尋租理論視角下的高等院校內(nèi)部控制架構(gòu)探討

胡娟華 唐子然

(湖南省教育科學研究院，湖南長沙 410000)

高等院校內(nèi)部控制的運行過程是保證高等院校教學、科研、服務(wù)社會三大活動的有效進行，保證知識資產(chǎn)、物質(zhì)資產(chǎn)、金融資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊，保證內(nèi)控信息的真實、合法、完整。尋租理論認為職務(wù)行為主體的業(yè)務(wù)活動中自由選擇、裁量以及職權(quán)、特權(quán)、壟斷和優(yōu)惠地位 “……是人們會競相尋租，或者說進行各種疏通活動，以爭取收入，而且在競相尋租的條件下，每個人都認為花費與他能取得利潤或稅收的期望值的費用去取得租金是值得的?！盵1]因此，從尋租理論視角研究信息不對稱狀態(tài)下行為主體決策的控制問題以及公共權(quán)力對場域的過多干預和扭曲問題，是架構(gòu)高等院校內(nèi)部控制機制的重要路徑。

一、內(nèi)部控制理論研究與實踐

內(nèi)控活動最早見諸古埃及的銀庫記錄官和國庫監(jiān)督官、古羅馬的“雙人記賬制”的財務(wù)支出檢查和復核制度。[2]十八世紀工業(yè)革命后，尤其是兩權(quán)分離之后，內(nèi)部控制逐漸發(fā)展和完善起來。1934年美國《證券交易法》首次定義了“內(nèi)部會計控制”[3]，1949年美國注冊會計師協(xié)會(AICPA)在一份特別報告中進一步將內(nèi)部控制劃分為內(nèi)部會計控制和業(yè)務(wù)控制兩個方面[4]。此后，美國會計學會、注冊會計師協(xié)會、財務(wù)執(zhí)行官協(xié)會組成的資助組織委員會COSO報告、INTOSAI內(nèi)部控制準則、加拿大COCO報告和巴塞爾的FICSBO相繼成為現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制模式。美國COSO1992年發(fā)布的《內(nèi)部控制——整體框架》認為，內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、管理層以及其他員工為達到財務(wù)報告的可靠性、經(jīng)營活動的效率和效果、相關(guān)法律法規(guī)的遵循等三個目標而提供合理保障的過程，強調(diào)不同層級人員在內(nèi)部控制中都扮演著一定角色，負有一定責任[5]。2004年發(fā)布的《企業(yè)風險管理——總體框架》報告提出內(nèi)部控制的總體框架由控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控五個相互聯(lián)系的要素組成[6]。最高審計機關(guān)國際組織(簡稱INTOSAI)的內(nèi)部控制準則委員會，將其涵蓋的范圍擴展到政府機關(guān)所有的管理活動，不僅僅限于財務(wù)管理方面，而是涵蓋了更為廣泛的管理控制概念，包含管理的態(tài)度、方法、程序以及其他足以確保達到評量的措施。INTOSAI則認為有效的內(nèi)部控制必須適當;必須持續(xù)穩(wěn)定、謹慎地遵守原初分權(quán)的規(guī)定;必須效益大于成本，并將內(nèi)控準則分為有關(guān)物質(zhì)文化控制環(huán)境的一般準則和達成控制目標的方法或程序的詳細準則，注重從客體的經(jīng)濟后果評價內(nèi)控制度效益[7]。加拿大注冊會計師公會所屬的控制基準委員會(簡稱COCO)1995年發(fā)布的《控制指導綱要》認為，內(nèi)部控制是指為支援組織成員達成營運的效果與效率，內(nèi)部與外部報告的可信賴程度，遵循相關(guān)法規(guī)以及內(nèi)部政策辦法等目標，而由組織資源、系統(tǒng)、過程、文化、結(jié)構(gòu)與作業(yè)等元素組成，重點是從目的、承諾、能力、監(jiān)督與學習四個方面提出了20項控制基準[8]。此模式深入主體內(nèi)部的細分要素提升內(nèi)控制度執(zhí)行力，更具動態(tài)性和管理階層導向。巴塞爾委員于1998年9月發(fā)布《銀行組織內(nèi)部控制系統(tǒng)框架》(簡稱FICSBO)。將內(nèi)部控制定義為“由董事會、高級管理人員以及其他人員實施的一個過程，其目的是為了實現(xiàn)經(jīng)營的效果與效率、會計與管理信息的可靠、完整與及時以及經(jīng)營活動符合現(xiàn)行法律、法規(guī)的要求”，并從內(nèi)控結(jié)構(gòu)上闡述了董事會、管理層及組織中的所有層級人員參與內(nèi)控及其對規(guī)則的影響過程，針對內(nèi)部控制的操作性目標、信息性目標和合規(guī)性目標提出相應的控制原則。巴塞爾委員會側(cè)重內(nèi)控環(huán)境方面，更加突出了職責分離的重要性，強調(diào)管理層的風險識別和評估、信息的傳遞和處理;除增加管理者對內(nèi)控的監(jiān)督、檢查、評議活動之外，還把糾正缺陷這種被COSO認為并非內(nèi)控的活動也歸納為內(nèi)控過程[9]。

從上世紀九十年代開始我國加大了對企業(yè)內(nèi)部控制的推動，先后出臺了多部法律、法規(guī)。1997年施行的《獨立審計準則》指出，內(nèi)部控制是企業(yè)為了保證業(yè)務(wù)活動的有效進行，保證資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊，保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策與程序，由環(huán)境、會計系統(tǒng)和控制程序構(gòu)成。該準則以內(nèi)控目標為導向，注重客體后果[10]。中國證監(jiān)會 2001年發(fā)布的《證券公司內(nèi)部控制指引》將內(nèi)部控制區(qū)分為內(nèi)部控制機制和內(nèi)部控制制度兩個方面。內(nèi)部控制機制是指公司的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及其相互之間的運行制約關(guān)系;內(nèi)部控制制度是指公司為防范金融風險，保護資產(chǎn)的安全與完整，促進各項經(jīng)營活動的有效實施而制定的各種業(yè)務(wù)操作程序、管理方法與控制措施的總稱[11]。2008年5月財政部等五部委聯(lián)合頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范－基本規(guī)范》[12]第三條稱本規(guī)范所指內(nèi)部控制，是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。此規(guī)范回歸了內(nèi)控制度的主體，強調(diào)了主客體的協(xié)同性。

二、尋租理論及其在內(nèi)部控制中的運用

尋租理論最先出自美國經(jīng)濟學家克魯格《尋租社會的政治經(jīng)濟學》(1974)一文[13]。而另一位美國經(jīng)濟學家塔洛克早在《關(guān)于稅，壟斷和偷竊的福利成本》(1967)一文中就詳細探討和分析了尋租成本與收益，尋租的政治市場，有效尋租、護租、創(chuàng)租和抽租以及減少尋租的措施，指出“大量的尋租族們?yōu)閷で笞饨鸩贿M行正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，造成了整個社會經(jīng)濟效率的低下。尋租并不創(chuàng)造額外的經(jīng)濟資源，僅僅是改變了原有生產(chǎn)要素的所有權(quán)關(guān)系，而且尋租具有成本低、預期效率高等特征”[14]。另 一 位 尋 租 理 論 創(chuàng) 立 者 布 坎 南(Buchanan)認為這里的“租”不是一般經(jīng)濟學原理中所指的地租，而是指由于不同體制、權(quán)利和組織設(shè)置而獲得的額外收益，或因政策干預和行政管制而形成的非生產(chǎn)性利潤，指出“尋租是追求滿足私利的個人使價值最大化，造成了社會浪費而不是社會剩余”。[15]在有關(guān)尋租的文獻中，其定義是多樣的。?？颂m德等人把尋租描述成憑借政府批準的壟斷權(quán)來取得收益的行為[16]，圖洛克等人將尋租定義為獲得壟斷或取得政府其他庇護而從事的活動[17]。

尋租理論用于會計內(nèi)部控制中，源于西方經(jīng)濟學家普遍認為，尋租行為扭曲了社會資源的配置，引起財富的非生產(chǎn)性轉(zhuǎn)移，導致組織的經(jīng)濟資源租值的耗散，降低了經(jīng)濟的運行效率和社會福利水平，損害其他利益相關(guān)者的利益。斯蒂芬·A·澤弗(Stephen A Zeff)在其一篇著名論文中分析會計內(nèi)部控制經(jīng)濟后果時指出“會計報告對企業(yè)、政府、工會、投資人、債權(quán)人決策行為的影響”[18]，認為會計活動可以造成財富的非生產(chǎn)性轉(zhuǎn)移以及會計事實上根本難以做到中立，通過影響會計準則的制定或會計政策的選擇就能將財富進行不當轉(zhuǎn)移，此時就會有人受損有人受益，這種會計行為正好體現(xiàn)了會計經(jīng)濟后果觀和尋租理論的結(jié)合。還有西方學者認為公司管理當局的會計準則游說、疏通、找靠山行為是受某項會計政策改變的暗示，管理當局的報酬、信息的生產(chǎn)成本、政府管制、稅收以及政治成本等都是影響管理者做出游說、疏通會計準則決策的因素，指出“會計準則游說行為”實質(zhì)上就是會計準則制定中的尋租行為。司可脫(William R Scott)認為會計尋租是在真實業(yè)績一定的前提下，采用不同會計政策的上市公司可以披露出不同的經(jīng)營業(yè)績，進而影響證券價格，影響到公司市值[19]。也就是說，在信息不對稱的條件下，通過改變會計的確認和計量方法，就可以改變會計信息，進而改變利益相關(guān)者的決策結(jié)果。會計控制制度的這種非生產(chǎn)性的不公平財富轉(zhuǎn)移功能和間接的資源配置效力與尋租的思想不謀而合。

干預和控制創(chuàng)造了租金，“尋租”現(xiàn)象無法避免。內(nèi)部控制作為高等院校的重要管理措施，就是基于交易成本控制，其依據(jù)離不開租值。在目前高等院校的層級制組織結(jié)構(gòu)中，資源使用機制的分散使用、條塊管理、分層處置等特征決定了資源的采購、配置、乃至核算本身都必須分散進行。同時信息流遞減傳遞原理指出，信息處理過程的層次越多，信息所含“噪音”越多，信息失真的可能性就越大，從而信息的效用越低。[20]以接收和處理信息為基礎(chǔ)的內(nèi)部控制，其運行特點具有直接的經(jīng)濟社會后果性，即不同的內(nèi)部控制制度往往會產(chǎn)生不同的影響，同時，內(nèi)控制度是管理當局通過行政程序制定的，相關(guān)者難以參與，在這個制度變遷過程中，高等院校管理階層只要施加有利于自己的影響就能夠獲取社會經(jīng)濟資源配置過程中的“公共租金”，管理階層各主體也可以利用規(guī)則本身的漏洞，以謀求上級主管部門對特殊政策的特許，這個行為本質(zhì)上是對管制機構(gòu)的尋租、對規(guī)則制定過程的“游說”與對規(guī)則利用的自我“辯護”。

尋租越多，就需要設(shè)置越多內(nèi)部控制措施。尋租視角除了涵蓋會計內(nèi)部控制的目標之外，還擴大了整體的框架范圍，是站在高等院校戰(zhàn)略發(fā)展的層次上去分析問題，并且細化地解決高等院校全面目標管理在各個流程中的諸多弊端，在高等院校內(nèi)部控制涉及的各個方面都能發(fā)揮更大作用。正基于此，傳統(tǒng)的內(nèi)部控制查錯防弊、提高業(yè)務(wù)效率的控制系統(tǒng)必須相應做出調(diào)整，實現(xiàn)自我行為的優(yōu)化，所以從尋租視角研究高等院校的內(nèi)部控制理論，構(gòu)建高等院?？茖W的、民主的內(nèi)部控制框架體系，不僅對促進高等院校內(nèi)部控制的優(yōu)化，使我國高等院校真正實現(xiàn)科學的、健康的、持續(xù)的發(fā)展有著十分重要的理論意義，更具有非?，F(xiàn)實的實踐價值。

三、尋租理論視角下高等院校內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

近年來，高等院校的債務(wù)和財務(wù)危機時有發(fā)生，高等院校的貪污受賄案件更是不斷引起人們的熱議，深入分析高等院校內(nèi)控規(guī)則選擇、變更、運行、監(jiān)測、評價等節(jié)點尋租行為方式，有助于高等院校管理部門察覺、評估尋租行為，有效規(guī)避履行職能過程中的交易風險，保全資產(chǎn)并且為高等院校創(chuàng)造更高效率的內(nèi)控運行機制。

1、對內(nèi)控制度的制定施加影響

內(nèi)控制度的制定本身就是個管理決策的過程。內(nèi)控制度制定是指在可選擇域內(nèi)，根據(jù)高等院校職能管理的目標，對可供選擇的內(nèi)控原則、方法、程序進行定量、定性的比較分析，也就是說，既定的內(nèi)控制度都是選擇的結(jié)果。通過影響內(nèi)控制度制定的尋租集中體現(xiàn)在參與權(quán)力和自由裁量上。圍繞內(nèi)控制度制定的權(quán)力分配及規(guī)則選擇，內(nèi)控制度相關(guān)者常常通過各種看似公正的謀略、方式方法，游說、誘導或干預內(nèi)控制度的制定過程朝著有利于自身利益的方向發(fā)展。在既定內(nèi)控制度制定的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，尋租者所可能尋求的，則是具體某項內(nèi)控制度中有利于自己的規(guī)則。內(nèi)控制度運行過程中，作為“經(jīng)濟人”的相關(guān)者則通過具體內(nèi)控制度的解釋、變更、適用性選擇，最大限度地降低或減緩內(nèi)控制度可能對自身帶來的負面影響。也就是說，管理階層、尤其是領(lǐng)導等相關(guān)者會利用內(nèi)控制度這種“契約”不完全性以及未來環(huán)境不確定性的特征，利用在處理程序和方式上的剩余控制權(quán)，斟酌選用規(guī)則、方法以達到尋租目的。

在一些高校基建項目中，往往投標人、中介機構(gòu)、腐敗官員相互勾結(jié)，串通設(shè)置招投標準入資質(zhì)、量身定制條件、操縱招投標底，形成嚴密的腐敗利益鏈?！坝袝r看似有十幾家企業(yè)參與投標，實際上只有一家在幕后操縱。”[21]正在監(jiān)獄服刑的南昌大學原基建干部X某說，圍標一旦成功，利潤高達工程額的20%，他們就可以再將工程轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包，從中牟利。這個例子很好地表達了內(nèi)控制度相關(guān)者為尋租而所做的努力以及兩者間的關(guān)系。然而，在我國高等院校內(nèi)部控制制度制定過程中，大多數(shù)被管理對象很難參與其中，對內(nèi)部控制制度的制定近乎麻木、維持著事不關(guān)己的態(tài)度。

2、利用內(nèi)控制度的時滯空間

內(nèi)控制度的時滯空間績效和成本是影響尋租人利益的最主要因素，也是整個反映“再分配”情況的最核心指標。在“權(quán)力”和“責任”上，內(nèi)控制度的原則是權(quán)責一致，而事實上制度環(huán)境與實際環(huán)境并不一致，通常情況下主要責任和權(quán)力可能并不相稱，也就是說“責任和權(quán)力”的授予和績效的確認有時滯，這種方式是為了更方便工作的展開，促進相關(guān)業(yè)務(wù)的實現(xiàn)。這就給操縱造假尋租提供了可利用的彈性空間，擺脫了以績效目標為控制得以實質(zhì)進行的模型化評價，前后的時滯空間也給尋租者提供了便利。如浙江大學環(huán)境與資源學院的常務(wù)副院長陳X利用苕溪項目總負責人的身份，將關(guān)聯(lián)公司列為課題外協(xié)單位，再通過授意關(guān)聯(lián)公司開具虛假發(fā)票、編造虛假合同、編制虛假賬目等手段，將1022.6646萬元專項科研經(jīng)費套取或者變現(xiàn)非法占為己有。他在辯護中就聲稱，苕溪項目的實際操作周期比預想的時間要長，至少需要5年的時間。但根據(jù)財政部的相關(guān)規(guī)定，課題實施期限到期做結(jié)題驗收后，未用完的科研經(jīng)費要退回國家?？紤]到課題后期工作主要有示范工程重整修復、運行維護以及產(chǎn)業(yè)化推廣等重要工作，仍需要大量資金支持，從而保證科研成果得到有效的保護，為將來產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營以及“十二五”課題的申報和運行打下良好的基礎(chǔ)，因而“課題組只能通過變通的方式，將部分將來需要用的資金轉(zhuǎn)移出來，目的仍然是為將來課題的深入開展維護做更好的服務(wù)”[22]。這樣就產(chǎn)生了許多無法量化的事實和質(zhì)量信息不能得到及時的財務(wù)反映，雖不直接影響報表上的數(shù)據(jù)，但是所包含的實質(zhì)內(nèi)容卻為尋租者提供了尋租機會。

3、利用內(nèi)控制度的彈性空間

近年來，高校自主招生、補錄及調(diào)換專業(yè)三個環(huán)節(jié)已成為腐敗的重災區(qū)。中國人民大學招生就業(yè)處原處長蔡X因利用自主招生、提前錄取等機會收受賄賂，涉嫌違法違紀接受調(diào)查，教育學院執(zhí)行院長胡X也被免職協(xié)助調(diào)查[23]。2010年，吉林省教育廳原副廳長、省政府教育督導團總督學于X在學生擇校、考試錄取、調(diào)換專業(yè)方面為他人謀取利益，多次非法收受或索取他人財物共計953萬元，法院最終判處其無期徒刑;2012年，遼寧省招辦兩名干部因涉嫌收受巨額賄賂，被有關(guān)部門帶走調(diào)查。高校試點自主招生初衷是為了提高高校的招生自主權(quán)，拿出一定比例的招生名額，高校自行組織考試，通過選拔讓少數(shù)考分不夠但某一方面拔尖的專才能夠進入高校深造。教育部要求部屬高校自主招生的比例不超過5%。2006年，教育部規(guī)定“考生人數(shù)較多且生源質(zhì)量好的高?？梢杂兴鶖U大，各校應將其作為‘預留計劃’的一部分單獨公布，并報教育部高校學生司備案”。2012年，教育部對自主招生候選人數(shù)量設(shè)置了上限——規(guī)定“原則上控制在自主招生錄取計劃數(shù)的120%，最高不超過200%”，彈性空間其實很大。比如，高校在向各省分配招生指標之前會預留1%的名額用作機動指標、對特長生的界定、“獲獎”的確認，甚至公示項目也只包括7項，考號、姓名、性別、科類等信息公眾根本無從監(jiān)督，而最關(guān)鍵的學業(yè)成績、筆試、面試評價等，反而不在公示之列，尋租的空間由此滋生。顯然，沒有權(quán)威規(guī)定的支撐，沒有規(guī)定的彈性空間，院校招生部門各崗位主體的道德水平不會下降，相關(guān)者遭受損失的可能性就小，這就是權(quán)威的、額外的彈性空間引發(fā)的尋租風險。在這個過程中，院校招生部門各崗位主體追求利潤最大化的本性和行為沒變，只不過彈性空間大小改變了它們的邊際成本，刺激招生規(guī)模和尋租風險的相應變化。雖然彈性空間的存在有合理性，但其前提是每一個“自由裁量”應是正義、公平、合理和合法的，自主性決定了它更易被濫用，且不易被識破。高等院校可以沒有機會主義行為，也可以不存在事后的選擇問題。但只要有權(quán)威的彈性空間降低崗位主體的邊際成本，就難免會引發(fā)“尋租風險”，匈牙利經(jīng)濟學家科爾納“父愛主義”論斷，就是對制度彈性空間“尋租風險”的最好注釋。

4、利用內(nèi)部控制制度變更

眾所周知，內(nèi)部控制的目標是為了教學科研的效果和效率、資產(chǎn)的安全和完整、國家法律法規(guī)的遵循、會計與管理信息的真實完整和有用。內(nèi)控制度變更多是指高等院校治理結(jié)構(gòu)和會計信息披露與使用的政策、規(guī)則、程序、監(jiān)督、評價發(fā)生了更改。內(nèi)控規(guī)則和程序變更即管理過程中同類事項或交易由一種模式改用另一種模式。這是內(nèi)控制度發(fā)展過程中的一個選擇環(huán)節(jié)，更是內(nèi)控制度選擇的實現(xiàn)形式，強制性內(nèi)控制度變更是政府和上級部門選擇的結(jié)果，而自愿性內(nèi)控制度變更則是高等院校管理階層及崗位主體自主選擇的結(jié)果。

制度從競爭的市場轉(zhuǎn)向直接的行政規(guī)定，尋租活動就不可避免。不僅體現(xiàn)在相關(guān)者對于內(nèi)控準則制定權(quán)的游說，而且為相關(guān)者進行內(nèi)控政策變更尋租提供了可能。由于我國的市場經(jīng)濟還遠非尤金·法瑪(Eugene Fama)“有效市場假說”所述，市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)設(shè)施還不完備，市場參與者還不能有效地識別內(nèi)控制度變更中所有信息的實質(zhì)，發(fā)現(xiàn)政策、規(guī)則、程序、監(jiān)督、評價變動中隱含的未來風險變動，以及對高等院校未來預期和社會評價做出估計。我國高等院?，F(xiàn)行體制和社會經(jīng)濟環(huán)境為高等院校自主性內(nèi)控制度變更行為實現(xiàn)利己經(jīng)濟后果更是提供了較大的空間和自由，而且其可以冠冕堂皇地尋租達到其預期目的。除上市公司外，高等院校內(nèi)控信息披露大多只是滿足監(jiān)管層強制性法規(guī)的最低要求，自愿性信息披露現(xiàn)象很少見，導致管理層與相關(guān)者間普遍存在信息不對稱，利用內(nèi)幕信息尋租現(xiàn)象大量存在。

5、利用有管理的預算編制

預算編制是指高等院校對各項經(jīng)濟活動進行預期并控制的管理行為及其制度安排，它是內(nèi)部控制的重要方法。有管理的預算編制，有的稱預算操縱，它是指院校管理者在公認的預算制度允許范圍內(nèi)，通過預算政策調(diào)整、有意識地選擇預算政策甚至操縱預算信息對高等院校預算進行數(shù)字處理、控制應計項目等，使其管理者獲得一些不正當利益或達到不良的目的，從而使預算達到最佳化的行為，是預算政策經(jīng)濟后果的一種體現(xiàn)。這里所言的不正當利益、最佳化預算其實就是尋租行為的表現(xiàn)。

我國的經(jīng)濟社會環(huán)境和發(fā)達國家有很大的差距，市場經(jīng)濟基礎(chǔ)、科層管理結(jié)構(gòu)、人治法治雙軌運行，因而預算操縱呈現(xiàn)一定的特殊性。從高等院校治理結(jié)構(gòu)上來看，“大收大支”的財務(wù)管理體制，造成教學科研產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，權(quán)責不清，尤其在這樣一個主體以從事知識型職業(yè)為主的院校環(huán)境中，與經(jīng)營性企業(yè)相比，財務(wù)效益更多的是體現(xiàn)在課題選擇、經(jīng)費籌措、分配政策、科研資訊、服務(wù)創(chuàng)新等，而不僅僅是預算的資源配置功能，從而預算信息提供方極易將其尋租動機轉(zhuǎn)化為尋租行為，造成項目控制目標和預算的脫節(jié)現(xiàn)象。實踐中，高等院校的預算操縱大多發(fā)生在基建、招生、學術(shù)研究等存在大量不確定因素的預算項目中，利用規(guī)則漏洞進行操縱，一般以粉飾信息、虛假內(nèi)容以及定員定額、科研成本參數(shù)的可選擇性為前提，表面上在教學科研規(guī)章制度、會計法規(guī)和準則的范圍內(nèi)，實則表現(xiàn)為對需要估計的項目內(nèi)容進行調(diào)整，如通過內(nèi)容修訂、課題拓展、員額、投資額成本化、費用內(nèi)外價差、成本分攤及關(guān)聯(lián)交易等來達到修正教學科研預算輸送利益的目的;利用合作研發(fā)以實現(xiàn)轉(zhuǎn)移或套取預算經(jīng)費，利用變更課題、虛擬項目或操縱項目評估，以及利用時空差和政策變更甚至巧立名目“年底突擊花錢”式的跨界跨期平衡也都是高等院校管理層常用的有管理預算方式。

可以看出，其實不管是哪一種方式，歸根結(jié)底都可以說是內(nèi)部控制制度的選擇、變更的彈性、空間問題，只是各種方式有所側(cè)重。

四、完善內(nèi)部控制架構(gòu)的對策建議

圖1 尋租視角下內(nèi)控系統(tǒng)的構(gòu)成框架圖

尋租視角下的內(nèi)控制度(圖1)和其他利益相關(guān)方的整體目標應該是提升制度相關(guān)者價值。相關(guān)者價值是指制度效益與成本之比。要提高相關(guān)者價值，我們需要在保持成本不變的情況下提升一項或多項制度績效，或者在保持績效的情況下降低成本。無法提升相關(guān)者價值就意味著內(nèi)控系統(tǒng)失去了自控功能。各層級機構(gòu)部門的管理者也需要認同這種價值目標，這對內(nèi)控制度至關(guān)重要，因為協(xié)同價值與以往做法有本質(zhì)區(qū)別。雖然內(nèi)控制度從未反對改善制度績效，但它們的核心目標是增加內(nèi)控范圍和保持管理層效益。盡管各個組織都提出了高尚的使命宣言，但真正能提升制度相關(guān)者價值的工作還停留在喊口號階段。幾十年來，傳統(tǒng)的內(nèi)控方式和評價體系從未發(fā)生重大變化，這造成問題積重難返，導致內(nèi)控系統(tǒng)的控制質(zhì)量極不穩(wěn)定，內(nèi)控成本不受控制地攀升?，F(xiàn)在面對沉重的成本控制壓力，各層級機構(gòu)部門都在去重化輕，這最終促使他們轉(zhuǎn)向以提升制度相關(guān)者價值為基礎(chǔ)的評價模式，內(nèi)控制度未來要支持面臨不同風險的多重評價模式，并且這種情況將持續(xù)較長一段時間，因為系統(tǒng)轉(zhuǎn)型是曲折和緩慢的。在這種環(huán)境下，為了超越傳統(tǒng)的降低成本方式，應對新的評價模式，內(nèi)控體系需要新的戰(zhàn)略。如果內(nèi)控體系能改善相關(guān)者價值，他們就能保持或提升效率、聲譽，如果他們能在保持高標準控制的同時提高效率，他們就能在合作中占據(jù)強勢地位，因為尋租視角下的內(nèi)控體系中，那些提高相關(guān)者價值的內(nèi)控制度將具備最強的吸引力。如果組織無法提高相關(guān)者收益，他們將面對越來越大的壓力，不管他們現(xiàn)在的定力有多強、制度有多嚴，同樣，紀檢部門如果不能快速地接受并支持協(xié)同價值，完善自控功能，他們的相關(guān)者就將被那些投機人挖去。

當前，我國高等院校經(jīng)過數(shù)年的大擴招后，積累了許多矛盾，改革正處于關(guān)鍵時期，一定的調(diào)控和干預難以避免。高等院校法治與人治的雙軌運行還將長期存在，改革路徑的選擇、權(quán)益邊界的界定都存在諸多不確定性，教科體制、招生方式的弊端、決策機制的不完備、數(shù)據(jù)分析處理、謹慎性原則和重要性原則的濫用，內(nèi)控規(guī)范體系中存在著尋租的空間，這些也從某種程度上給予了內(nèi)控相關(guān)者尋租長期存在的可能。同時，內(nèi)部控制架構(gòu)是一個系統(tǒng)的過程，信息的傳遞和內(nèi)控機制的實質(zhì)決定了內(nèi)部控制架構(gòu)必將伴隨高等院校的發(fā)展與改革而存在，它對高等院校的發(fā)展改革造成了一定的負面影響，但卻難以從根本上消除，因而要對尋租行為進行必要的、有效的控制。

解決任何問題的第一步都不外乎于定義一個適當?shù)哪繕撕图軜?gòu)路徑。缺乏定義清晰的目標，或是追求錯誤的目標，導致以往內(nèi)控制度的努力付諸東流。如果定義的目標過于狹隘，例如擴大內(nèi)控制度覆蓋、控制成本或提升效益，則會令制度偏離軌道。擴大低效率的內(nèi)控制度覆蓋，或犧牲效率換來成本的降低都達不到內(nèi)控的目的。如今提升內(nèi)控績效與相關(guān)者的利益產(chǎn)生抵觸，因為績效的提升依靠的是內(nèi)控制度面的擴大，而非制度機制的改善。由此，架構(gòu)內(nèi)控制度機制可從以下兩方面入手。

1、完善治理結(jié)構(gòu)，架構(gòu)去重化輕的內(nèi)控基礎(chǔ)

治理結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)機制是高等院校最重要的內(nèi)控環(huán)境因素之一。在很大程度上，不僅影響著高等院校內(nèi)控制度的選擇，還會影響內(nèi)控工作的運行、內(nèi)控信息的收集、傳遞。當前，我國高等院校的治理結(jié)構(gòu)是“兩大系統(tǒng)”，即黨委會、校委會，成員組成主要來自內(nèi)部人員。這樣就極易造成團體偏好，選擇性失明，工會、教授會等社團組織的監(jiān)督作用難以發(fā)揮，政府部門的行政干預有時候也使治理作用大打折扣?，F(xiàn)代組織治理，強調(diào)多主體性參與，共管共治，內(nèi)控基礎(chǔ)的核心是通過特定的治理結(jié)構(gòu)和程序，在利益相關(guān)者之間形成合作共贏、互相制衡的機制。

首先，完善的高等院校治理結(jié)構(gòu)，既要有體現(xiàn)黨和政府的領(lǐng)導，也需要體現(xiàn)教職員工和學生及其家長利益，還需要體現(xiàn)社會各界和人民群眾的關(guān)切。既要少數(shù)服從多數(shù)，又要保護少數(shù)，同時兼顧多數(shù)人和少數(shù)人的利益。實現(xiàn)所有權(quán)和管理權(quán)分離，必須拓展民主治理的深度和廣度，沒有廣泛、包容、真實的參與的治理結(jié)構(gòu)是不完整的。因此，一是要明晰政府主管部門與高等院校、高等院校內(nèi)各管理層級間各崗位間的權(quán)責邊界及自主權(quán)幅度。高等院校尋租泛濫、腐敗橫行現(xiàn)象的出現(xiàn)，與權(quán)責邊界的界定方式和權(quán)責實現(xiàn)方式有直接關(guān)系。布坎南認為:“尋租活動的原因在于制度規(guī)則，而不在尋租者個人本身。當制度從有秩序的自由市場轉(zhuǎn)向直接政治分配的混亂狀態(tài)時，尋租就作為一種主要的社會現(xiàn)象出現(xiàn)”[15]。由此可見，明晰而穩(wěn)定的內(nèi)控規(guī)則不僅有助于促進崗位主體之間形成對預期利益格局的認同，而且通過制度渠道進行的權(quán)利和利益分配將使相關(guān)崗位主體享有租金價值的同等份額。這樣，崗位個體的私人尋租成本，將帶來制度所有相關(guān)者的外部經(jīng)濟，由此造成的集體行動中的“搭便車”傾向?qū)乐叵魅鮽€體從事尋租活動的動力基礎(chǔ)。這里所說的權(quán)責實現(xiàn)方式不僅包括一套良好而完備的規(guī)則，而且還應包括使規(guī)則得到普遍遵守的、體現(xiàn)著分工、制約精神的內(nèi)控結(jié)構(gòu)形式，以及內(nèi)部的組織紀律約束和社會輿論的監(jiān)督。只有當各級管理部門及領(lǐng)導的權(quán)力被具有更高權(quán)威的真實制度所分割、約束，才能最好地保護各相關(guān)方的地位和影響力;只有在一個民主的協(xié)同共治的環(huán)境里，才能真正有效地增進相關(guān)者福利，根本性地抑制尋租活動。二是優(yōu)化校委(董)會構(gòu)成，限制成員任期。通過增設(shè)相對穩(wěn)定數(shù)量的具有較高專業(yè)知識、實踐經(jīng)驗豐富、獨立判斷能力強的獨立成員，組成包括所有權(quán)代表、外部社團組織代表、院校內(nèi)部教職工代表、學生代表等利益相關(guān)者的治理機構(gòu)，解決高校所有者、利益相關(guān)者與管理層的溝通問題，改單向?qū)ο碌膬?nèi)控為網(wǎng)絡(luò)化內(nèi)控。這樣不僅能夠確保校委(董)會及時準確共享真實的信息、不斷產(chǎn)生新鮮的觀點，還能夠不斷為校委(董)會補充優(yōu)質(zhì)資源和杰出成員，防止院校管理階層及領(lǐng)導者的權(quán)力逐漸達到支配性地位，可能會給校委(董)會和院校帶來尋租風險。

其次，有效的高等院校內(nèi)控基礎(chǔ)，既要明確不同崗位主體的職能，也要厘定崗位主體的職能關(guān)聯(lián)秩序，還要有不同崗位主體之間權(quán)益分配和制衡關(guān)系的制度安排。既要發(fā)揮崗位主體的自主性，又要限定權(quán)力邊界，同時兼顧崗位主體權(quán)責一致。當前，高等院校一直丑聞不斷，顯然與院校管理體系和權(quán)力機制有關(guān)。高度行政化的大學體系面臨“單一主體、多重職能”的窘境。一方面，行政取代教學研究和學術(shù)成為獲得招生、評職稱、攬課題、拿科研經(jīng)費的絕對優(yōu)先控制權(quán)，享有上級行政主管部門為自己不負責任的科研項目和經(jīng)費兜底和買單的便利。另一方面，各層級崗位都不同程度承擔著教學科研、行政管理和服務(wù)社會等多重職能，一個崗位主體承擔過多的職能，如人大招生處長蔡X，要承擔搜尋、錄取、分配等責任;又如教授陳X，要承擔教學、科研、實驗，還要負責研發(fā)項目管理、后期運轉(zhuǎn)等，授權(quán)較大且集中，監(jiān)督缺失，極易為尋租提供方便。因此，有效的內(nèi)控基礎(chǔ)，一是要使崗位的職能去重化輕，主管部門退出兜底和隱性擔保，給管理階層各崗位主體更清晰的權(quán)責空間，給所有的參與者以更有力的激勵和約束，著力由糾錯防弊導向轉(zhuǎn)向自主控制、自我優(yōu)化，建構(gòu)基于大數(shù)據(jù)的內(nèi)控制度基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)控制環(huán)境、內(nèi)控目標、信息溝通、內(nèi)控監(jiān)測、風險評估一一對稱的精準控制，提升內(nèi)部控制系統(tǒng)功能。二是合理匹配剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)，規(guī)范委托代理各方之間的“雇傭和報酬契約”關(guān)系[18]，制定長期(跨任期)的崗位主體績效考核評價標準，減少評價指標間的過多關(guān)聯(lián)及其利益綁定，專注主要控制目標的內(nèi)容、質(zhì)量、長期性，避免導致代理方短期行為尋租。另一方面，由于自我約束為主的“自檢自評”方式雖然節(jié)約了直接成本，方便了管理者，但也給一些相關(guān)者尋租留下了空間。可以借鑒企業(yè)外部審計制度，通過引入獨立的、能對“互謀者”負有連帶民事賠償責任和刑事責任的第三方監(jiān)督機構(gòu)，強化內(nèi)控監(jiān)測、績效評估，避免院校各管理階層委托代理雙方聯(lián)手進行尋租，從而構(gòu)成精準、持續(xù)、高效的內(nèi)控結(jié)構(gòu)。

2、完善高等院校內(nèi)控規(guī)則，構(gòu)建后果約束的自控機制

高等院校作為非盈利組織，其內(nèi)部控制與企業(yè)組織在很多方面有著共同的要求，但其運行性質(zhì)和內(nèi)容有著根本性的區(qū)別。企業(yè)組織的價值導向是生存、發(fā)展和盈利，最大化股東權(quán)益。高等院校是培養(yǎng)人才、服務(wù)社會導向的社會文化資本創(chuàng)造型組織，因而高等院校內(nèi)部控制既不同于財務(wù)安全視角的會計內(nèi)部控制，也不同于管理價值視角的企業(yè)內(nèi)部控制?，F(xiàn)代高等院校內(nèi)部控制的目標應該是協(xié)同共控、合作共贏，內(nèi)控規(guī)則的選擇應有利于建立各崗位參與主體的公平競爭環(huán)境，有利于建立各崗位參與主體的歸屬感和收益預期，實現(xiàn)納什均衡[24]。

(1)完善高等院校內(nèi)控規(guī)則的制定機制

內(nèi)控制度的本質(zhì)是權(quán)益的再分配。長期以來，內(nèi)控制度都是所有權(quán)人導向，把維護所有權(quán)人、委托人、管理者的權(quán)益增值、安全奉為天條，彰顯出內(nèi)控中所有者的絕對權(quán)威和相對人的絕對服從以及其他相關(guān)者的被動接受，忽略了合作對共贏的需求，造成合作過程中利益沖突，出現(xiàn)設(shè)租、創(chuàng)租、尋租。因此，一是高等院校內(nèi)部控制應該以協(xié)同共治、合作共贏為目標，通過有效的協(xié)商和協(xié)調(diào)機制，廣泛吸收有關(guān)部委、社團組織和院校領(lǐng)導，以及理論界、實務(wù)界和中介機構(gòu)的知名專家參與，在相互平等的基礎(chǔ)上，自覺地協(xié)調(diào)所有權(quán)人、委托人、管理者利益與相對人利益的沖突，形成公共利益最大化基礎(chǔ)上的廣泛共識，制定出具有普遍認同性、廣泛使用性的內(nèi)控制度，使內(nèi)控規(guī)則、制度包含的彈性空間與利益空間趨向一致，從而減少可尋租空間。二是合理設(shè)定內(nèi)控規(guī)則的選擇空間及自由裁量權(quán)，“由于人的有限性和環(huán)境的不確定性，人們之間不可能簽訂一個可解決所有問題的合同或交易費用之大使代理問題不可能通過合約解決”[25]。由此可見，規(guī)范選擇空間及自由裁量權(quán)不外乎規(guī)則的適當超前性，不外乎選擇空間的有限性。規(guī)則的制定既要適用于當前的業(yè)務(wù)發(fā)展狀況，同時要因應未來一段時間可能的業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢和內(nèi)控環(huán)境、相關(guān)法規(guī)的變化，使規(guī)則能在相對較長的時間內(nèi)平穩(wěn)銜接變動、更新，避免出現(xiàn)空隙。既要因應未來的不確定性給管理階層各部門崗位一定選擇余地，又要范防信息屏蔽，縮減內(nèi)控規(guī)則選擇空間，使得部門崗位利用內(nèi)控規(guī)則的尋租成無源之水。

(2)完善高等院校內(nèi)控規(guī)則的自控機制

現(xiàn)代組織合作與共贏的前提源于利益共同體，源于資源、信息的共享。長期以來，我國的高等院校管理層級分明，各層級管理者擁有管理本部門、本崗位的直接權(quán)利和掌握全面信息的快捷渠道，能直接左右部門的運行和發(fā)展。上級部門與領(lǐng)導雖然擁有至高的權(quán)力，但是由于信息不對稱，傳遞不暢，在很多情況下很難通過行政手段達到管理的目的。而其他利益相關(guān)者，由于缺乏相應的權(quán)力保障機制，更缺乏掌握信息的渠道，盡管有些利益相關(guān)者水平比較高，也有參與院校方及部門管理的強烈愿望，但是對院校運行的約束力卻十分有限。因此，構(gòu)建內(nèi)控規(guī)則的自控機制，一是依照內(nèi)控制度評價指標體系構(gòu)建內(nèi)控信息公共平臺，為廣泛參與的績效評估、監(jiān)督管理提供數(shù)據(jù)支撐。要從制度層面上強制完備信息，對內(nèi)控規(guī)則選擇、變更、運行的內(nèi)容、時間、方式、格式等予以詳細、具體、明確的公開。在公開的范圍上，不僅要公開內(nèi)控規(guī)則變更的理由、內(nèi)容、時間其及可能的影響，還要公開說明對規(guī)則變更的評估方法、決策依據(jù)、程序合法性、內(nèi)容合理性等信息，同時在評價報告中要闡述當前內(nèi)控規(guī)則變更及其對相關(guān)者的影響，以便能夠系統(tǒng)、集中地揭示本院校、本部門、本科研項目的內(nèi)控規(guī)則信息，增進利益相關(guān)者對內(nèi)部信息的理解和應用，從而克服信息的不對稱性，防止管理者利用內(nèi)控制度選擇、變更、運行信息的壟斷和不對稱損害其他利益相關(guān)者的利益來尋租，防止尋租者利用集體不經(jīng)意間選擇性得到的信息，來操縱民眾進入卡爾榮格(Carl Jung)所稱的“集體無意識”，提高內(nèi)控制度的強制監(jiān)管力度，并有效地規(guī)避尋租風險。二是采取基于防范尋租的措施，建構(gòu)可持續(xù)的內(nèi)控評價機制。持續(xù)監(jiān)控是一項復雜的工作，因為院校不僅要考慮管理者職權(quán)，也應考慮各職能部門的性質(zhì)、相關(guān)者的位置、所提供服務(wù)的屬性，以及潛在的財務(wù)損失、交易成本等，還要考慮被管理者或相關(guān)者在提供服務(wù)時，是否侵犯了其他相關(guān)者的職權(quán)。鑒于巨大組織通常有大量崗位主體，因此在開展內(nèi)控評價之前，要進行有效的定崗定職、尋租風險評估。為保證被管理方、相關(guān)方哪些是可接受的行為，院校應針對被管理者和相關(guān)者，專門制定可行的指導準則與工具，弄清楚在涉及第三方合規(guī)的問題上，哪些做法是可行的，哪些是不可取的，并針對預防尋租和內(nèi)控制度制定一個獲得各方認可的評估程序，幫助院校的管理者、崗位主體與其他相關(guān)者，在權(quán)責邊界與防范尋租方面做到合規(guī)，則院校與管理者、相關(guān)者可以減少監(jiān)測、審計和評估所花費的成本。三是遵循合作與共贏的訴求增強各崗位主體的歸屬預期，構(gòu)建基于社會后果的聲譽激勵機制。長期以來，內(nèi)部控制都強調(diào)通過事前監(jiān)督和事后懲罰，提高尋租活動的成本，強制性地使尋租者不得不放棄尋租。監(jiān)督管理不僅僅體現(xiàn)的是制度的懲治后果，更重要的是增加積極履行規(guī)則的聲譽，管理當局與相關(guān)者遵守同樣的權(quán)責規(guī)范可以大幅降低交易成本，幫助被管理者獲得認證，對它們的職業(yè)道德給予認可有利于它們贏得聲譽，同樣有助于提高被管理者的循規(guī)性。美國著名社會學家蘭德爾柯林斯認為，一旦工作中能產(chǎn)生較高的情感能量和團結(jié)水平，內(nèi)控環(huán)境就有一種感召力，主體就有高度的情感能量(EE)，并發(fā)現(xiàn)工作生活具有強烈的吸引力，“在這樣的情形下，個體就無須算計時間與金錢的回報”[26]，我國高等院校貪腐案件、造假丑聞接二連三，關(guān)鍵在于歸屬感、揚善力度不夠。對此，既要限制上級部門或領(lǐng)導的權(quán)責邊界和職能交叉，讓監(jiān)管力量充分發(fā)揮其職能，又要讓崗位主體充分行使自主權(quán)，不斷提升職業(yè)能力、擔負更大責任，增強部門崗位歸屬感，提升自身聲譽，實現(xiàn)自省、自律的自我控制，達到道德教育、宣傳、制度強制所不能達到的特殊功效。更應該建立一套制度，亦即信息經(jīng)濟學所說的聲譽信息甄別使用機制，在信息不對稱的市場上，促使處于聲譽信息劣勢的一方能準確地從聲譽市場獲取聲譽信息優(yōu)勢的一方的相關(guān)信息，以緩解聲譽信息不對稱的程度，并因此促成有優(yōu)良聲譽的人才人盡其用，自我緩解和抑制尋租風險的發(fā)生。

筆者的探討是基于尋租視角下的高等院校內(nèi)控制度的應用層面展開的，沒有深入到院校管理階層的具體層次探討控制模式和方法論。在當前院校管理的實踐中，越來越強調(diào)“以人為本”，也越來越注重協(xié)商合作，以防范和監(jiān)督為主的內(nèi)部控制系統(tǒng)難以適應這一要求，如何轉(zhuǎn)型為既能“引導、促進”又能實現(xiàn)“合作、共贏”的內(nèi)控結(jié)構(gòu)體系，是民主政治環(huán)境下的院校必須解決的現(xiàn)實問題。當今以物聯(lián)網(wǎng)、即時通信為代表的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高速發(fā)展帶來了諸多管理模式和控制方式的變革，院校的內(nèi)部控制也必須適應這種變革，推進內(nèi)部控制網(wǎng)絡(luò)化的進程。筆者的研究旨在為處于改革轉(zhuǎn)型中的院校提供一種內(nèi)部控制的架構(gòu)方法，幫助管理部門完善內(nèi)部控制的自控機制并在此基礎(chǔ)上指導內(nèi)控激勵的建設(shè)。

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