制度異化與涉農(nóng)信訪

楊青

（臨清市人民檢察院，山東臨清252600）

制度異化與涉農(nóng)信訪

楊青

（臨清市人民檢察院，山東臨清252600）

村民自治制度、行政行為制度以及涉農(nóng)訴訟制度的異化是涉農(nóng)信訪產(chǎn)生的主要原因。制度異化的根源在于制約機制虛化。重塑村民自治組織、行政機關(guān)和審判機關(guān)等主體的利益關(guān)系是制度回歸的前提，也是化解涉農(nóng)信訪問題的根本所在。

制度異化；涉農(nóng)信訪；制約虛化；利益重塑；村民自治

三農(nóng)問題是我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中躲不開、繞不過的難題。隨著農(nóng)業(yè)稅取消、集體土地使用權(quán)物權(quán)化、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)加速等一系列政策、法律的調(diào)整，三農(nóng)問題呈現(xiàn)出新的矛盾特征，涉農(nóng)信訪的內(nèi)容、形式、類型也隨之發(fā)生變動。本文擬從制度異化的角度分析涉農(nóng)信訪的成因，并以利益重塑、完善制約機制為基礎(chǔ)探析化解涉農(nóng)信訪問題的基本路徑。

一、制度異化是涉農(nóng)信訪的主要原因

（一）村民自治制度的異化

1.宗族、賄選、黑社會勢力扭曲了村民自治制度

宗族是基于血緣關(guān)系維系的社會結(jié)構(gòu)，曾是我國社會治理結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)[1]。村民自治制度實施前，隨著我國社會治理模式的變遷，宗族在農(nóng)村社會的地位日趨式微。近年來，隨著村民自治制度的發(fā)展，宗族在村民自治特別是村民委員會選舉過程中的影響逐步顯現(xiàn)[2]，包括選舉宗族的候選人、為宗族的候選人拉票賄選等等。同時，這種關(guān)系不僅存在于同姓宗族，還擴展至存在婚姻關(guān)系的不同宗族之間，形成了錯綜復(fù)雜的選舉關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。一旦有的宗族在選舉過程中落敗，就可能對選舉結(jié)果不服，甚至造成上訪。賄選是農(nóng)村基層選舉的常見問題，并有愈演愈烈之勢，且往往與黑社會勢力干預(yù)選舉相勾連[3]，使村民難以依據(jù)自身意愿參加選舉。

2.重要事項的決定程序異化

《村民委員會組織法》規(guī)定，征地補償費的使用、分配方案、宅基地的使用方案、本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案等涉及村民利益的事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。但在農(nóng)村實踐中，村民委員會常常不經(jīng)過村民會議，在村民不知情的情況下，僅經(jīng)村民委員會討論就決定上述涉及村民利益的事項。因訴求表達不暢，村民很容易對村民自治機構(gòu)的決定產(chǎn)生懷疑和不滿，極易引發(fā)群體性信訪。

（二）行政行為制度的異化

農(nóng)村社會的治理離不開行政行為，行政行為一旦異化就會侵害到行政對象的利益。行政行為制度的異化，突出體現(xiàn)在土地征收領(lǐng)域。現(xiàn)階段土地征收行為的亂象使得土地問題成為涉農(nóng)信訪的一個焦點、難點。土地征收行為的異化具體包括征收目的不符合公共利益、被征收土地的主體參與不足、征收補償標準過低、征收補償費被截留私分四個方面。土地征收行為的異化，使得土地征收成為剝奪農(nóng)民權(quán)益的工具[4]，成為農(nóng)村社會矛盾的導(dǎo)火索。更甚者，地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的沖動，也是行政行為異化的關(guān)鍵場域。在解決部分農(nóng)村青年就業(yè)問題的同時，也給農(nóng)村帶來了巨大的資源環(huán)境壓力。特別是因環(huán)境污染導(dǎo)致的慢性疾病經(jīng)過時間積累后，一旦爆發(fā)，就會成為群體性涉農(nóng)信訪的源頭。

（三）涉農(nóng)訴訟制度的異化

這里的訴訟制度主要指涉農(nóng)民事行政訴訟，特別是行政訴訟?！段餀?quán)法》規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”。但是，由于農(nóng)民法律知識的欠缺以及黑社會勢力的干預(yù)，很多受侵害的集體成員不知道或者不敢請求人民法院予以撤銷。由于機關(guān)、社會團體的集體無意識或者說缺位，導(dǎo)致《民事訴訟法》第15條規(guī)定的支持起訴制度在這一問題上形同虛設(shè)。而涉農(nóng)行政訴訟案件的異化更為嚴重，通常表現(xiàn)為立案難、執(zhí)行難。在有爭議卻無法通過訴訟解決的情況下，農(nóng)民要么選擇放棄要么選擇信訪。如果說立案難限縮了農(nóng)民通過訴訟維權(quán)的路徑，那么針對行政機關(guān)的執(zhí)行亂象更是幾乎堵塞了農(nóng)民訴訟維權(quán)的渠道。審判機關(guān)針對行政機關(guān)通常不愿執(zhí)行或者說難以執(zhí)行的情況無能為力[5]，進一步摧毀了農(nóng)民對訴訟維權(quán)的信心，從而轉(zhuǎn)向信訪。

二、制約機制虛化導(dǎo)致制度異化

（一）村民自治內(nèi)部制約機制虛化

1.村民自治機構(gòu)相互制約的虛化

為督促村民委員會依法履職，新修訂的《村民委員會組織法》設(shè)置了村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，以此形成對村民委員會的制約。但是從各地暴露出的信訪問題來看，很多村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)對村民委員會的制約乏力，村主任與村會計合謀私分、挪用集體財產(chǎn)的案件層出不窮[]。

2.村民對村民自治機構(gòu)的制約虛化

村民對村民自治機構(gòu)的制約主要來自定期換屆選舉給自治機構(gòu)成員的壓力，但是前述種種影響基層農(nóng)村選舉的因素使得這一制度設(shè)計在很多地方難以發(fā)揮實質(zhì)作用，造成民怨積累。同時，村民對村民自治機構(gòu)的監(jiān)督制約需要以村務(wù)公開為基礎(chǔ)[7]，《村民委員會組織法》規(guī)定的信息公開制度在農(nóng)村社會治理中往往流于形式，村務(wù)信息發(fā)布的空乏與滯后，使得村民失去了參與監(jiān)督的可能性，村民無從監(jiān)督，并且對這一無從監(jiān)督的困境沒有有效的救濟渠道。

（二）行政行為內(nèi)部制約機制虛化

1.具體行政行為主體相互制約的虛化

我國政府機構(gòu)的組織設(shè)計使得部門之間形成了制約關(guān)系，但是在涉及三農(nóng)事項時，在上一級地方政府的協(xié)調(diào)或者因行賄受賄、人情關(guān)系等因素的作用下各部門的制約機制就會虛化[8]。突出表現(xiàn)在招商引資的環(huán)境評價、安全監(jiān)管等環(huán)節(jié)。為了使項目早落地，上一級地方政府可能會出面協(xié)調(diào)各部門，使得高耗能、高污染甚至是違規(guī)的項目通過各個環(huán)節(jié)的評審。有時在行賄受賄或人情關(guān)系等因素的作用下，各部門的制約機制也會失效。

2.行政復(fù)議制約機制的虛化

行政復(fù)議制度是行政機關(guān)的內(nèi)部糾錯機制，是行政機關(guān)內(nèi)部制約的重要載體。目前，行政復(fù)議權(quán)利救濟和權(quán)力制約職能未能充分發(fā)揮，公眾對行政復(fù)議的認同感日益下降。行政復(fù)議制約虛化體現(xiàn)在行政復(fù)議的案件數(shù)量下滑、公正性遭貶損、效力優(yōu)勢難以發(fā)揮[9]，這些使得行政復(fù)議權(quán)力制約機制運轉(zhuǎn)不暢，并進一步消減了政府公信力。

（三）行政行為外部制約機制虛化

1.村民對行政行為的制約虛化

對于事關(guān)自身利益的土地征收、環(huán)境測評等行政行為，村民沒有參與渠道，難以通過公開聽證等形式形成對行政行為的制約[10]。村民處于被動地位，只能被動等待結(jié)果，甚至結(jié)果也未向村民告知。堵塞制度化的訴求表達渠道、失去行政相對人制約的結(jié)果就是行政權(quán)力、行政行為更容易濫權(quán)、亂為。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，是亙古不變的真理。

2.審判機關(guān)對行政行為的制約虛化

相對于行政復(fù)議這種內(nèi)部糾錯機制，審判機關(guān)則處于外部監(jiān)督的地位，但是審判機關(guān)對行政行為的制約同樣面臨虛化的問題。一方面是大量的行政爭議進入不了訴訟程序[11]；另一方面則是進入訴訟程序的案件難以得到公正的裁判與執(zhí)行，兩相疊加，造成涉農(nóng)涉訴信訪總量的居高不下，異化了行政訴訟制度設(shè)立的初衷。這種處理行政訴訟案件的兩難困境進一步折射了審判機關(guān)對行政行為制約的虛化。

（四）對審判機關(guān)涉農(nóng)行政訴訟的制約虛化

審判機關(guān)處理涉農(nóng)行政訴訟案件的困境成因，既有地方權(quán)力運轉(zhuǎn)的背景，也有審判機關(guān)以及審判人員的自身考量[12]。基于涉農(nóng)行政案件的敏感性，審判機關(guān)、審判人員為了緩解辦理涉農(nóng)案件可能帶來的涉訴信訪壓力，往往選擇不立案、拖延立案等方式，希望以此消減農(nóng)民行政訴訟的積極性，繼而將爭議排解在審判機關(guān)之外。[13]對于審判機關(guān)的類似違法行為，之前當(dāng)事人只能通過信訪方式向上級人民法院、黨委信訪部門、人大信訪部門申訴，難以形成對地方法院具體案件的監(jiān)督制約。2011年，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》賦予了檢察機關(guān)通過檢察建議形式對行政訴訟案件進行監(jiān)督的權(quán)力。但應(yīng)當(dāng)注意的是，作為和地方人民法院平級的地方人民檢察院，其自身權(quán)力也嵌于地方權(quán)力運轉(zhuǎn)的背景中[14]，地方人民檢察院對行政訴訟活動的監(jiān)督也可能因此而虛化。

三、重塑利益關(guān)系與制度回歸

（一）村民自治中的利益重塑

1.村民自治機構(gòu)內(nèi)部的利益隔離機制

《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員，這是村民自治機構(gòu)內(nèi)部利益隔離機制的基本要求。然而，農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜性遠非成員及其近親屬可以概括，這使得這一規(guī)定成為具文，難以發(fā)揮實效。借鑒人大代表的選舉規(guī)則并參考公司法人治理結(jié)構(gòu)[15]，應(yīng)當(dāng)保證村民監(jiān)督機構(gòu)的組成具有代表性及獨立性。結(jié)合大學(xué)生村官等政策的推動，可以以大學(xué)生村官為主體建立外部監(jiān)督機制，并保證大學(xué)生村官的流動性，以防止與村民委員會形成利益同盟。

2.作為利益共同體的村民自治

結(jié)合《村民委員會組織法》的立法目的，通過村民自治制度，村民可以藉由民主選舉、訴求表達、民主決策的路徑形成利益共同體。村民委員會應(yīng)成為村民會議或者村民代表大會的執(zhí)行機構(gòu)，對于不依法履職的村民自治組織成員應(yīng)有完善的罷免程序，避免出現(xiàn)村民自治組織成員自身或者與政府工作人員合謀背離村民共同利益的情形。

（二）行政機關(guān)涉農(nóng)利益的重塑

1.尊重農(nóng)民的法定權(quán)益

我國提出了法治政府的目標，建設(shè)法治政府，離不開行政機關(guān)對農(nóng)民法定權(quán)益的尊重[16]。當(dāng)前，很多地方政府鉆農(nóng)民不知曉法定權(quán)益、不知曉維權(quán)路徑的空子，違法行政，剝奪農(nóng)民的法定權(quán)益。特別是對于短期內(nèi)危害結(jié)果不明顯的項目，地方政府更是放任其存在甚至為其保駕護航。尊重農(nóng)民的法定權(quán)益，需要地方政府?dāng)[脫唯GDP、唯財政收入的思維慣性，依靠法定職責(zé)的落實，重塑行政機關(guān)涉農(nóng)利益，將行政權(quán)力配置轉(zhuǎn)向三農(nóng)公共服務(wù)。例如，將行政權(quán)力轉(zhuǎn)向?qū)谏鐣萘εで迕褡灾芜\行的打擊，為作為利益共同體的村民自治建設(shè)提供外部條件。

2.行政部門之間制衡機制的運行

行政機關(guān)涉農(nóng)利益的重塑，不僅要依靠地方政府的自覺，也要依靠包括行政復(fù)議機構(gòu)在內(nèi)不同行政部門之間的制衡[17]。法律通過配置各部門的職責(zé)搭建了行政部門之間的制衡機制，但是對違法履職的查辦、懲處不力卻導(dǎo)致了制衡機制的虛化。所謂正義，就是各盡所能、各得其所，增強對違法履職的查辦、懲處力度，可以保證行政部門各盡所能，各種利益關(guān)系各得其所，這也就保證了行政部門之間制衡機制的運行[18]，減少了違法行政行為對農(nóng)民利益的侵害，從源頭上減少了涉農(nóng)信訪的發(fā)生。

（三）審判機關(guān)涉農(nóng)行政訴訟的利益重塑

相對而言，審判機關(guān)涉農(nóng)行政訴訟的利益重塑是最為復(fù)雜的課題，它牽涉到審判機關(guān)的人員管理、案件質(zhì)量、經(jīng)費保障等多個方面。審判機關(guān)涉農(nóng)行政訴訟利益重塑的方向是堅持憲法定位，強化對行政行為的制約。當(dāng)然，這是一個漸進的過程，需要進行多種考量[19]。在這一漸進的過程中，離不開檢察機關(guān)對審判機關(guān)的監(jiān)督，對于法律、司法解釋明確規(guī)定的應(yīng)當(dāng)立案的案件，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督其依法立案、公正裁判。如果不這樣，審判機關(guān)則可能基于趨利避害的利益考量，對本可以立案、本可以公正裁判的涉農(nóng)行政案件采取不立案、拖延執(zhí)行等方式，避免發(fā)生涉訴信訪或者與地方政府產(chǎn)生矛盾。對于綜合考慮案件效果應(yīng)當(dāng)監(jiān)督而難以監(jiān)督的行政案件，地方人民檢察院應(yīng)當(dāng)依據(jù)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制，將案件上報給上級人民檢察院，從而克服地方權(quán)力運轉(zhuǎn)的背景缺陷[19]，共同完成對審判機關(guān)涉農(nóng)行政訴訟的監(jiān)督制約，強化審判機關(guān)對行政行為的制約功能。

四、結(jié)語

涉農(nóng)信訪的化解牽涉到村民自治組織、行政機關(guān)、審判機關(guān)的利益調(diào)整，重塑各方利益才能將制度落到實處、避免異化，進而緩解涉農(nóng)信訪高發(fā)頻發(fā)的困境。實踐中不是沒有制度，缺少的是對制度的完整執(zhí)行。前已論述，不論是行政機關(guān)違法履職的查辦還是審判機關(guān)辦理涉農(nóng)行政訴訟案件的利益重塑，抑或?qū)?quán)益被侵害農(nóng)民的起訴支持都離不開檢察機關(guān)的監(jiān)督。檢察機關(guān)在緩解涉農(nóng)信訪工作中應(yīng)當(dāng)將角色定位前置，唯有如此，才符合農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村社會矛盾的發(fā)展規(guī)律。

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1673―2391(2014)10―0084―03

2014-06-05 責(zé)任編校：江流