旅游景區(qū)治理模式有關(guān)問題的討論

王西濤，邵 娟

（1.安徽工商職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥230031；2.安徽中澳科技職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031）

旅游景區(qū)治理模式有關(guān)問題的討論

王西濤1，邵 娟2

（1.安徽工商職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥230031；2.安徽中澳科技職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230031）

在梳理當(dāng)前學(xué)術(shù)界景區(qū)治理研究成果的基礎(chǔ)上，對旅游景區(qū)的管理和治理進行辨析，進而分析我國景區(qū)企業(yè)化和非企業(yè)化的治理模式，最后指出旅游景區(qū)的發(fā)展沒有通用的治理模式，要從景區(qū)自身的實際出發(fā)，因地制宜，選擇最有利于旅游景區(qū)發(fā)展的治理模式。

旅游景區(qū)；治理模式；經(jīng)營管理

旅游景區(qū)是是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中非常重要的一個因素。我國旅游發(fā)展在解決了飯店業(yè)和交通業(yè)兩大難題之后，旅游景區(qū)已經(jīng)成為束縛旅游業(yè)發(fā)展的“瓶頸”，解決這一問題的關(guān)鍵在于為旅游景區(qū)選擇什么樣的治理模式。

一、研究現(xiàn)狀

近年來，由于旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，旅游景區(qū)治理模式開始受到國內(nèi)學(xué)者的普遍關(guān)注，但是對于旅游景區(qū)治理模式的研究仍處于探索階段。梁正寧(2002)對我國旅游景區(qū)傳統(tǒng)治理模式進行研究，指出在我國旅游景區(qū)經(jīng)營管理中，政府通過景區(qū)管理委員會行使其所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)；[1]在國民經(jīng)濟體制改革過程中,風(fēng)景名勝區(qū)必然走向?qū)嵭惺袌龌?jīng)營勢。彭德成（2003）以公共資源類旅游景區(qū)為研究對象，提出了我國旅游景區(qū)治理模式體系，指出旅游景區(qū)治理模式動力系統(tǒng)，是一個由眾多因子相互作用所構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)；[2]史文斌（2005）認(rèn)為，景區(qū)治理模式分為企業(yè)化治理與非企業(yè)化治理兩類，提出通過景區(qū)體制、機制的改革，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,加大引進市場化經(jīng)營模式。[3]郭亞軍，曹卓等（2008）采用實證分析的方法，對5個具有代表性的旅游景區(qū)治理模式進行分析，提出旅游景區(qū)的分級管理是治理模式的改革方向；[4]呂臣（2009）基于委托代理理論和相關(guān)利益者理論，對景區(qū)的不同治理模式進行比較，探討對旅游景區(qū)治理模式的創(chuàng)新。[5]鄭安綱，支艷（2012）運用層次分析法和模糊評判法，探索性構(gòu)建了文物古跡景區(qū)治理模式評價模型；[6]邱燦華，顧玉婷（2013）運用利益相關(guān)者理論，對平江路歷史街道治理提出旅游產(chǎn)業(yè)集群的利益相關(guān)者治理模型式。[7]

縱觀目前的景區(qū)治理文獻，大部分都停留在對現(xiàn)存的景區(qū)治理模式和特點進行總結(jié)、分析，對于景區(qū)治理模式適用性的研究則相對較為薄弱。隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的景區(qū)治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)不斷變化的市場環(huán)境。所以文章從這點出發(fā)進行概括總結(jié)，從影響治理模式的因素入手，去分析其適用性，希望能對旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供一些有價值的參考。

二、景區(qū)治理與景區(qū)管理辨析

旅游景區(qū)治理模式的研究經(jīng)常會出現(xiàn)概念的混淆，對于旅游景區(qū)的治理和管理缺乏清晰認(rèn)識，使得文章在闡述過程中會出現(xiàn)混亂，沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。雖然這二者都是從景區(qū)的經(jīng)營管理的角度出發(fā)而產(chǎn)生的，但是它們之間還是存在一定的區(qū)別。

Robert I.Tricker教授（1984）在《公司治理》一書中明確提出公司治理與公司管理的區(qū)別，認(rèn)為管理是運營公司，而治理則是確保這種運營處于正確的軌道之上。[8]結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者對治理和管理的研究，可以認(rèn)為公司治理是公司運作的一種制度構(gòu)架，是指引公司發(fā)展方向和協(xié)調(diào)制衡相關(guān)利益者的一種基本安排。而公司管理是在基本的構(gòu)架和安排下，通過諸如計劃、組織、控制等來實現(xiàn)公司的既定目標(biāo)。簡單來說，治理與企業(yè)的制度構(gòu)架有關(guān)，管理與企業(yè)的日常運營有關(guān)。把治理、管理概念運用到景區(qū)上，景區(qū)治理的主體是景區(qū)利益相關(guān)者，包括投資者、經(jīng)營者、當(dāng)?shù)鼐用?、消費者等，目的是實現(xiàn)景區(qū)責(zé)權(quán)利的合理制衡和安，它是景區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。景區(qū)的管理主體是經(jīng)營者，主要指管理者和員工，他們對景區(qū)日常經(jīng)營活動提供決策支持，實現(xiàn)景區(qū)的平穩(wěn)、健康發(fā)展，它是景區(qū)發(fā)展的源泉和動力。治理模式的形成和確立為管理營造了適宜的環(huán)境，景區(qū)管理的改革和創(chuàng)新也會推動景區(qū)治理的向前發(fā)展。缺乏良好治理模式的景區(qū)，再好的管理團隊和管理體系，也無法保證景區(qū)的成長和發(fā)展。同樣，沒有合理的景區(qū)管理體系，僅僅依靠治理模式也是沒有意義的。

三、關(guān)于我國兩種旅游景區(qū)治理模式的比較分析

通過國內(nèi)旅游景區(qū)治理模式研究結(jié)果的梳理、歸納，目前學(xué)者們將旅游景區(qū)治理模式主要分為兩大類別，即企業(yè)化治理與非企業(yè)化治理。企業(yè)化治理模式認(rèn)為旅游資源是經(jīng)濟資源，必須遵照市場方式，讓市場推動其開發(fā)經(jīng)營，旅游景區(qū)應(yīng)當(dāng)堅持企業(yè)化的治理模式；非企業(yè)化治理模式認(rèn)為旅游資源是具有公共屬性，應(yīng)當(dāng)將旅游景區(qū)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相統(tǒng)一，管理權(quán)和收益權(quán)相統(tǒng)一，堅持由企業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)營管理模式。所以，文章從這兩大類別出發(fā)，基于景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展理論，對旅游景區(qū)治理模式進行一個綜合評價。

（一）企業(yè)化的治理模式

企業(yè)化的治理模式主張旅游景區(qū)進行市場化的運作，其主要目標(biāo)就是實現(xiàn)景區(qū)資源的有效配置。在管理體制上，實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)是旅游景區(qū)的經(jīng)營者，而政府作為所有者和監(jiān)督者來保證景區(qū)的正常運轉(zhuǎn)；在經(jīng)營機制方面，旅游景區(qū)的資源是經(jīng)濟資源，因而必須遵照市場方式，讓市場推動其開發(fā)經(jīng)營，政府負(fù)責(zé)基本的一些建設(shè)工作，包括景區(qū)資源的保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等，企業(yè)則負(fù)責(zé)景區(qū)的運營和管理；在相關(guān)利益者參與機制方面，企業(yè)化的治理模式是企業(yè)的專業(yè)化經(jīng)營，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與程度相對較低。

1.優(yōu)勢。旅游景區(qū)實行企業(yè)化的治理模式有很多優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在：（1）體制創(chuàng)新。企業(yè)化的治理模式使景區(qū)具有產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代企業(yè)特點，在保證旅游資源國家所有的基礎(chǔ)上，引入市場競爭機制，充分調(diào)動了企業(yè)經(jīng)營管理的積極性，拓展了景區(qū)發(fā)展的空間；（2）融資渠道多元化。實行企業(yè)化的治理模式，將大量的社會資金引入景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營中，盤活了景區(qū)的存量資產(chǎn)，解決景區(qū)資金缺乏的問題，使景區(qū)經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益最大化，實現(xiàn)景區(qū)資源與社會資本的有效結(jié)合；（3）先進的經(jīng)營管理理念。對旅游景區(qū)實行企業(yè)化市場配置，可以實現(xiàn)旅游景區(qū)專業(yè)化管理、企業(yè)化經(jīng)營和市場化的發(fā)展戰(zhàn)略，使景區(qū)向高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、深層次開發(fā)的方向發(fā)展。

2.弊端。企業(yè)化的治理模式有其自身的積極意義，但也存在一定的弊端：（1）由于體制的原因，景區(qū)企業(yè)化經(jīng)營還有一定的法律法規(guī)壁壘。比如《風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法》規(guī)定不能出讓風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)，使得這種市場模式的合法性受到質(zhì)疑，給投資者帶來經(jīng)營風(fēng)險；（2）所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，可能會在經(jīng)營管理的某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象。比如對于基礎(chǔ)設(shè)施的投入，由于其回收期過長，所以企業(yè)可能會推諉或躲避，使得景區(qū)的整體建設(shè)受到很大影響；（3）對于經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后如何對資源進行有效的保護和監(jiān)管等問題，尚無成型的辦法和體制。缺乏體制上的監(jiān)管，可能會使企業(yè)忽略對旅游資源的保護；（4）利益相關(guān)者容易出現(xiàn)關(guān)系緊張甚至引發(fā)沖突。根據(jù)利益相關(guān)者理論，市場化的運作模式使得各相關(guān)利益者常常會因為利益分配不合理而形成沖突。

（二）非企業(yè)化的治理模式

非企業(yè)化的治理模式強調(diào)旅游景區(qū)旅游資源的非經(jīng)濟價值和公益性，主張景區(qū)應(yīng)該由政府管理和經(jīng)營。非企業(yè)化的治理模式在資源整合、保護環(huán)境、注重社會責(zé)任方面表現(xiàn)較為突出，能夠順利實現(xiàn)旅游資源的全面整合和優(yōu)化配置。管理體制上，政府既是所有者和經(jīng)營者，同時也是管理者和監(jiān)督者，集所有權(quán)力于一身；經(jīng)營機制上，政府包攬各項經(jīng)營工作，包括景區(qū)的產(chǎn)品開發(fā)、全面規(guī)劃、市場營銷等全部工作。

1.優(yōu)勢。非企業(yè)化的治理模式異于市場化的配置模式，它有自身的優(yōu)勢：（1）資源保護、生態(tài)建設(shè)切實得到加強。政府既作為所有者，也作為經(jīng)營者，所以有效避免了僅僅追求短期的經(jīng)濟效益而破壞景區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展，使得景區(qū)實現(xiàn) “保護為主，永續(xù)發(fā)展”的轉(zhuǎn)變；（2）景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到有效保證，配套設(shè)施不斷完善。政府的雙重身份，使其沒有明顯的經(jīng)濟效益和社會效益的矛盾，所以會對景區(qū)進行總體規(guī)劃，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資；（3）景區(qū)的經(jīng)濟輻射作用和產(chǎn)業(yè)帶動作用逐漸顯現(xiàn)。由政府對景區(qū)進行經(jīng)營，政府不會僅停留在景區(qū)自身的發(fā)展，也會向相關(guān)產(chǎn)業(yè)拓展，利用大旅游、大市場的發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)景區(qū)跨越式發(fā)展。

2.弊端。非企業(yè)化的治理模式存在以下弊端：（1）政府財力有限，旅游景區(qū)發(fā)展資金缺乏。一些經(jīng)濟落后地區(qū)缺乏進行旅游資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施所需的公共財力，容易出現(xiàn)旅游資源的低層級開發(fā)或者閑置，不利于景區(qū)資源的保護和利用；（2）旅游資源的合理配置不容易實現(xiàn)。政府直接參與市場經(jīng)營，容易出現(xiàn)“政企不分”，使得資源配置缺乏競爭性，不能實現(xiàn)最優(yōu)配置，同時也不利于公平競爭和旅游產(chǎn)業(yè)的市場化進程；（3）旅游景區(qū)的政策、制度容易因行政領(lǐng)導(dǎo)意志或職位的變化而變化，難以保證資源的持續(xù)合理、高效利用。

雖然企業(yè)化的治理模式和非企業(yè)化的治理模式是角度不同的兩個觀點，但是從某種程度上來說，二者也存在一些相似的地方。我國旅游景區(qū)大多實行企業(yè)化經(jīng)營的為數(shù)不少，景區(qū)經(jīng)營主體有一定不同。實行政府自主開發(fā)經(jīng)營的方式，一般是由管委會或旅游管理部門成立一個經(jīng)營性旅游企業(yè)來負(fù)責(zé)景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營，政府身兼兩職，既是管理者，又是經(jīng)營者；實行旅游經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的企業(yè)化治理模式，是政府委托專業(yè)的公司來對企業(yè)進行經(jīng)營運作。但是無論是誰經(jīng)營，只要是企業(yè)化經(jīng)營，就會追求經(jīng)濟利益，只要有經(jīng)濟利益的存在，就很難要求企業(yè)將社會目標(biāo)放在經(jīng)濟目標(biāo)之上，除非企業(yè)的社會目標(biāo)與經(jīng)濟目標(biāo)是一致的，這就是經(jīng)濟學(xué)中的激勵效應(yīng)。

四、旅游景區(qū)治理模式的適用性分析

經(jīng)過三十多年的理論與實踐檢驗，景區(qū)資源的合理開發(fā)和保護關(guān)鍵在于解決旅游資源的有效配置問題已經(jīng)成為人們的共識。從以上的分析可知，在目前的市場環(huán)境下，兩類治理模式雖然都有自身的優(yōu)勢，但也存在一定的缺陷，很難找到一個通用的治理模式。所以，一方面必須加快旅游資源管理與景區(qū)治理方面經(jīng)驗總結(jié)，解決現(xiàn)實中存在的問題，另一方面也要具體問題具體分析，創(chuàng)新景區(qū)治理模式，各地根據(jù)旅游發(fā)展實際，因地制宜地選擇合適的景區(qū)治理模式。由于旅游景區(qū)的治理模式受到一系列因素的影響，所以下面從影響旅游景區(qū)治理模式的因素出發(fā)，對景區(qū)治理模式的適應(yīng)性進行分析和探討。

（一）旅游景區(qū)資源的性質(zhì)

旅游資源是旅游吸引力的最根本來源，部分旅游資源是不可再生資源，本著可持續(xù)發(fā)展原則，對于一些重要景區(qū)、核心景區(qū)，要采取保護為主，可以實行非企業(yè)化的經(jīng)營模式，如文物類、遺產(chǎn)類景區(qū)。有些景區(qū)資源品位高、獨特性強，并具有明顯的比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢時，一方面容易激發(fā)旅游者的旅游動機，同時也容易吸引投資者的投資熱情，對于這樣的景區(qū)，就可以考慮實行企業(yè)化的治理模式，引進實力強的企業(yè)來對景區(qū)進行經(jīng)營。

（二）旅游景區(qū)所處的區(qū)域

一方面由于非熱點景區(qū)經(jīng)濟帶動作用還未凸顯，既有的利益機制還未形成，因此其改革阻力較小，另一方面由于景觀的獨特性，它擁有特定旅游人群，發(fā)展動力較大?；谝陨蟽煞矫娴脑?，大部分新的景區(qū)治理模式都產(chǎn)生于傳統(tǒng)的非熱點旅游地區(qū)。所以對于創(chuàng)新的旅游景區(qū)治理模式的改革試驗，可以考慮在傳統(tǒng)的非熱點旅游地區(qū)進行，進而向其他地區(qū)輻射、推廣。對于傳統(tǒng)的熱點旅游地區(qū)，考慮其阻力過大，不利于采用創(chuàng)新的治理模式，還是繼續(xù)采用非企業(yè)化的治理模式為主。

（三）旅游景區(qū)所在地的經(jīng)濟發(fā)展水平

對于一些經(jīng)濟發(fā)展水平不高，公共財力嚴(yán)重不足，發(fā)展壓力巨大的地區(qū)，旅游景區(qū)可以采取企業(yè)化的治理模式，擴大招商引資力度，積極引入社會資本，提高旅游景區(qū)的融資能力，政府在轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的同時，也轉(zhuǎn)讓了部分風(fēng)險，這對于旅游景區(qū)的健康快速續(xù)發(fā)展是有利的。對于一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，由于政府財力雄厚，可以承擔(dān)景區(qū)所需要的運營費用，就可以對景區(qū)實行非企業(yè)化的治理模式，由政府進行統(tǒng)一管理經(jīng)營，并且突出旅游景區(qū)作為公益品的性質(zhì)。

（四）旅游景區(qū)所在地的旅游業(yè)發(fā)展水平

相對其他產(chǎn)業(yè)來說，旅游業(yè)是具有較高的開放程度和市場化程度。在旅游資源開發(fā)比較早，旅游經(jīng)濟發(fā)展比較好的地區(qū)，人們的開放意識比較強，發(fā)展觀念比較新，接受先進理念比較快，因此具有市場導(dǎo)向性的旅游景區(qū)治理模式就容易確立。旅游景區(qū)的市場化水平隨著旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不斷向前推進，為了適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，旅游景區(qū)就要選擇合適的景區(qū)治理模式。對于一些相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)達的旅游景區(qū)，可以把這些相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如住宿、餐飲等經(jīng)營性項目進行經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，政府設(shè)立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行監(jiān)督，會達到更好的發(fā)展效果。

（五）旅游景區(qū)的客源市場

對于發(fā)展旅游業(yè)來說，充足的客源市場是實現(xiàn)經(jīng)濟增長的根本性保障，購買力是推動旅游經(jīng)濟增長的唯一動力。采取企業(yè)化治理模式的旅游景區(qū)，由于企業(yè)要獨立承擔(dān)投資風(fēng)險，對經(jīng)營效益負(fù)有直接的責(zé)任，這就要求旅游景區(qū)必須有足夠大的客源市場，否則無法吸引企業(yè)進行投資。或者旅游景區(qū)靠近大型都市，以臨近的大城市客源做依托，或者景區(qū)處于經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，其周邊的客源需求足夠大等。

（六）地方政府

政府對旅游景區(qū)治理模式的創(chuàng)新起到關(guān)鍵性作用，政策的支持和引導(dǎo)，直接影響到旅游景區(qū)治理模式的選擇和確立。很多當(dāng)?shù)卣J(rèn)為旅游業(yè)與其它產(chǎn)業(yè)相比，是一個新的行業(yè)，有著很強的特殊性，它能夠全面帶動、拉動和聯(lián)動當(dāng)?shù)厣鐣?、?jīng)濟、文化和生態(tài)發(fā)展，政府希望通過開發(fā)旅游資源、發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，更好地促進經(jīng)濟社會發(fā)展，因此他們會解放思想，更新理念，創(chuàng)新符合市場經(jīng)濟體制的旅游景區(qū)治理新模式。因此，思想觀念不同的地方政府，旅游景區(qū)的治理模式也存在很大的差別，開放型的地方政府更愿意實行企業(yè)化的治理模式，而保守的政府可能就偏向于非企業(yè)化的治理模式。

（七）政策環(huán)境

政策環(huán)境也是影響旅游景區(qū)治理模式選擇的重要因素之一，比如《風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法》規(guī)定不能出讓風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)，使企業(yè)不敢輕易涉足風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營和管理；而《國務(wù)院關(guān)于進一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》中明確提出“支持符合條件的旅游企業(yè)通過股票發(fā)行上市等方式融資”，就使得景區(qū)上市經(jīng)營公司的治理模式得到鼓勵和發(fā)展。所以在選擇旅游景區(qū)的治理模式時，也要考慮到相應(yīng)的政策環(huán)境。

五、結(jié)論

旅游景區(qū)是旅游活動的核心和空間載體，是旅游系統(tǒng)中最重要的組成部分。旅游景區(qū)治理模式的選擇直接關(guān)系到旅游景區(qū)的發(fā)展前景，進而對整個旅游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重要影響。由于旅游景區(qū)的各種治理模式有各自的特點，也存在自身的優(yōu)勢和缺陷，所以旅游景區(qū)的發(fā)展沒有通用的治理模式，要從景區(qū)自身的實際出發(fā)，因地制宜，選擇最有利于旅游景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的治理模式，在保護第一，開發(fā)第二的原則下實現(xiàn)旅游景區(qū)又快又好發(fā)展。

（注：本文受安徽省高校優(yōu)秀青年人才基金重點項目“微博營銷對旅游決策影響的實證研究”資助，項目編號：2013SQR W130ZD；安徽省旅游與餐飲開放實踐教育基地資助，項目編號：2012sjjd089）

[1]梁正寧．關(guān)于我國風(fēng)景名勝區(qū)市場化經(jīng)營若干問題的探討[J]．桂林旅游高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2002，（3）：26-29．

[2]彭德成．中國旅游景區(qū)治理模式[M]．北京：中國旅游出版社，2003．

[3]史文斌．我國旅游景區(qū)經(jīng)營管理對策研究[J]．江西社會科學(xué)，2005，（6）：252-255．

[4]郭亞軍，曹卓等．我國旅游景區(qū)治理模式的特征及風(fēng)險分析[J]．西北大學(xué)學(xué)報，2008，（4）：144-148．

[5]呂臣．基于兩種理論的旅游景區(qū)治理研究[J]．天津商業(yè)大學(xué)學(xué)報，2009，（4）：12-16．

[6]鄭安綱，支艷．文物古跡景區(qū)治理模式評價研究 [J]．知識經(jīng)濟，2012，（15）：130-131．

[7]邱燦華，顧玉婷等．我國景區(qū)經(jīng)營企業(yè)公司治理中存在的問題[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2013，（18）：266-270．

[8]Robert Ian Tricker,Corporate Governance.GowerPublishing Com-Pany Limited，1984，6-7.