推進(jìn)我國(guó)部門預(yù)算改革的路徑選擇

(蘭州商學(xué)院 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730020)

2000年以來，我國(guó)財(cái)稅改革的重點(diǎn)方向之一就是預(yù)算管理體制，這既是對(duì)長(zhǎng)期忽視政府預(yù)算的積極回應(yīng)與彌補(bǔ)，也是對(duì)我國(guó)探索建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的有益嘗試與實(shí)踐。細(xì)數(shù)這十多年，我們已相繼進(jìn)行了部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付與預(yù)算收支分類改革，改革內(nèi)容涉及預(yù)算會(huì)計(jì)科目體系、預(yù)算編制過程、預(yù)算執(zhí)行方式和預(yù)算監(jiān)管等各個(gè)方面，改革幅度與密集程度都遠(yuǎn)超財(cái)稅領(lǐng)域的其它改革。可以說，圍繞著政府預(yù)算的這一系列變化，極大改善了我國(guó)預(yù)算實(shí)踐落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的局面，也使我國(guó)財(cái)政走向現(xiàn)代財(cái)政邁出了堅(jiān)實(shí)一步。不過，若仔細(xì)回顧這些改革歷程，我們應(yīng)注意到改革的密集度還是或多或少干擾了人們對(duì)每一項(xiàng)改革的深刻認(rèn)識(shí)，它們對(duì)改良財(cái)政環(huán)境進(jìn)而影響政府與社會(huì)、公共與個(gè)體間關(guān)系的深遠(yuǎn)意義。筆者嘗試通過對(duì)部門預(yù)算改革歷程的回顧，歸納部門預(yù)算實(shí)踐中存在的種種問題，從而推導(dǎo)出進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算改革的路徑選擇，以發(fā)掘圍繞部門預(yù)算改革所能產(chǎn)生的深遠(yuǎn)涵義。

一、部門預(yù)算改革的歷程

簡(jiǎn)單而言，部門預(yù)算就是一個(gè)部門一本預(yù)算的意思，它是西方發(fā)達(dá)國(guó)家在強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算中的績(jī)效導(dǎo)向與項(xiàng)目管理的過程中逐漸發(fā)展起來的一種先進(jìn)的預(yù)算編制方法。由于預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算活動(dòng)的起點(diǎn)，編制質(zhì)量的高低自然決定著審核和執(zhí)行結(jié)果的好壞，故對(duì)預(yù)算編制的改革與完善就成為政府預(yù)算改革的重點(diǎn)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)是按照支出功能來編制預(yù)算的，即依據(jù)財(cái)政支出功能的不同，在編制過程中將一個(gè)部門的預(yù)算內(nèi)容分割成不同預(yù)算模塊，向不同的財(cái)政業(yè)務(wù)部門上報(bào)匯總。這種編制方法存在諸多缺陷，更無法適應(yīng)逐步開放的我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的與發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算體系的對(duì)接需求。因此，參照西方發(fā)達(dá)國(guó)家部門預(yù)算的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)嘗試部門預(yù)算編制方法，成為改革首選方案。1998年，遵循“積極探索、穩(wěn)步推進(jìn)”的改革原則，我國(guó)先在河北省進(jìn)行了部門預(yù)算改革試點(diǎn)，并于1999年3月按照部門預(yù)算模式編制了2000年河北省級(jí)預(yù)算。同時(shí)，財(cái)政部于1999年5月在天津召開國(guó)際研討會(huì)，邀請(qǐng)來自美國(guó)、澳大利亞的預(yù)算管理專家介紹其預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)。7月，又在河北廊坊召開國(guó)際研討會(huì)，邀請(qǐng)OECD的預(yù)算專家重點(diǎn)介紹法國(guó)、瑞典實(shí)行部門預(yù)算的情況[1]，這些都為部門預(yù)算在中央層面的推廣奠定了豐富的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2000年，中央政府開始試行編制部門預(yù)算，并選擇農(nóng)業(yè)部、科技部、教育部與勞動(dòng)和社會(huì)保障部作為試點(diǎn)單位，由這4個(gè)部門單獨(dú)向全國(guó)人大呈交本部門的年度預(yù)算，經(jīng)審查批準(zhǔn)后作為法律文件執(zhí)行與實(shí)施。2001年，中央政府職能部門中向全國(guó)人大報(bào)送部門預(yù)算的增加到26個(gè)，并開始進(jìn)行基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算編制的改革試點(diǎn)。2004年，部門預(yù)算改革已由中央層面迅速擴(kuò)展到其它層級(jí)政府，截止該年初，全國(guó) 36 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市本級(jí)財(cái)政都已實(shí)行了部門預(yù)算；實(shí)行部門預(yù)算的市級(jí)財(cái)政共 269個(gè)，占市級(jí)區(qū)劃數(shù)的 81%；實(shí)行部門預(yù)算的縣級(jí)財(cái)政 1010個(gè)，占縣級(jí)區(qū)劃數(shù)的 36%[2]。2007年，財(cái)政部進(jìn)行了政府預(yù)算收支分類改革，把預(yù)算收支分為收入、支出功能與支出經(jīng)濟(jì)三部分來反映，從預(yù)算會(huì)計(jì)科目改進(jìn)上增強(qiáng)了部門預(yù)算編制的科學(xué)性，也使部門預(yù)算編制內(nèi)容與國(guó)際慣例開始趨向一致。2008年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，條例對(duì)政府信息公開范圍、公開方式與程序等做出了明確規(guī)定，這為部門預(yù)算編制內(nèi)容的公開提供了法規(guī)保障。2010年，經(jīng)批準(zhǔn)的部門預(yù)算報(bào)告從向立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)公開的“內(nèi)部公開”走向社會(huì)公眾公開的“外部公開”，開始成為一份所有公眾皆可獲取的年度性政府政策文件。該年中央本級(jí)預(yù)算向公眾公開的內(nèi)容包括中央財(cái)政收支、國(guó)債余額等在內(nèi)的12張預(yù)算表格。2011 年，中央公共財(cái)政預(yù)算支出中的教育、科學(xué)技術(shù)等部分重點(diǎn)支出以及2010 年度中央本級(jí)支出決算進(jìn)一步公開到“項(xiàng)”級(jí)科目。2012年，絕大多數(shù)中央部門向社會(huì)公開了部門預(yù)算，從公開的內(nèi)容上看，增加了部門職能介紹、政府性基金預(yù)算表和部分支出項(xiàng)目細(xì)節(jié)信息等新的亮點(diǎn)[3]。與此同時(shí)，地方政府也越來越多的向社會(huì)公開了預(yù)算與決算信息。

二、部門預(yù)算改革中存在的問題

回顧部門預(yù)算改革，能看出該項(xiàng)改革經(jīng)歷了先試點(diǎn)后推廣、先中央后地方、先內(nèi)容后公開等慣常做法，取得了編制主體增加、編制時(shí)間延長(zhǎng)、編制內(nèi)容擴(kuò)充和編制質(zhì)量提高的良好效果，不過，若從以下幾方面來看，說這項(xiàng)改革已接近完成則為時(shí)尚早。

1、部門預(yù)算改革目標(biāo)的確立

2000年以來一系列預(yù)算事務(wù)的改革目標(biāo)究竟是什么，是一個(gè)容易被忽略和混淆的問題，這要追溯到現(xiàn)代預(yù)算產(chǎn)生的歷史根源。1215年，英國(guó)《大憲章》簽署生效，這份開創(chuàng)現(xiàn)代預(yù)算的協(xié)議，核心價(jià)值有三個(gè)：一是確立對(duì)國(guó)王課稅權(quán)加以限制、國(guó)王征稅必須經(jīng)被征者同意的條款；二是國(guó)王征稅必須得到別人的一致同意，隱含公眾開始擁有國(guó)事的咨詢權(quán)；三是不許對(duì)商人任意征稅的規(guī)定有助于貴族與市民的聯(lián)合?？梢钥闯觯洞髴椪隆肥窃噲D通過對(duì)征稅權(quán)的討價(jià)還價(jià)來形成相對(duì)平等的政治環(huán)境，之后的西方歷史一次次鞏固和明晰了這種從財(cái)稅之經(jīng)濟(jì)權(quán)利走向政治之民主權(quán)力的演進(jìn)道路，并進(jìn)而為現(xiàn)代契約社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了平等的政治基礎(chǔ)。1297年，英國(guó)國(guó)王愛德華一世簽署補(bǔ)充條例《無承諾不課稅法》，再次確認(rèn)《大憲章》的法律效力；1689年，英國(guó)國(guó)會(huì)制定《權(quán)利法案》，從法律上正式確立近代意義上的憲政民主制度，使議會(huì)承擔(dān)起推行公共財(cái)政制度的責(zé)任；1789年，法國(guó)發(fā)布《人權(quán)宣言》，規(guī)定人民財(cái)產(chǎn)不得任意侵犯；1776年，美國(guó)《獨(dú)立宣言》中又一次重申“無代議士不納稅”的口號(hào)[4]。而在這一演進(jìn)過程中，將不贊成勿納稅的平等政治理念付諸社會(huì)實(shí)踐的具體工具就是溝通政府與公眾、行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)的政府預(yù)算，預(yù)算因此也被理解為政治行為。不過，發(fā)展到19世紀(jì)，西方理論界出現(xiàn)了行政與政治相分離的思想，認(rèn)為行政就是政府具體的執(zhí)行與操作。自然，這一變化也傳遞到對(duì)政府預(yù)算的看法上，使針對(duì)政府預(yù)算的分析逐漸分化為指向行政效率的技術(shù)路線和指向憲政民主的政治路線。進(jìn)入20世紀(jì)，政府職能不斷擴(kuò)大所引發(fā)的財(cái)政危機(jī)又使人們紛紛將注意力集中到提高行政效率上，與之相應(yīng)的，政府預(yù)算就更多被強(qiáng)化到技術(shù)層面來加以討論或?qū)嵺`。這在馬駿(2011)對(duì)預(yù)算能力發(fā)展歷程的描述中有所提及，他把預(yù)算能力發(fā)展分為“前預(yù)算”、“預(yù)算”和“新績(jī)效預(yù)算”三階段，相比前兩階段，新近出現(xiàn)的新績(jī)效預(yù)算改革的焦點(diǎn)就是戰(zhàn)略與效率[5]。很顯然，若不認(rèn)清西方對(duì)政府預(yù)算的認(rèn)識(shí)變遷，我們會(huì)很容易把預(yù)算跟績(jī)效等同起來，這也是這些年來國(guó)內(nèi)談績(jī)效預(yù)算更多，而較少談及預(yù)算對(duì)民主促進(jìn)作用的原因。因此，確定部門預(yù)算改革究竟要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)，值得我們深入討論。筆者以為，若僅從提高預(yù)算資金使用績(jī)效角度來界定部門預(yù)算，那就忽視了部門預(yù)算改革走向公開的民主趨向和“二上二下”部門預(yù)算編制流程中隱含的程序民主，這對(duì)尋找適合我國(guó)國(guó)情的特色民主有很大幫助。

2、部門預(yù)算涉及的行為主體

部門預(yù)算編制中涉及的行為主體主要有財(cái)政部門、職能部門和立法機(jī)構(gòu)，與改革前相比，前兩類行為主體的行為模式都已產(chǎn)生很大變化。對(duì)財(cái)政部門而言，改革前雖負(fù)責(zé)政府預(yù)算的編制，但這種預(yù)算編制是非常粗糙的：一是編制內(nèi)容不完整，各職能部門汲取的預(yù)算外資金不在財(cái)政部門掌控范圍內(nèi)，也無法體現(xiàn)在編制的預(yù)算報(bào)告中，而且其它一些職能部門也擁有對(duì)一定數(shù)量財(cái)政資金的分配權(quán)，這使得財(cái)政部門不可能像一個(gè)核心預(yù)算機(jī)構(gòu)那樣在政府內(nèi)部實(shí)施集中統(tǒng)一的財(cái)政控制；二是編制內(nèi)容不細(xì)化，由于財(cái)政部門不可能清楚了解各職能部門的工作內(nèi)容，故它對(duì)預(yù)算資金的分配只是一攬子撥付給各職能部門，再由職能部門將預(yù)算資金分配到具體用途[5]。改革后的財(cái)政部門承擔(dān)起預(yù)算編制中的調(diào)控和匯總等管理職責(zé)，并通過配套的國(guó)庫(kù)集中支付制度改革加強(qiáng)了對(duì)職能部門自有預(yù)算外資金的監(jiān)控，以確保預(yù)算編制內(nèi)容的完整性。不過，要說這場(chǎng)改革促使財(cái)政部門升級(jí)為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)則不盡然，一是部門預(yù)算制度是要建立一種預(yù)算編制管理部門與職能部門間討價(jià)還價(jià)的協(xié)商機(jī)制，而不是簡(jiǎn)單的編制主體的對(duì)換；二是財(cái)政部門本就負(fù)責(zé)預(yù)算收支的具體執(zhí)行，而預(yù)算收入繳庫(kù)和支出撥付是非常復(fù)雜的①，若再加上預(yù)算編制工作，財(cái)政部門的權(quán)力既過大，也造成財(cái)政部門任務(wù)過多、負(fù)擔(dān)過重。對(duì)職能部門而言，從改革前的僅僅提供相關(guān)數(shù)據(jù)變?yōu)楦母锖蟮念A(yù)算編制主體，其在預(yù)算編制過程中的重要性被大大提升，這有利于預(yù)算編制的細(xì)化。不過，若仔細(xì)考察“二上二下”的編制流程，會(huì)發(fā)現(xiàn)職能部門的配置權(quán)限還是受限的，原本應(yīng)在第一次預(yù)算數(shù)據(jù)上下過程中出現(xiàn)的職能部門與財(cái)政部門的對(duì)等協(xié)商被控制數(shù)簡(jiǎn)單取代了，傳統(tǒng)的預(yù)算資金分配方式并未發(fā)生大的改變。這也反映出我國(guó)預(yù)算資金分配中的一貫矛盾，一方面是預(yù)算內(nèi)資金的由上往下配置，隨機(jī)強(qiáng)制成份更多，跑部錢進(jìn)現(xiàn)象始終存在；另一方面是職能部門預(yù)算外資金的自收自支，不透明、不公開特征使其成為浪費(fèi)貪腐的主要資金來源。至于立法機(jī)構(gòu)，在我國(guó)編制流程中，預(yù)算數(shù)據(jù)的第二次上下就指立法機(jī)構(gòu)對(duì)編制結(jié)果的審核批準(zhǔn)，故改革不可避免的涉及立法機(jī)構(gòu)。但由于我國(guó)預(yù)算一直是行政主導(dǎo)型的預(yù)算管理體制，完整的編制、審核、執(zhí)行與決算四階段在我國(guó)被簡(jiǎn)化為編制、執(zhí)行與決算三階段②，這也意味著立法機(jī)構(gòu)沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性監(jiān)管作用，相應(yīng)的，部門預(yù)算改革在加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)編制結(jié)果的監(jiān)管方面沒有大的改進(jìn)。

3、部門預(yù)算編制內(nèi)容

部門預(yù)算改革對(duì)預(yù)算編制內(nèi)容的調(diào)整突出表現(xiàn)在兩方面：一是區(qū)分一般支出與項(xiàng)目支出的差別，把項(xiàng)目支出管理引入預(yù)算編制中；二是把預(yù)算外收支納入部門預(yù)算收支編制中。就項(xiàng)目支出管理而言，改革的目的是把項(xiàng)目當(dāng)成是撥付資金的一種新方法，從而通過項(xiàng)目管理來改變財(cái)政運(yùn)行模式，實(shí)行契約性質(zhì)下的項(xiàng)目制合同運(yùn)營(yíng)管理。但在實(shí)踐中，部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出部分受到越來越多的批評(píng)，宋東葵(2012)就列舉到：“沒有形成項(xiàng)目庫(kù)制度、沒有建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、沒有形成項(xiàng)目滾動(dòng)管理制度，更缺少科學(xué)系統(tǒng)的論證、評(píng)價(jià)、決策體系，許多項(xiàng)目未經(jīng)可行論證、專家評(píng)審以及公開招標(biāo)就安排了預(yù)算，執(zhí)行中隨時(shí)、隨意安排，缺少應(yīng)有的科學(xué)性和必要的程序性；有的項(xiàng)目為盡快得到財(cái)政資金，邊評(píng)審、邊論證、邊申請(qǐng)、邊撥款，嚴(yán)重影響了預(yù)算的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。專項(xiàng)資金成為被擠占、挪用的主要對(duì)象，同時(shí)也助長(zhǎng)了各部門競(jìng)爭(zhēng)預(yù)算份額、熱衷于跑路、拉關(guān)系之風(fēng)，埋下了腐敗的種子”[6]。針對(duì)預(yù)算外收支，應(yīng)該說，部門預(yù)算與國(guó)庫(kù)集中支付的綜合運(yùn)用，對(duì)控制預(yù)算外收支規(guī)模起到一定作用，但很難從根本上解決這一問題。游離于公開集中管理之外的預(yù)算外資金的存在，根本原因在于中央與地方的財(cái)政關(guān)系上，一方面，我國(guó)人口眾多、關(guān)系復(fù)雜都要求中央要有強(qiáng)大的財(cái)力進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；另一方面，我國(guó)區(qū)域差異、地域廣大又要求地方要有足夠財(cái)力承擔(dān)起本區(qū)域的公共事宜。故一定時(shí)期內(nèi)，國(guó)家掌握的有限財(cái)力究竟給中央或地方誰多分配些，都會(huì)造成矛盾。1994年之前，預(yù)算外資金規(guī)模放大更多歸因于管理體制的松散，但在分稅制改革之后，中央集中財(cái)力行為成為了預(yù)算外資金規(guī)模放大的內(nèi)因。既然獲取預(yù)算外資金是為了彌補(bǔ)地方財(cái)力不足，那地方自然會(huì)消極對(duì)待要求公開集中管理預(yù)算外收支的部門預(yù)算收支編制了。

4、部門預(yù)算編制結(jié)果使用

對(duì)部門預(yù)算編制結(jié)果的使用，主要集中在以下兩點(diǎn)：一是部門預(yù)算編制結(jié)果的公開問題。公開性本就是政府預(yù)算的基本特征之一，它不僅要求部門預(yù)算編制結(jié)果要向公眾公開，而且要以公眾能看得懂的方式公開。近幾年來，各級(jí)政府雖已開始向公眾公開部門預(yù)算編制結(jié)果，但公開的內(nèi)容非常有限，尤其是項(xiàng)目支出和預(yù)算外收支部分，公開面臨意愿上和技術(shù)上的阻撓。二是應(yīng)利用部門預(yù)算編制結(jié)果加強(qiáng)對(duì)職能部門的監(jiān)管。而這一點(diǎn)卻恰恰體現(xiàn)出部門預(yù)算的規(guī)劃性偏弱，部門預(yù)算報(bào)告應(yīng)被理解為一份職能部門必須切實(shí)履行的責(zé)任文件，公眾通過解讀這份最重要的部門文件來評(píng)估履責(zé)情況[3]，但就我國(guó)預(yù)算實(shí)踐而言，現(xiàn)階段職能部門編制預(yù)算的出發(fā)點(diǎn)更多是追求預(yù)算規(guī)模最大化，以此為目的所編制的部門預(yù)算規(guī)劃性自然較差，再加上預(yù)算執(zhí)行調(diào)整過多，部門預(yù)算也就難以作為評(píng)估職能部門履責(zé)的基本依據(jù)了。

三、推進(jìn)部門預(yù)算改革的路徑選擇

總結(jié)上述問題可發(fā)現(xiàn)，部門預(yù)算改革在目標(biāo)性、績(jī)效性和規(guī)劃性上都存在缺陷，故下一步推進(jìn)部門預(yù)算改革的具體路徑有三條：一是民主路徑，應(yīng)利用“二上二下”編制流程和公開訴求實(shí)現(xiàn)相關(guān)各方間的協(xié)商機(jī)制，以達(dá)成程序民主；二是績(jī)效路徑，應(yīng)利用項(xiàng)目支出管理和部門績(jī)效目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)針對(duì)職能部門的績(jī)效考核；三是規(guī)劃路徑，應(yīng)利用機(jī)構(gòu)調(diào)整和強(qiáng)化觀念來追求職能部門運(yùn)作的科學(xué)規(guī)劃。

1、推進(jìn)部門預(yù)算改革的民主路徑

前文已述，部門預(yù)算對(duì)建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主助力很大，原因有二：一是政府預(yù)算本就是實(shí)現(xiàn)民主的重要途徑。西方理論界對(duì)行政與政治的兩分法并不能掩蓋政府預(yù)算的民主內(nèi)涵，這既是因?yàn)闅v史中政府預(yù)算一直是從自由經(jīng)濟(jì)走向平等政治的演進(jìn)通道，也是因?yàn)檎A(yù)算的基本特征同時(shí)就是所有成員平等擁有決定公共政策權(quán)利的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，正如馬駿(2011)所闡述的：“控制權(quán)力行使的最佳方式就是控制政府的活動(dòng)，而控制活動(dòng)最好的辦法就是控制資金……但是，直到現(xiàn)代公共預(yù)算建立之后，財(cái)政體系才變成一個(gè)能夠有效約束權(quán)力使用、促進(jìn)財(cái)政問責(zé)的制度”[5]。二是部門預(yù)算的編制流程會(huì)形成管理部門與職能部門、行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)、政府與公眾間的公開協(xié)商機(jī)制，這是從程序上對(duì)民主進(jìn)行的解釋與規(guī)范③。例如，國(guó)外對(duì)部門預(yù)算編制內(nèi)容的嚴(yán)格審查，既會(huì)涉及到立法機(jī)構(gòu)，也可能涉及到社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，從而在最大范圍內(nèi)取得預(yù)算共識(shí)[7]。當(dāng)然，這意味著部門預(yù)算改革目標(biāo)應(yīng)是多層次的，既要有技術(shù)上對(duì)預(yù)算編制科學(xué)性的改善與提高，更要有政治上對(duì)預(yù)算編制過程的公開與協(xié)商。至于具體的部門預(yù)算實(shí)施中萌發(fā)的程序民主，主要體現(xiàn)在兩方面：一是就編制內(nèi)容的確定所形成的管理部門與職能部門間的協(xié)商機(jī)制。“二上二下”的編制流程是可以創(chuàng)造出管理部門與職能部門討價(jià)還價(jià)的協(xié)商機(jī)制的，在預(yù)算數(shù)據(jù)上下傳遞過程中，職能部門申請(qǐng)預(yù)算數(shù)的依據(jù)是什么，而管理部門下達(dá)規(guī)劃數(shù)的理由又是什么，應(yīng)在雙方間展開充分平等的辯論程序。這就要求進(jìn)一步抬升職能部門在預(yù)算編制中的作用，職能部門必須充分清楚自己的所作所為、工作重點(diǎn)和發(fā)展規(guī)劃，并要向管理部門清晰解釋這些內(nèi)容，而管理部門則要根據(jù)預(yù)算資金總量和國(guó)家宏觀政策對(duì)各職能部門的業(yè)務(wù)規(guī)劃進(jìn)行有理有據(jù)的調(diào)整。當(dāng)然，預(yù)算編制時(shí)間應(yīng)繼續(xù)延長(zhǎng)，以留出充足時(shí)間滿足雙方的辯論需求。二是就編制結(jié)果公開所形成的行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)、政府與公眾間的相互促進(jìn)關(guān)系。王雍君(2012)在談及部門預(yù)算公開的意義時(shí)，提到三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的邏輯：行政部門必須被質(zhì)疑；行政部門必須被問責(zé)；行政部門必須采納“表達(dá)——回應(yīng)”的參與機(jī)制[3]。應(yīng)該說，這種立法機(jī)構(gòu)、公眾廣泛參與的“表達(dá)——回應(yīng)”程序是行政部門被質(zhì)疑、被問責(zé)的前提條件，故針對(duì)職能部門編制的預(yù)算結(jié)果，應(yīng)建立立法機(jī)構(gòu)、公眾層面上的預(yù)算公開聽證程序，由職能部門向立法機(jī)構(gòu)、公眾具體解釋編制的結(jié)果，并回答立法機(jī)構(gòu)、公眾提出的相關(guān)疑問。

2、推進(jìn)部門預(yù)算改革的績(jī)效路徑

技術(shù)上對(duì)預(yù)算編制科學(xué)性的改善與提高，突出表現(xiàn)在強(qiáng)化部門預(yù)算改革的績(jī)效性上，這是因?yàn)椋旱谝?，?jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求?？v觀人類歷史，經(jīng)濟(jì)最大的魅力就在于極大提升了人類社會(huì)效率，使更多的人開始擺脫物質(zhì)條件的束縛，并逐漸意識(shí)到自己的命運(yùn)并非絕對(duì)不可更改?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)的效率要求是改變每個(gè)人生活的潛在力量，自然也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)要求。第二，財(cái)政資金相對(duì)緊缺。當(dāng)今世界社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)財(cái)政資金的需求量越來越大，從2009年的歐債危機(jī)到2013年的財(cái)政懸崖，都顯示出因財(cái)政資金相對(duì)緊缺而引發(fā)財(cái)政危機(jī)的可能性正在增加[8]，故提高既有財(cái)政資金的使用效率是必須要做且非常重要的工作。至于強(qiáng)化部門預(yù)算績(jī)效性的切入點(diǎn)有兩個(gè)：

(1)加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理

項(xiàng)目制管理是我國(guó)一定歷史情勢(shì)和社會(huì)條件的產(chǎn)物，渠敬東(2012)認(rèn)為，專項(xiàng)資金的分配與管理滿足了嚴(yán)格控制、專職專責(zé)、理性管理和宏觀調(diào)控等需求，這種極為強(qiáng)調(diào)理性化目標(biāo)管理和過程控制的技術(shù)治理方式，既可強(qiáng)化國(guó)家體制對(duì)自由市場(chǎng)的引導(dǎo)和規(guī)制，亦能盡可能規(guī)范合理有效提供公共產(chǎn)品或服務(wù)[9]，故應(yīng)在嚴(yán)格審定項(xiàng)目資金的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目支出的管理。一是建立項(xiàng)目庫(kù)，細(xì)分項(xiàng)目類型，建立合理的項(xiàng)目排隊(duì)規(guī)則，對(duì)基本建設(shè)類項(xiàng)目、行政事業(yè)類項(xiàng)目和其他類項(xiàng)目三大類項(xiàng)目, 要進(jìn)一步細(xì)分，然后根據(jù)輕重緩急和財(cái)力可能進(jìn)行排序，從而確定項(xiàng)目支出的內(nèi)容和規(guī)模；二是合理區(qū)分基本支出和項(xiàng)目支出，對(duì)項(xiàng)目支出要有定性和定量規(guī)定，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中的專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)所包含的內(nèi)容要有明確規(guī)定，防止預(yù)算單位在填報(bào)預(yù)算時(shí)把屬于日常公用經(jīng)費(fèi)內(nèi)容的支出作為專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)；三是職能部門報(bào)送的項(xiàng)目支出預(yù)算要與國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、地方政府工作重點(diǎn)緊密結(jié)合，以改變職能部門套取預(yù)算資金、把難題推向政府的問題。

(2)明確職能部門績(jī)效目標(biāo)

盡管部門預(yù)算改革在全國(guó)各級(jí)政府已廣泛推開，但有關(guān)職能部門預(yù)算編制質(zhì)量、支出項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)效果、部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度等都還沒被詳細(xì)考究，其原因就是在編制的部門預(yù)算報(bào)告中缺乏明確的績(jī)效目標(biāo)?？梢哉f，近十年來的預(yù)算管理體制改革包括部門預(yù)算改革在內(nèi)，主要集中在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行的程序規(guī)范上，有關(guān)行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率的績(jī)效性則更多只是從理念上加以研究，這并不符合未來財(cái)政發(fā)展的經(jīng)濟(jì)趨向。因此，要求各職能部門在編制本部門預(yù)算報(bào)告時(shí)必須提出明確的績(jī)效目標(biāo)是非常必要的，這是提高職能部門運(yùn)行效率的前提，是對(duì)部門預(yù)算的績(jī)效加以評(píng)估、衡量與追蹤的基本依據(jù)。另外，績(jī)效評(píng)價(jià)的要害在于本年度的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)安排直接掛鉤[10]，這應(yīng)是下一步深化部門預(yù)算改革的一個(gè)側(cè)重點(diǎn)，使部門預(yù)算編制少受利益或關(guān)系影響，而是以各職能部門運(yùn)行效率和提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的好壞為參照。

3、推進(jìn)部門預(yù)算改革的規(guī)劃路徑

當(dāng)然，不論是滿足各方利益需求的程序民主，還是滿足經(jīng)濟(jì)效率要求的績(jī)效考量，都是從政府預(yù)算最基本的規(guī)劃功能上延伸出來的。換句話說，政府預(yù)算之所以能有效推進(jìn)民主進(jìn)程，提升政府運(yùn)行效率，就是因?yàn)樗轻槍?duì)龐大的財(cái)政資源提出的一份周密而細(xì)致的使用規(guī)劃，自然會(huì)影響到各個(gè)部門、每個(gè)個(gè)體的實(shí)際利益。不過，可惜的是，從近幾年預(yù)算執(zhí)行的過程來看，諸如超收收入過多、年底突擊花錢等問題都反映出預(yù)算編制的規(guī)劃性是很差的，故強(qiáng)化部門預(yù)算編制的規(guī)劃性，使部門預(yù)算編制結(jié)果真正成為預(yù)算科學(xué)執(zhí)行的法律規(guī)范，是下一步推進(jìn)部門預(yù)算改革的可選路徑之一。具體來說，可從以下幾點(diǎn)入手：

(1)成立專門的預(yù)算編制管理部門

現(xiàn)行的財(cái)政部門擔(dān)任預(yù)算編制管理部門的做法弊端有二：一是財(cái)政部門集預(yù)算編制、執(zhí)行、決算于一身，在預(yù)算事務(wù)上具有壟斷權(quán)，這使職能部門很難與財(cái)政部門形成平等的博弈關(guān)系④；二是財(cái)政部門同時(shí)管理預(yù)算編制、執(zhí)行、決算工作，意味著預(yù)算編制并不是獨(dú)立的工作，致使各方對(duì)預(yù)算編制工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，粗糙的預(yù)算編制成為了整個(gè)預(yù)算流程的最大硬傷。因此，應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，將預(yù)算編制工作獨(dú)立出來，成立專門的預(yù)算編制管理部門居中協(xié)調(diào)[7]，形成管理部門、職能部門、立法機(jī)構(gòu)與公眾間的平等協(xié)商機(jī)制，并將這一機(jī)制常態(tài)化、制度化，使部門預(yù)算編制成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各方積極參與的一件大事，從而有利于政府預(yù)算地位在我國(guó)的整體提升。

(2)編制長(zhǎng)周期職能部門規(guī)劃信息

我國(guó)具有制定長(zhǎng)周期發(fā)展規(guī)劃的傳統(tǒng)，但相比發(fā)改委的宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃，各職能部門的具體職責(zé)作用、任務(wù)分解流程與所需資金配置等長(zhǎng)期規(guī)劃信息，在編制的部門預(yù)算中則較為模糊，而這點(diǎn)恰是西方發(fā)達(dá)國(guó)家部門預(yù)算編制中的一大特點(diǎn)。沒有詳細(xì)的長(zhǎng)周期規(guī)劃信息，那職能部門的所作所為就具有很大的隨意性，對(duì)職能部門的經(jīng)濟(jì)績(jī)效考量也會(huì)有短視效應(yīng)。故應(yīng)要求職能部門在編制部門預(yù)算時(shí)，必須詳細(xì)列明至少三年以上的規(guī)劃信息⑤。

(3)依據(jù)十八屆三中全會(huì)提出的現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)，貫徹和諧可持續(xù)發(fā)展

針對(duì)我國(guó)未來財(cái)政發(fā)展，黨的十八屆三中全會(huì)指出，“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”[11]，這一規(guī)劃既全面概括了我黨我國(guó)對(duì)財(cái)政發(fā)展走向現(xiàn)代化的制度訴求，也提到了改進(jìn)預(yù)算管理制度的具體要求。毫不夸張的說，預(yù)算制度能否走向現(xiàn)代化，能否突出并實(shí)踐公開、平等、民主等現(xiàn)代價(jià)值觀，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、進(jìn)而促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。故應(yīng)從實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧可持續(xù)發(fā)展的高度來認(rèn)識(shí)部門預(yù)算編制工作，并將其看作是部門預(yù)算編制的基本指導(dǎo)思想。

對(duì)部門預(yù)算改革的深入研究會(huì)給我們帶來一個(gè)啟示，那就是任何一項(xiàng)改革作用的發(fā)揮都是漸進(jìn)的過程，尤其是財(cái)稅方面的改革，動(dòng)輒涉及千家萬戶，其改革結(jié)果更需很長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)。十八屆三中全會(huì)之后，我國(guó)將進(jìn)入全面深化改革時(shí)期，這意味著改革涉及人群更為廣泛、利益更為復(fù)雜，這既要求我們要有敢于改革的勇氣，更要有科學(xué)規(guī)劃的智慧。而對(duì)以往改革內(nèi)容的回顧與總結(jié)，是我們獲取科學(xué)規(guī)劃的主要方式。這也是討論推進(jìn)部門預(yù)算改革路徑的意義所在，以期通過此種嘗試，有助于深化我國(guó)預(yù)算管理制度改革，從而為實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)提出的建立我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(編輯：周亮；校對(duì)：余華)

【注釋】

① 這方面也恰是我國(guó)預(yù)算工作的薄弱之處，近些年來都存在年底突擊花錢的情況，說明預(yù)算執(zhí)行過程很不理想。

② 我國(guó)立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的審核一是時(shí)間短，二是審核時(shí)間與執(zhí)行時(shí)間相重合，這嚴(yán)重削弱了預(yù)算審核所應(yīng)發(fā)揮的監(jiān)管作用。

③ 相比空洞的去談民主問題，現(xiàn)今我國(guó)更應(yīng)著眼于首先通過行政運(yùn)行程序的改進(jìn)，以形成利益各方的相互制約、相互協(xié)商的程序民主機(jī)制，再在長(zhǎng)期的程序民主運(yùn)行過程中，培養(yǎng)各方的民主意識(shí)和民主表達(dá)方式，從而向最大程度的顧及各方利益的實(shí)質(zhì)民主過渡。

④ 擁有預(yù)算壟斷權(quán)的財(cái)政部門在部門預(yù)算編制過程中反而難以準(zhǔn)確了解各職能部門真正需要的預(yù)算資金，職能部門往往會(huì)采用經(jīng)營(yíng)關(guān)系、虛報(bào)預(yù)算額度等手段對(duì)待財(cái)政部門，使財(cái)政部門與職能部門間出現(xiàn)互不信任的惡性博弈關(guān)系。

⑤ 從這點(diǎn)來說，預(yù)算外資金最大的弊端是未能將有限財(cái)政資源用到最需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)提供上，故對(duì)預(yù)算外資金的治理，除公開透明這一思路外，還有就是要求各職能部門、各級(jí)政府提出明確且詳細(xì)的長(zhǎng)周期發(fā)展規(guī)劃，用可考量的規(guī)劃信息迫使預(yù)算外資金使用者將相對(duì)隱蔽資金用于發(fā)展規(guī)劃上。

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