疑。

四、海事行政案件應(yīng)由地方人民法院管轄

（一）全國人大常委會未授權(quán)海事法院管轄行政案件

海事行政案件由地方法院還是由海事法院管轄涉及專門法院與地方法院管轄案件的分工與權(quán)限。我國專門法院主要有海事法院、軍事法院和鐵路運輸法院等?！度嗣穹ㄔ航M織法》第28條規(guī)定，專門人民法院的組織和職權(quán)由全國人民代表大會常務(wù)委員會另行規(guī)定。

《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》第3條規(guī)定，海事法院管轄第一審海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件。從條文中“其他民事案件”分析，海事案件和海商案件顯然屬于民事案件，本條明確排除海事法院對刑事案件的管轄，也未授權(quán)海事法院受理行政案件。何謂海事、海商案件？理論上認(rèn)為，海事海商糾紛，是指平等主體的當(dāng)事人之間因海事海商而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)爭議。在我國，糾紛的原因、經(jīng)過和結(jié)果，只要其中之一在海上發(fā)生，就屬海事海商糾紛。①刑海寶著：《海事訴訟特別程序研究》，法律出版社2002年版，第12頁。當(dāng)然，海事法院設(shè)立之初我國行政審判尚未起步，不作規(guī)定在情理之中，但若全國人大常委會認(rèn)為海事法院可受理行政案件，理應(yīng)修改上述規(guī)定或在《行政訴訟法》中作出例外規(guī)定?！蛾P(guān)于設(shè)立海事法院幾個問題的決定》第3條將海事法院收案范圍暫定為：國內(nèi)企業(yè)、組織、公民之間，中國企業(yè)、組織、公民同外國企業(yè)、組織、公民之間，外國企業(yè)、組織、公民之間的依法應(yīng)當(dāng)由我國管轄的海事案件和海商案件。并在該條之下規(guī)定兩類海事行政案件②這兩類案件是指，因違反有關(guān)海事的法律、條例受主管行政機關(guān)處罰，當(dāng)事人不服，在法律規(guī)定的期限內(nèi)起訴的案件；或者在期限內(nèi)不起訴，期滿又不履行，主管行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的案件。由海事法院管轄，而這兩類案件顯然不是第3條規(guī)定的平等主體之間的海事海商糾紛。《1989年收案規(guī)定》及現(xiàn)行《2001年收案規(guī)定》也是將海事行政案件作為其他海事海商糾紛加以規(guī)定。相關(guān)司法解釋將海事行政案件納入海事法院管轄范圍，并不符合《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》的本意，在案件定性上出現(xiàn)偏差，把行政案件作為民事案件。實際上，全國人大常委會并未授權(quán)海事法院審理行政案件。

如此理解可以從《海事訴訟特別程序法》第4條的規(guī)定得到印證，即海事法院受理當(dāng)事人因海事侵權(quán)糾紛、海商合同糾紛以及法律規(guī)定的其他海事糾紛提起的訴訟。本條規(guī)定的海事侵權(quán)糾紛、海商合同糾紛屬于民事訴訟的范疇?wèi)?yīng)無疑義，至于其他海事糾紛應(yīng)作同類解釋，也屬民事訴訟，《海事訴訟特別程序法》的司法解釋也未涉及行政訴訟。

（二）海事法院管轄行政案件不符“兩便原則”

《民事訴訟法》主要是根據(jù)便于人民群眾進(jìn)行訴訟、便于人民法院行使審判權(quán)等原則來規(guī)定管轄的。①齊樹潔著：《民事程序法》，廈門大學(xué)出版社2013年版，第87頁。不可否認(rèn)，海事行政案件具有一定的海事專業(yè)性，但即使是明確由海事法院專門管轄的海事、海商案件，專業(yè)性僅僅是確定案件管轄考慮的因素之一。例如，大連、武漢、北海海事法院的管轄地域較大，跨越省級行政管理區(qū)域，所有海事、海商案件均由上述海事法院審理將給當(dāng)事人及海事法院帶來不便，不利于提高訴訟效率，因此，《關(guān)于調(diào)整大連、武漢、北海海事法院管轄區(qū)域和案件范圍的通知》第4條規(guī)定，除船舶碰撞、共同海損等專業(yè)性較強的典型的海事、海商案件及涉外海事、海商案件由大連、武漢、北海海事法院管轄外，其他海事、海商案件則由地方人民法院管轄?？梢?，確定管轄除考慮專業(yè)審判外，如何方便當(dāng)事人訴訟，如何方便法院審理案件也是應(yīng)考慮的重要因素。

“便于當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，便于法院行使審判權(quán)”也是《行政訴訟法》確定行政訴訟管轄所遵循的基本原則，如《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》即要求要貫徹司法便民原則。確定集中管轄法院，要充分考慮其所處地理位置和交通條件，盡可能方便當(dāng)事人參與訴訟。《行政訴訟法》第13條規(guī)定，基層人民法院管轄第一審行政案件?；鶎臃ㄔ涸诨鶎樱粌H數(shù)量多，而且在大多數(shù)情況下，其所在地往往就是行政案件的當(dāng)事人所在地或行政爭議發(fā)生地。這樣，既便利公民、法人和其他組織行使行政訴權(quán)和被告行政機關(guān)或組織參加訴訟，也便利人民法院法院及時有效地處理行政爭議。②馬原主編：《行政訴訟法條文精釋》，人民法院出版社2003年版，第100頁。海事法院管轄的區(qū)域較廣，少則管轄一個省的行政區(qū)域，多則橫跨數(shù)?。ㄊ?、區(qū)），對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生海事行政案件，無論其離海事法院所在地有多遠(yuǎn)，均得到海事法院進(jìn)行訴訟，這往往造成當(dāng)事人訴訟上的不便，也給海事法院審理案件帶來不便。雖然海事法院都設(shè)有派出法庭，但根據(jù)《行政訴訟法解釋》第6條第2款的規(guī)定，海事法院的派出法庭作為人民法庭，也不能審理行政案件；實際上除廣州海事法院外，其他根據(jù)指定管轄取得海事行政案件管轄權(quán)的海事法院也是將行政案件交由相對固定的合議庭審理，派出法庭并不能審理行政案件；再說派出法庭管轄的地域也較大，人手有限，也難于提供更為便捷的司法服務(wù)。另由于海事法院屬中級法院，其上訴審法院為高院，海事法院管轄一審行政案件提高了審級，海事行政案件的二審由高院負(fù)責(zé)?？梢?，對于當(dāng)事人而言海事法院顯然不能像地方人民法院一樣方便快捷。

（三）行政訴訟專業(yè)性優(yōu)先于海事專業(yè)性

在廈門海事法院設(shè)立行政庭并受理海事行政案件后，對二審應(yīng)由哪個審判庭審理存在爭議，曾提出由行政庭與民四庭聯(lián)合組成合議庭進(jìn)行審理的方案，其實這涉及行政訴訟專業(yè)性與海事專業(yè)性哪個優(yōu)先的問題。海事行政案件，在案件之前有“海事”和“行政”兩個定語，而最能體現(xiàn)該類案件特點的是“行政”而非“海事”，只是這類性質(zhì)的案件與海事有關(guān)，這點應(yīng)該是沒有疑問的。因為是行政案件，這讓海事行政案件區(qū)別于海事、海商案件，因此，在確定海事行政案件管轄時其行政專業(yè)性應(yīng)優(yōu)先于海事專業(yè)性。海事行政案件原告通常是與海上或者內(nèi)河運輸、生產(chǎn)等活動密切相關(guān)的單位和個人，被告則是海上或內(nèi)河行政主管機關(guān)。審理海事行政案件，可能會涉及海洋、氣象、船舶構(gòu)造、建造、修理、貿(mào)易運輸、海難救助、油污損害等多方面的專業(yè)知識。但很難說海事法院在這方面就比地方法院具有當(dāng)然的專業(yè)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，如海難救助、油污損害案件等在海事法院也不多見，審理案件的過程往往也是法官學(xué)習(xí)的過程。上述指定管轄海事行政案件的二審由高院行政審判庭負(fù)責(zé)，也印證了行政訴訟專業(yè)性優(yōu)先的觀點。

行政案件有自己的特點，其審判的內(nèi)容和審理方式與民事審判截然不同，各級人民法院行政庭在長期的審判工作中積累了大量的辦案經(jīng)驗，培養(yǎng)了大量的行政審判專業(yè)人才，海事行政案件統(tǒng)一由地方人民法院行政庭審理，應(yīng)該更有優(yōu)勢。

（四）行政訴訟管轄的改革有新進(jìn)展

海事法院跨行政區(qū)域管轄模式從法律機制上有利于擺脫地方黨政的干預(yù)，使海事法院在審理行政案件時具有一定的獨立性，利于案件的公正審理，這是海事法院管轄行政案件的優(yōu)勢之一。最高院于2013年1月4日發(fā)出通知，決定在部分中級人民法院轄區(qū)內(nèi)開展行政案件相對集中管轄試點工作?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出司法機關(guān)的人、財、物由省一級統(tǒng)一管理及建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。隨著試點工作的推進(jìn)和司法體制改革的深入，將在一定程度上緩解甚至避免地方黨政對行政訴訟的干預(yù)，海事法院跨行政區(qū)域管轄的優(yōu)勢將不復(fù)存在。

實行行政訴訟案件集中管轄僅是行政審判體制改革的突破口，從根本上來看，行政審判體制改革的目標(biāo)是設(shè)立行政法院。學(xué)者建議有必要建立一套垂直管理的行政法院系統(tǒng)，隸屬于最高院，不僅可以擺脫地方控制，克服司法地方化傾向，還能夠有效解決行政爭議，確保政令暢通。雖然《憲法》和《法院組織法》中沒有行政法院的規(guī)定，但可以通過解釋“專門法院”為行政法院的設(shè)置提供合憲性基礎(chǔ)。同時，考慮修改《行政訴訟法》第3條第2款“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件”的規(guī)定，解決法律障礙，并在行政訴訟法中確立行政法院的性質(zhì)、地位、職權(quán)、組織等事項。①馬懷德：《有效解決行政爭議需設(shè)置行政法院》，載《人民法院報》2013年5月6日，第5版；馬懷德：《行政審判體制改革的目標(biāo)：設(shè)立行政法院》，載《法律適用》2013年第7期，第10頁。在強調(diào)依法治國的大勢下，建立行政法院并非遙不可及，屆時海事行政案件歸行政法院管轄?wèi)?yīng)無疑義。

五、結(jié)論

筆者在實務(wù)中本來也是主張海事法院應(yīng)受理海事行政案件，但經(jīng)冷靜反思，改變了自己的想法，認(rèn)為海事法院還是不宜受理行政案件。在有關(guān)海事法院相繼受理海事行政案件的熱潮中，筆者呼吁最高院應(yīng)盡快重申海事法院不受理行政案件的規(guī)定，并以發(fā)布司法解釋而非以最高院辦公廳通知的形式結(jié)束高院指定海事法院管轄海事行政案件的做法，讓海事行政案件的管轄回歸其應(yīng)然狀態(tài)，由地方人民法院管轄海事行政案件。